新时期三农问题演变历程与解决路径

　　摘要：在中国快速工业化和城镇化的过程中， “农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”等现象日益突出， 已经成为社会广泛关注的“新三农”问题。“新三农”问题的衍生有深刻的时代背景、内在动力和制度根源。破解“新三农”问题必须着力破除城乡二元结构， 实现城乡之间人口和资源的自由流动及公共服务的均衡分配。如果说改革以来破除城乡二元体制改革的重点在城市， 当前改革的重点和难点则在农村， 尤其是破除农村经济和社会的封闭性。为此， 必须进一步深化农村改革， 实行“政经分开”“户产分离”, 鼓励“市民下乡”, 为农村发展提供人力支持；“管住规划、放开市场”, 允许“资本下乡”, 为农业现代化提供资源支持；“守住底线、多元供给”, 通过“服务下乡”, 为农民提供基本的社会保障。通过政策调整和制度创新， 在改革和发展中逐步化解“新三农”问题。
　　
　　关键词：农村空心化； 农业边缘化； 农民老龄化；
　　
　　一、问题的提出
　　
　　2015年， 中国常住人口城镇化率已达到56.1%, 城镇人口规模已超过农村人口规模。《国家新型城镇化规划 （2014-2020） 》明确提出， 到2020年， 常住人口城镇化率达到60%, 预计从2014年到2020年将有1亿左右农业人口转移到城镇安居落户。在快速工业化和城镇化过程中， 农村、农业和农民受到了前所未有的冲击， 关于农村人才流失、农地荒芜、“道德沉沦”、环境破坏以及“秩序崩塌”等现象的描述和评论常见报端， 为人们勾画出乡村“一片衰败”的悲观景象， 甚至引发了人们对当前工业化和城镇化正当性的质疑。在诸多讨论中， “农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”三大问题最为突出， 可称之为新时期的“新三农”问题。如何科学评估当前农村的状况， 正确认识“新三农”问题的根源， 准确把握农村发展的走向并提出化解“三农”问题之策， 是事关中国农业和农村发展的重大议题。
　　
　　“新三农”问题本质上是工业化和城镇化过程中工农失衡和城乡失衡问题。在世界各国现代化历程中， 工业化和城镇化对农业、农村和农民的影响都是重大、深刻而普遍的。如何化解工农之间和城乡之间的矛盾， 妥善处理工农关系和城乡关系， 一直是一个实践难题。已有的理论对工农失衡和城乡失衡问题存在不同的逻辑解释， 甚至提出了完全相反的判断和结论。一种观点认为， 工农失衡和城乡失衡是工业化和城镇化过程中的客观现象， 是一国发展中的一个历史性和阶段性问题， 工农关系和城乡关系会随着工业化和城镇化演进而逐渐走向协调和均衡， 其中最有代表性的是刘易斯 （1989） 二元经济模型。费景汉、古斯塔夫·拉尼斯 （1989） 提出了二元经济三阶段论， 强调了农村劳动力转移及二元经济的改造受到人口增长速度、技术进步以及制度等诸多因素的影响， 其过程复杂而漫长。与此不同的是， 弗朗索瓦·佩鲁 （1955） 提出“发展极”或“极化”理论， 认为城镇化是工业化的产物和表现， 城镇的兴起及迅速扩张不仅是人口、资源和技术聚集的结果， 也有利于技术的创新和扩散， 产生规模经济效益， 形成“凝聚经济效果”, 成为推动经济社会发展的“发展极”.由于农业既面临自然风险， 又面临市场风险， 土地等资源流动性差， 农业的比较效益低， 在工农业竞争中处于劣势地位。因此， 工农失衡和城乡失衡具有必然性、长期性和合理性。
　　
　　马克思和恩格斯认为， 城市是伴随农业和工业分工而出现的， 是生产力发展到一定阶段的产物。伴随工业资本快速聚集的过程， “人口也像资本一样地集中起来”.工农失衡和城乡对立是资本主义生产方式和生产关系的产物。资本主义工业化所带来的人口脱离农村向城市集中及农村衰败的过程也是资本主义不断剥夺农民并制造工人的过程。资本的力量创造了现代城市和现代文明， 同时也制造了城乡对立以及城市内部资产阶级和无产阶级的冲突， 不仅制造了诸多农村问题， 也衍生出失业、贫穷和犯罪等城市问题。因此， 马克思和恩格斯将工业化和城市化过程中的工农关系和城乡关系问题视为社会政治制度问题， 工农平等和城乡融合需要通过制度变革才能实现。
　　
　　虽然刘易斯和佩鲁等学者对发展中国家在工农和城乡关系发展中的判断和主张不尽相同， 但是， 他们从不同角度揭示了影响工农关系和城乡关系以及农村发展的经济根源和制度条件。二元经济模型强调了工业与农业、城市与乡村的资源禀赋差异及经济社会发展的内在动力， “发展极”理论则强调资源要素的配置及经济社会发展的制度基础和条件。工农和城乡资源要素的配置不仅受到资源禀赋的影响， 也深受特定社会经济制度的影响。因此， 马克思和恩格斯将工业化和城市化过程中的工农关系和城乡关系问题视为一个社会政治制度问题。正因如此， 在对中国工农失衡和城乡失衡及“新三农”问题的讨论中， 本文不仅关注工农和城乡发展的经济根源及内在发展动力， 也必须关注工农和城乡发展的制度条件。这也是本文讨论和分析的重点内容。本文首先指出当前“新三农”问题的表现和演化趋势， 接着介绍关于“新三农”问题和农村发展前景的不同判断及其逻辑， 最后分析“新三农”问题产生的经济和制度根源， 提出进一步破除城乡二元体制、深化农村改革的若干启示。
　　
　　二、新时期的“新三农”问题
　　
　　在工业化和城镇化发展过程中如何妥善处理工农关系和城乡关系， 是中国经济社会发展中的难题之一。20世纪初现代工商业和城市发展开始对传统农业、农村和农民产生重大冲击时， 乡村社会“衰败论”和“拯救乡村”就成为了社会关注的热点问题。梁漱溟 （1990） 指出：“我们如果稍一留心， 就可以看到许多杂志都在大出其农村经济专号， 开头没有不谈农村经济破产的。……救济农村已成为普遍的呼声， 声浪一天一天的高上去。”这也是当时乡村建设运动兴起的时代背景。新中国成立后， 虽然党和政府一直强调农业的基础性作用， 毛泽东1956年在《论十大关系》中也首先强调要处理好重工业、轻工业和农业之间的关系， 但受重工业优先发展战略以及城乡二元制度的制约， 工农失衡和城乡失衡问题长期存在。20世纪80年代农村改革的率先突破和乡镇企业的迅速崛起虽然曾一度缩小了城乡差距， 但并未从根本上破解城乡二元结构并纠正城乡失衡状态。随着此后改革重心从农村向城镇转移以及工业化和城镇化加速发展， 城乡差距开始重新拉大， 城乡失衡以及乡村衰落问题日益突出， 农业、农村和农民问题依然是中国经济社会发展中的突出问题。
　　
　　1996年， 温铁军将“农业、农村和农民”问题概括为“三农”问题。2003年《政府工作报告》首次将“三农”问题纳入报告， 强调“农业、农村、农民问题， 关系我国改革开放和现代化建设全局”, “坚持把解决‘三农’问题放在突出位置， 巩固和加强农业基础地位”.学界和政界均未曾对“三农”问题的具体内容进行过明确的界定， 因此， 对“三农”问题的内容有不同的解读。华生 （2011） 将“土地分配”“税赋负担”和“农民流亡”称为“旧三农”问题， 将“农用地流转和规模经营”“农村土地的非农使用”和“农民进城务工”界定为“新三农”问题；李培林 （2006） 则将全球化和中国社会快速变迁衍生出的“农民工”“失地农民”和“农业村落终结”视为“新三农”问题；陈林 （2007） 将“农民”“农资”和“农官”视为“新三农”问题；吴太贵、陈湘舸 （2012） 将“农业劣质化”“农村空心化”“农民丰裕型贫困化”称之为“新三农”问题。虽然不同的学者对“三农”问题有不同的解读， 但均认为其重点和内容会随着时间的推移而改变。随着工业化和城镇化的迅速发展， “农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”日益突出， 已经成为亟待解决的“新三农”问题。
　　
　　（一） “农村空心化”问题
　　
　　农村“空心化”是城镇化过程中因农村人口空间分布变迁而衍生出的乡村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列现象的统称。刘彦随等 （2009） 指出：“农村‘空心化’本质上是城乡转型发展过程中农村人口非农业化引起‘人走屋空', 以及宅基地普遍’建新不拆旧‘, 新建住宅逐渐向村庄外围扩展， 导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种’外扩内空‘的不良演化过程。”田毅鹏、韩丹 （2011） 将农村“空心化”现象分为三种主要类型：一是位于城市边缘地带的村庄因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”;二是远离城市的偏僻农村因人口大量流出而产生的远郊“空心化”;三是在政府主导的村落搬迁过程中新旧村落之间未能有效衔接而形成的“空心化”.2015年， 中国村庄户籍人口数为76461.46万人， 同年农民工总数为27747万人， 其中外出农民工总数为16884万人。这意味着， 目前中国至少尚有48714.46万人居住在农村地区， 与新中国建国初期1950年时的农村人口数49027万人基本持平。因此， 单从农村人口存量看， 现在居住在农村地区的人口数量与新中国建国初期相比变化不大；但从乡村人口总量变化来看， 近些年农村人口外流的数量非常庞大。《中国统计年鉴2015》中的人口统计数据显示， 1995年， 农村人口数峰值达到85947万人；2015年， 农村“常住”人口数为60346万人；期间， 农村人口净减少25601万人。据2010年和2015年《中国城乡建设统计年鉴》中的统计数据， 中国农村自然村数由2010年的2729820个减少到2015年的2644620个， 平均每年约有1.7万个自然村消失， 200人以下的自然村数从2010年的1311448个减少到2015年的1212396个， 平均每年减少约2万个， 所占比例从48.04%下降到45.84%.除了城镇近郊“村改居”工程导致自然村数减少外， 许多远离城镇的自然村因为人口大量外流而“自然”消失。在农村人口数和自然村数均逐年减少的背景下， 村庄现用地面积数从2010年的1399.2万公顷增加到2015年的1401.3万公顷， 住宅建筑面积数由2010年的242.6亿平方米增加到255.2亿平方米， 呈现逐年增加的趋势。2020年中国常住人口城镇化率将达到60%左右， 未来3年将有约4000万人左右农村人口迁移进城， “农村空心化”现象将会更加突出。