环境公益诉讼面临的困境与破解策略

　　公益诉讼起源于古罗马时期的程式诉讼中，人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它〔1〕。 随着资本主义工业经济的快速发展，环境污染问题日趋凸显。为了应对环境问题和风起云涌的环保运动，美国国会于1970 年颁布了《清洁空气法》，放宽了对环境起诉权的限制，并在该法中首次规定了“公民诉讼”条款，在世界上首创了环境公民诉讼制度，且在世界范围内产生了广泛影响〔2〕。至此，其他一些国家也纷纷借鉴其经验，通过专门立法对环境公益诉讼加以规定。

　　一、我国环境公益诉讼任重道远

　　环境公益诉讼是指公共环境利益受到或者将要受到侵害，有关机关、社会组织或公民个人为保护公共环境权益向人民法院提起的诉讼，它包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两大类。在我国，环境公益诉讼起步较晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在实践探索方面，主要由检察院、环保部门等有关机关和中华环保联合会等社团组织作为原告提起环境公益诉讼。早在 2003 年 5 月，山东省乐陵市人民检察院起诉金鑫化工厂严重污染环境行为得到了法院支持。

　　近年来，特别是贵州、江苏、云南等省率先成立环保审判庭（法庭）之后，类似环保案件在全国法院时有受理〔3〕。2012 年新修订的《民事诉讼法》首次从基本法律层面确立了公益诉讼，但由于对可作为原告提起诉讼的“机关和有关组织”未予明确，一些原来受理环保公益诉讼的法院反而更加谨慎，就在新民诉法实施以后中华环保联合会提起的 7 起环境公益诉讼，法院均以最高人民法院没有出台司法解释，法院方面无法把握为由未受理〔4〕。2015 年 1 月 1 日施行的新《环境保护法》对环境公益诉讼的原告主体“社会组织”进一步予以明确，但仍然设置了“市级以上人民政府民政部门登记”并“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”等高门槛。目前，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）终于出台了，并于 2015 年 1 月 7 日起已经开始施行，它为我国的环境公益诉讼提供了可依规则。然而，表面看，环境法治建设似乎已经得到了加强，实则不容乐观。实践中，我国环境公益诉讼还任重道远，面临很多困境，需要找准突破口，探索创新，不断推进环境公益诉讼。

　　二、环境公益诉讼面临的困境

　　目前，《环境公益诉讼解释》已在实践中得以施行运用，各地在环境公益诉讼的案件审理方面已经取得了一定成效，但也面临诸多困境。

　　（一）诉前“无人起诉”

　　1.环境民事公益诉讼会因“有法难依”而“无人起诉”.首先，没有合法机关可以起诉。关于民事环境公益诉讼原告主体资格范围，现行《民事诉讼法》第55 条只明确“法律规定”的“机关”可作为原告提起诉讼，到底哪些“机关”可以起诉，从 2012 年修订《民事诉讼法》到现在，未见出台其他法律法规及司法解释予以明确。《环境公益诉讼解释》也只规定“检察机关”等可以“支持”社会组织依法提起环境民事公益诉讼，这里仍未赋予检察机关的起诉权而仅仅是“支持”起诉。其次，大多数社会组织没资格起诉。新《环境保护法》虽然在《民事诉讼法》的基础上进一步明确了可以提起环境民事公益诉讼的“组织”,但又设定了高门槛，将绝大多数地方公益环保组织排除在外。第三，有资格起诉的社会组织无能力无意愿起诉。提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力，即财务支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。据估算，真正有能力提起环境公益诉讼的民间环保机构在全国范围内不足 30 家，平均一个省（市、区）尚不足一家〔5〕。而且，环境保护案件往往耗时较长，有的要两三年甚至更长时间才结案，况且还面临败诉的风险，因此，社会组织可能也很少有意愿提起诉讼。

　　2.环境行政公益诉讼会因“无法可依”而“无人起诉”.目前的法律法规及司法解释均只涉及环境民事公益诉讼，对于环保等政府部门因监督不力、执法不严等不作为、乱作为所造成的环境污染事件，要提起环境行政公益诉讼还面临“无法可依”的窘境。2015 年 1 月 1 日，我国首起由贵州省毕节市金沙县人民检察院直接作为原告，将环保局告上法院，要求其履行职责处罚一企业的行政公益诉讼案，也只是于法无据的探索。这种“无法可依”的个别探索式实践亟须早日得到规范，让政府真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为”.

　　（二）诉中“举证不能”

　　1.原告方调查取证难导致“举证不能”.按照民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，原告提起环境公益诉讼同样需要就危害事实等方面承担举证责任。虽然《侵权责任法》和《民诉证据规定》等司法解释均明确了环境污染案件证明责任倒置规则，规定由被告就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，但这并不意味着原告就没有证明责任，按《环境公益诉讼解释》和 2015 年 2 月 4 日起施行的《民事诉讼法司法解释》规定，原告同样要对“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”等损害事实、损害结果承担证明责任，而原告方在调查取证时却存在三方面的困难：一是客观不能、二是被告方不配合、三是成本高昂。

　　2.法院不愿依职权调取证据导致“举证不能”

　　按照司法权尤其是法院审判权被动的观点，要想使它行动，就得推动它。但是它不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实〔6〕。近年来，当事人主义诉讼模式逐渐为我国学界所认识并接受，并在司法实践中逐步推行。从案件受理的“不告不理”态度，到诉讼审理中保持的消极姿态，法院往往均处于消极中立的地位〔7〕。法官不需要再像过去那样走出法院去调查收集证据，而大多是根据当事人提供的证据进行裁判，虽然民事诉讼法和相关司法解释赋予了法院可以依申请、依职权调取证据的权力，《环境公益诉讼解释》第 14 条也规定“人民法院认为必要的，应当调查收集”.但法院往往出于风险规避、人力物力、成本节约等方面的考虑，可能一般不认为是“有必要的”,不愿主动依职权调取证据。

　　（三）诉后“迟到正义”

　　法谚有云：迟到的正义非正义。一起案件起诉到法院，要经立案受理、开庭审理、判决、执行等环节，有的还要先行调解，有的当事人对一审不服还要提起上诉，经过二审，最后才能作出终审判决，如果被告不执行生效判决，还要申请强制执行。这样下来，往往少则几个月，多则一两年甚至更长时间才得以结案。然而，环境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一边应诉，一边继续污染环境，等到法院判决下来，环境已被严重破坏，已经难以恢复甚至不能恢复。在我们调研了解的十几家企业中，80%的企业老板及高管人员对防污治污有抵触情绪，不同程度地存在这样的思想：不怕罚几个钱，罚的总没有赚的多。这种“边诉讼边污染”的情况在各地屡屡发生。法律作为实现公平正义的最后防线，虽然法院最终进行了公平公正的裁决，但这种迟来的正义实质上为非正义。正义讲究及时性，特别是环境保护案件，必须使环境污染与破坏第一时间得到遏制，不让生态环境继续遭受损害，才是弘扬正义，实施环境法治的应有之义。

　　三、破解环境公益诉讼困境的有效之策

　　随着我国环境公益诉讼制度的不断完善，破解环境公益诉讼困境，需要建立协同起诉机制，实现有人起诉；创新诉讼证据规则，实现有据可证；采取多元裁决机制，实现及时正义。

　　（一）建立协同起诉机制，实现有人起诉

　　针对提起公益诉讼难的问题，应根据民事、行政不同种类案件，通过完善立法，明确起诉原告优位顺序，建立协同联动起诉机制，实现有人起诉。

　　1.环境民事公益诉讼案件的起诉原告优位顺序，应以公民个人优先，环保组织、行政机关第二，检察院第三。首先，公民个人作为社会群体中的一员，最熟悉身边环境情况，第一时间了解污染破坏行为的发生、发展过程及危害结果等信息。公民个人作为优先起诉人，有利于及时将违法行为诉诸法院，遏制污染、破坏环境行为。其次，如果公民个人因惧怕强势被告方而不敢也不愿提起诉讼时，公益环保组织、行政机关要作为第二顺序原告及时补位提起诉讼。社团组织和行政机关具有组织、资源等优势，在一定程度上能够与一些强势的污染企业及环境破坏个人进行对抗，相关信息可来自于自愿者提供、“线人”举报、工作检查督促中发现，也可来自于行政裁决后得不到执行的案件线索。第三，在公民个人、公益环保组织、环保等行政机关均不提起诉讼或提起了诉讼，但由于在调查取证方面存在较大障碍等原因而没有能力完成诉讼时，检察机关即可单独提起诉讼或支持原告开展诉讼。

　　2.环境行政公益诉讼案件，原告宜以检察院优先，环保组织、公民个人第二。一方面，环境公益诉讼案件往往是对环保部门提起诉讼，行政机关不宜作为环境行政诉讼原告。正如法谚所云，“任何人不得同时既是原告又是被告”,自己告自己不符常理。

　　另一方面，环境行政诉讼案件中，环保组织和公民个人相对于行政机关均处于弱势地位，不宜作为优位原告。因此，当环保部门不作为、乱作为造成了环境污染事件，作为国家法律监督机关的检察机关，完全有必要也有能力作为优先原告提起诉讼，以公权力对抗公权力，可以有效解决原、被告双方“势力”不相匹配的问题。案件线索可来自于社团组织、公民个人的检举控告，也可来自于检察机关办理其他案件中发现的线索。另外，对一些事实清楚、案情简单的环境行政公益诉讼案件，为节约检察资源，可以由检察机关指定环保组织作为第二顺位原告提起诉讼，也可由环保组织和个人作为原告直接提起诉讼。

　　（二）创新诉讼证据规则，实现有据可证

　　1.采取职权探知主义。职权探知主义，是法院不限于当事人主张的事实和提供证据的范围，依职权主动收集事实和调取证据。职权探知主义适用于民事公益案件或含有公益因素的事项〔8〕。环境公益诉讼涉及多数人利益且判决结果往往波及第三人，最大限度地发现客观真实具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立场，仅在庭审中主持原被告双方举证、质证，虽然在坚持了直接言词原则的基础上，证据证明到“法律真实”后可以作出判决，但由于环境保护案件的特殊性，可能所获取的证据离“客观真实”相去甚远。法官应当尽可能能动司法，发挥法院依职权调取证据的优势，让“法律真实”最大限度接近“客观真实”.因此，有必要在《环境公益诉讼解释》第 14 条的基础上进一步探索创新，在环境民事、行政公益诉讼中均明确规定法院应采取职权探知主义，对环境公益诉讼案件“应当”依职权调取证据。如果法院依职权调查收集证据，被告方出于对公权力的敬畏，不得不配合，这样就能收集到更多更有价值的证据，能更好地还原事实真相，作出公平公正的判决。

　　2.引入表见证明方法。表见证明，又称盖然性证明或经验证明，是由法官通过盖然性事实推定，内心确信后形成“心证”.一方面，一些环境公益案件中的危害结果具有潜伏、长期的特点，危害结果暂时没有显现不等于没有危害，如果让原告提供证据证明造成的损害存在客观不能的情况，就算让法院依职权调查取证也困难。如果等到危害结果发生后再行起诉、审理、判决，这已经是“亡羊补牢，为时已晚”,达不到保护生态环境的目的。对这种案件，就可以由法官在基础事实的认知基础上，依据办案经验和生活常识推理、认定是否有危害结果，从而作出判决。另一方面，现行环境诉讼案件所规定的证明责任倒置规则，在一定程度上保护了原告调查取证的弱势地位，但同时也加重了被告的举证责任。如果被告不能证明没有因果关系，则意味着因举证不能而败诉。然而事实可能恰恰相反。采用表见证明不但可以克服证明中的“瓶颈”---事实真伪不明，还可以运用表见证明纠正证明责任中的分配不公〔9〕。因此，如果法官采取表见证明的方法，运用盖然性推定，最后形成“心证”并将其作为定案依据，不仅可以提高审判效率，避免久拖不决，还更有利于司法公正的实现。

　　（三）采取多元裁决机制，实现及时正义

　　要切实遏制“边诉讼边污染”的情况发生，让正义不再迟到，就不能固守传统模式，等到审理、判决后再执行，必须强化法院“禁止令”和检察院“督促令”的适用，让污染、破坏环境行为在第一时间得以遏制。

　　1.强化“禁止令”的适用。禁止令是法官在案件审理阶段下达的禁止当事人实施某种行为的指令，避免此行为带来更严重的后果。我国《民事诉讼法》没有规定禁止令制度，但《环境公益诉讼解释》第 19条规定“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持”.笔者认为这还不够，应该强化法院作为国家审判机关的权利和义务，不是原告提出后“可以”支持，而应该针对环境保护案件的特殊性主动释明，或在接到申请或立案受理并初步核实事实后“,应当”及时以裁定的方式发出“禁止令”,判令环境污染、破坏者停止侵害行为，自送达裁定书之日起即产生法律效力，这样，被告当事人就不敢再以身试法。

　　2.强化“督促令”的适用。党的十八届四中全会提出，在公益诉讼制度建设方面，要建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制〔10〕。但实践中，检察院更多的是查办国家工作人员失职、渎职、贪污、贿赂案件和对刑事案件依法提起公诉，对民事、行政案件的监督不够，一些地方设立的生态环境检察分局也形同虚设，没有真正履行好职能。检察机关作为法律监督机关，在环境民事公益诉讼中，遇有国家行政机关工作人员、各级党员干部有破坏、污染环境的行为，应当站在维护国家和社会公共利益的高度，在法院审理判决前主动作为，及时发出“督促令”,第一时间“叫停”侵害行为并防范危害结果进一步扩大。在环境行政公益诉讼中，经初步核实后，在法院审理判决前，应当及时向行政机关发出检察建议，督查行政机关及工作人员是否真正做到“法无授权不可为、法定职责必须为”,督促其限期查找问题、纠正错误，使环境污染得到及时遏制，让生态破坏得到及时修复，实现及时正义。

　　〔参 考 文 献〕

　　〔1〕〔意〕彼德罗·彭梵得。罗马法教科书〔M〕。黄 风，译。北京：中国政法大学出版社，1992:92.

　　〔2〕常纪文。环境公民诉讼：美国的经验〔N〕。科学时报，2007-07-13.

　　〔3〕袁学宏。环境公益诉讼实证研究---以昆明市中级人民法院的实践为视角〔J〕。中国环境法治，2011（1）。

　　〔4〕林子杉。亮出新姿态，适应环保新常态〔N〕。人民法院报，2015-01-17.

　　〔5〕贺 震。公益诉讼会出现滥诉现象吗〔N〕。中国环境报，2015-02-04.

　　〔6〕〔法〕托克维尔。论美国的民主：上卷〔M〕。董良果，译。北京：商务印书馆，1988:110.

　　〔7〕田平安，闫 宾。论民事诉讼法修改中的十大问题〔J〕。江西社会科学，2011（9）。

　　〔8〕邵 明。析法院职权探知主义---以民事诉讼为研究范围〔J〕。政法论坛，2009（6）。

　　〔9〕〔德〕汉斯·普维庭。现代证明责任问题〔M〕。吴 越，译。北京：法律出版社，2006:135.

　　〔10〕***。关于《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》的说明〔N〕。人民日报，2014-10-29.