环境公益诉讼制度存在的问题及完善建议

　　我国理论界对公益诉讼理论的探讨已有十余年的历史，但官方首次明文提出环境公益诉讼是在 2005 年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）中，《决定》对环境公益诉讼进行了肯定和支持。

　　2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第 55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条从框架上确立了环境公益诉讼制度。在修订的《民事诉讼法》实施后，环境公益诉讼出现了很多新问题，如法律规定较为笼统、实践操作性差，原告主体不明确，缺乏相应司法解释予以细化，实践中存在立案难等情况，这些问题严重制约了环境公益诉讼制度功能的发挥。

　　针对以上问题，十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于 2014 年 4 月 24 日修订通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），进一步对环境公益诉讼制度进行了完善。然而，新《环境保护法》仍然存在很多不足之处，未能从根本上解决环境公益诉讼中存在的问题。笔者在分析新《环境保护法》的基础上，对环境公益诉讼制度的完善提出相关建议。

　　一、新《环境保护法》对环境公益诉讼制度的规定

　　新《环境保护法》的一大亮点是对环境公益诉讼制度作出了细化规定。该法第 58 条规定：

　　“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”此规定主要从以下几方面对环境公益诉讼制度进行了细化。

　　（一）明确了环境公益诉讼的主体

　　在《环境保护法》修订过程中，备受关注的环境公益诉讼主体资格问题一直是争议的焦点，其间也经历几次调整修改（如表 1 所示）。

　　新《环境保护法》从“质”和“量”两方面对“社会组织”进行了规范。在质的方面，要求社会组织具备依法在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动、无违法记录等条件，确保享有诉权的是那些专业性强、社会公信力高的社会组织；在量的方面，目前国内符合条件享有诉权的社会组织有300家左右。[1]这一“质”和“量”的规定，有利于推动环境公益诉讼制度的发展，最大限度地保护公民的公共环境权益。

　　（二）扩大了环境公益诉讼的范围

　　设立环境公益诉讼的目的是为了维护和保全公共环境利益。公共环境利益不仅包括经济性公共环境利益，还包含生态性公共环境利益。《民事诉讼法》首次以法律规定的形式确认了环境公益诉讼，但是其仅仅规定对污染环境的行为可以提起公益诉讼，对于破坏生态环境的行为是否可以提起公益诉讼则没有做出规定。在此情况下，新修定的《环境保护法》将破坏生态环境的行为也纳入到环境公益诉讼的保护范围内，体现了环境公益诉讼救济范围的全面性。

　　环境问题包括污染环境和破坏生态两方面的问题。现实中，污染环境的行为更直观，更受到人们重视，而破坏生态对环境公共利益的损害却得不到人们的重视，尤其表现在侵权责任法中仅对环境污染侵权做出规定，对破坏生态的侵权责任未有涉及。新《环境保护法》在环境污染公益诉讼的基础上增加了生态破坏公益诉讼，有利于对环境进行全面的保护。

　　二、新《环境保护法》的不足之处及未能解决的问题

　　新《环境保护法》对环境公益诉讼制度的规定仍然比较原则，在程序规则、相关制度衔接等方面规定较为模糊，缺乏可操作性，在具体实施过程中还存在一些未能解决的问题。

　　(一)未规定环境行政公益诉讼

　　根据诉讼性质和诉讼目的的不同，环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种。对于环境民事公益诉讼来说，其已经在《民事诉讼法》第55条中得到体现，而环境行政公益诉讼却至今没有以法律法规的形式体现出来。在司法实践中，经常会出现环境行政管理部门怠于履行行政职责或其具体行政行为(如对建设项目的审批行为)危害公共环境利益的情况，“相较于社会主体对环境造成的损害，政府部门有关环境的不当决策有时对环境造成的损害更为严重”因。对于环境行政管理部门此种怠于行使职权或行使职权危害环境公共利益的行为是否属于新《环境保护法》第58条规定的行为，立法和相关司法解释并没有作出明确规定，7需在正在修订的行政诉讼法中予以规定。如果环境行政管理部门怠于行使职权或行使职权危害公共环境利益的行为不属于“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，那么环境行政公益诉讼贝}J缺乏法律依据而无存在的理由，只剩下环境民事诉讼在解决环境纠纷中苦苦挣扎:反之，环境行政公益诉讼制度就有了法律基础。所以，能否在新《环境保护法》的基础上对环境行政公益诉讼进行建构，将成为新《环境保护法》实施过程中面}I备的重大挑战。

　　(二)诉讼主体资格较窄

　　《民事诉讼法》在第55条仅规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，并没有确定“法律规定的机关”和“有关组织”的范围。对此，新《环境保护法》第58条明确了“有关组织”的条件，对符合法律规定条件的社会组织范围作出了限制性规定，但仍然没有对“法律规定的机关”的范围给予明确规定。既然《民事诉讼法》和《环境保护法》都没有对“法律规定的机关”中的“法律”作出规定，那么该法律只能理解为单行法律，如海洋环境保护法。新海洋环境保护法第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”如果仅将“法律规定的机关”理解为行使海洋环境监督管理权的部门，那么其他与环境保护有关的行政管理部门就不能享有提起环境公益诉讼的权利，这将使环境公益诉讼的主体局限在很小的范围内，也限制众多环境保护管理部门通过提起环境公益诉讼保护环境公共利益的愿望，也不利于对生态环境的保护。

　　对于学界关注度较高的公民提起环境民事公益诉讼的权利，新《环境保护法》并没有进行规定，这意味着现阶段公民个人仍然不享有环境公益诉讼的原告资格。立法机关之所以对公民诉权做出限制性规定，主要是考虑到一旦放开对公民诉权的规定，有可能会使本来已经处于“诉讼爆炸”压力下的法院被公民的“滥诉”行为所累。所以立法采取稳妥的方式，只赋予符合条件的社会组织享有提起环境公益诉讼的权利。在考察国外环境公益诉讼司法实践后，我们发现“欧洲国家的环境公益诉讼是专指公民个人或非政府组织提起的诉讼”目。《环境保护法》对公民个人诉权的限制，未“体现出世界范围内公益诉讼制度发展的趋势和潮流”fa7同时，根据人民主权说，国家的一切权力属于人民，人民有权监督国家公权力的行使，有权利参与到公共权力运行的体系中，因此，广大公民作为社会公共环境利益的享有者和维护者，应该享有提起公益诉讼的权利。

　　(三)具体规则的缺乏不利于环境公益诉讼案件的审判

　　传统的当事人适格理论要求环境公益诉讼中的当事人必须要与案件具有直接的利害关系。新《环境保护法》第58条将诉权赋予具有非利害关系的社会组织，是对传统的当事人适格理论的突破。在此情况下，与传统私益诉讼相适应的诉讼规则也应该进行修正，以应对新的公益诉讼的需求。现实是，对于环境公益诉讼的规定只在《民事诉讼法》和《环境保护法》两部法律中有所涉及，相关司法解释、立法解释都是空白，仅有的不到 200 字的规定更多的是宣誓意义。对环境公益诉讼的管辖、原告资格认定、诉讼请求类型、证据规则及调解规则、诉讼费用、责任承担方式等方面具体规则的缺乏，不仅可能导致法院在诉讼爆炸情况下对环境公益诉讼不立案、不受理情况的出现，而且还为法院适用法律审理、判决相关案件带来很大困难。

　　（四）相关概念的含义界定模糊

　　环境公益诉讼的正常运行是建立在准确界定相关法条概念的基础上的。在新《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定中，仍有许多概念没有得到立法明确的定义或解析。例如，什么样的行为属于“损害社会公共利益的行为”，何为“社会公共利益”；“专门从事环境保护公益活动连续五年”中“连续五年”从什么时候开始计算；什么机关可以为享有诉权的社会组织出具“无违法记录”证明；“设区的市级以上人民政府民政部门”包不包括直辖市的区级政府民政部门、不设区的地级市民政部门以及设区的市、自治州、盟、地区民政部门；“不通过牟取经济利益”是不是仅在诉请中不要求损害赔偿，只要求停止污染环境或破坏生态的损害行为，“经济利益”是否包括原告的诉讼成本或费用等。这些概念的界定，直接关系到环境公益诉讼原告的资格和起诉条件问题。如果得不到统一的解释，则不仅容易造成立案标准的混乱，还可能因为公民提起私益诉讼涉及“社会公共利益”而被法院拒之门外，严重违背设立环境公益诉讼制度的立法初衷。

　　三、完善我国环境公益诉讼制度的建议

　　（一）确立环境行政公益诉讼

　　学理上把环境公益诉讼定义为“自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”环境公益诉讼与环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼是“一体两翼”的关系，立法仅规定环境民事公益诉讼是偏废其一的行为。因此，建议最高人民法院和行政机关出台相关司法解释和行政解释，对《环境保护法》第 58 条“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包括行政机关不作为或违法作为做出解释性规定。同时，建议将环境行政公益诉讼制度写入正在修改中的行政诉讼法，以法律的形式予以确认。

　　（二）扩大享有诉权的主体范围

　　《海洋环境保护法》第 90 条赋予了海洋环境监督管理部门对侵权责任者提起环境公益诉讼的主体资格，从法理来说，其他环境保护管理行政部门也应该享有与海洋环境监督管理部门一样的诉讼资格。这些环境保护管理行政部门可以在穷尽行政执法手段后仍然不能制止环境侵权行为后提起环境民事公益诉讼，也可以在环境污染或者生态破坏的直接受害人不明的前提下，代表国家提起环境公益行政诉讼。因此，可以在之后的司法解释中将“法律规定的机关”明确解释为环境行政管理部门，并赋予他们以环境公益诉讼的资格，这有利于与《环境保护法》规定的环境民事公益诉讼形成互补与合力。

　　从长远来看，立法应当赋予公民提起环境公益诉讼的资格。行政机关和社会组织“在不能完成社会的信托，恰当行使环境公益诉权的时候，广大公民必须成为待诉主体”[6]，所以，在企业开始自觉守法，政府机关严格执法后，应当将公民个人也纳入到环境公益诉讼的主体范围。

　　（三）完善环境公益诉讼相关规则

　　环境公益诉讼与行政诉讼、刑事诉讼和民事诉讼在管辖制度、诉讼程序、举证规则与判决执行等方面有很多不同之处，因此需要根据环境公益诉讼的特性制定有别于传统三大诉讼的诉讼程序规则。具体可以考虑从以下几方面对诉讼规则进行建构：第一，在管辖方面，允许享有诉权的组织在超出其登记机关管辖范围外的区域提起环境民事公益诉讼，而环境保护行政管理部门应该仅在其行政管辖范围内提起环境行政公益诉讼。第二，诉讼请求方面，环境公益诉讼保护的是公共环境利益，其诉求不能采取简单的金钱赔偿方式，应该让诉求体现出防止侵害环境权益结果的再发生、减轻或避免损害结果扩大化，对此，应该将诉讼请求集中于“发布禁止令、停止侵害、排除妨碍、消除影响”[7]等方面。第三，诉讼费用负担方面，学报考虑到环境公益诉讼的公益性，应该改变传统的诉讼费用缴纳机制，修改《人民法院诉讼收费办法》，免收环境公益诉讼案件的案件受理费用，设立环境公益诉讼专项基金，用于支付评估、鉴定等费用。第四，诉讼处分权方面，对诉讼主体处分权利进行限制，对调解作出必要的限制，要求调解协议不能违反实体法的规定，不能损害国家、集体和个人的合法权益。

　　为此，可以规定法院对调解协议做严格的实质审查，确保调解协议达到维护社会公平正义、保护公民合法权益的目的。同时，规定只有在被告纠正了侵害行为，并对不特定的受害方进行了补偿的情况下才允许原告撤诉，以避免诉讼双方串通侵害公民环境权益。第五，判决效力方面，允许胜诉的环境公益诉讼判决适用于其他还没有起诉的主体，即没有提起环境公益诉讼的原告不得因同一事实理由再次提起诉讼；而败诉的判决则允许其他原告对同一公益性请求再次向法院提起诉讼[8]。第六，举证责任分担方面，考虑到原被告双方力量的不平衡，建议在环境公益诉讼中采取举证责任倒置原则。原告仅需要证明被告的行为造成或者可能造成公共环境利益受损的事实，其余要件事实如是否存在环境污染或生态破坏事实，是否具有因果关系，是否应该承担责任等由被告举证。同时，在举证责任分担过程中，还要考虑到公平正义的理念，避免过度加重被告的负担。

　　（四）准确界定相关概念

　　新《环境保护法》对环境公益诉讼制度中相关概念的界定十分模糊，使得理论研究和实践操作易产生困惑与争议，建议在相关司法解释中予以细化。对于“损害社会公共利益的行为”中何为“社会公共利益”以及如何界定被告行为属于“损害社会公共利益的行为”，环境保护部门和司法部门可以将界定的任务交给第三方机构，让第三方机构去鉴定、评估环境污染生态破坏的状况及公民环境权益受损害的程度等；“专门从事环境保护公益活动连续五年”中“连续五年”应该从该环保组织成立后首次从事环境保护公益活动时起算；对于“无违法记录”的证明问题，可以要求由上级主管部门或者民政部门提供；鉴于直辖市的经济发展水平、地域特征以及环境保护意识较高的现状，宜规定“设区的市级以上人民政府民政部门”包括直辖市的区级政府民政部门、不设区的地级市民政部门以及设区的市、自治州、盟、地区民政部门；“不通过牟取经济利益”中“经济利益”不应该包括诉请中的赔偿损失和进行诉讼的诉讼成本支出。以促进环保组织的发展，应该鼓励更多符合条件的环保组织提起环境公益诉讼。

　　四、结语

　　随着新《环境保护法》的实施，我国的环境公益诉讼制度将逐步得到健全和完善。徒法无以自行，要保证环境公益诉讼制度最大程度发挥出保护公民公共环境权益的作用，立法机关需要制定详细的配套细则，让环境公益诉讼制度真正成为一个具有操作性、实用性的制度，而不是仅仅流于纸面的法律条文。相信通过社会各界的努力，环境公益诉讼制度一定能在“美丽中国”、“法治中国”的建设中发挥巨大作用，为成就“中国梦”提供环保力量。

　　参考文献：

　　[1] 金煜 .300 余家社会组织可提环保公益诉讼 [N]. 新京报，2014-08-05(A12).

　　[2] 杨林 . 实现“美丽中国梦”之环境司法保护图景——以环境司法保护现状为基础的宏观分析与制度设计 [J].山东审判，2013（6）.

　　[3] 欧阳国 . 新民事诉讼法中公益诉讼的限制与扩张 [J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2013（2）.

　　[4] 章礼明 . 检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告 [J].法学，2011（6）.

　　[5] 蔡守秋 . 论环境公益诉讼的几个问题 [J]．昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）.

　　[6] 张守增 . 公益诉讼提起主体的范围与诉权限制 [N]．人民检察，2008（10）.

　　[7]马强.环境民事诉讼研究[J]．河南财经政法大学学报，2014（3）.

　　[8] 肖建国，黄忠顺 . 环境公益诉讼基本问题研究 [J]．法律适用，2014（4）.