我国政策性金融支农制度的改革对策

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    【题目】新农村建设中政策性金融支农制度探究
    【第一章】新农村政策性金融支持体系研究绪论
    【第二章】政策性金融支农制度的内涵及重要性
    【第三章】新农村建设中政策性金融制度的现状与问题
    【第四章】我国政策性金融支农制度的改革对策
    【结语/参考文献】农村政策性金融支持制度优化研究结语与参考文献

　　第四章 新农村建设中政策性金融支农制度的改革对策

　　4.1 强化政府在农村政策性金融改革中的突出作用

　　4.1.1 政府应提升对政策性金融支农制度的认识水平。

　　政府在发展农村市场经济和推动农村政策性金融的方面扮演了导航者和掌舵手的角色。在明确农村政策性金融的的发展方面和目标制定环节，起到了至关重要的作用。政府运用政策导向对农村市场经济发展过程中的缺陷进行弥补，有利于改善农村金融生态环境，有利于维护农村金融秩序稳定，有利于推动农村金融机构服务"三农".由于不同国家的国情不同，同一国家不同的经济发展阶段农村、农业对金融服务的需求不同，决定农村政策金融目标不同。我国政府提出农村政策性金融的目标与初衷，旨在克服我国农业的长久以来的弱势性，政策倾斜大力鼓励农业发展和帮扶农村建设。政策性金融支农制度在新农村建设中处于重要战略地位，政府适度参与农村金融市场的一种稳定而规范的制度安排，带有浓重的行政色彩。这就决定了政府必须尽职尽责，把握好农村政策性金融的目标方向。

　　政府应充分认识到，政策性金融支农制度的长期目标，应着眼于促进农村的建设，推动农业产业可持续发展。其短期目标则是，通过政策性金融的优惠贷款满足农业产业转型和农业企业发展的金融需求，适度调整农产品的生产、供应和销售的布局规划，确保广大农村的市场经济供求相对合理稳定。政府应进一步明晰，政策性金融支农制度对充分发挥传递政策调控信息的作用，体现政府支农扶农的战略意图，牵引农村市场经营行为转向农村政策性金融目标的实践上来。同时，政府注重对农村政策金融制度制定的科学性合理性，以及制度改革规划的前瞻性全面性，从而更好的引导建立创新行现代化的农业发展环境。

　　4.1.2 政府应加大对农村基础配套和应急设施的建设政策性金融支农制度，是我国政府在建设新农村中极为有效的执政作为。政府应当进一步加大对农业基础设施以及农村应急设施建设的财政投入与保障力度。长期以来，我国农业基础薄弱、生产力水平较低，其结果就是农村公共事业发展滞后和农村基础设施建设不足，这是政府在社会主义新农村建设中必须优先解决的 "两大"突出问题。也是我国长期奉行"重工轻农、城乡分治"的经济社会发展战略的积累性后果。解决这"两大"突出问题，需要积极推进统筹城乡发展的政策落实，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务， 建立以工促农、以城带乡的长效机制。

　　第一，着力构建围绕农村居民生活需求为目标的基础设施。第二，着力构建农村科技知识普及与农村文化教育的基础设施。第三，着力构建保障农村医疗卫生的基础设施。第四，着力构建农村生态环境改善与生活居住条件提升的基础设施。

　　政府对加强农业和农村应急体系建设，同样也不能忽视。古语有云：农业丰收三分靠耕耘，七分要看天。自然灾害每年给我国造成的经济损失都在千亿元以上，常年受灾人口达 2 亿多人次。各级政府应妥善利用政策性支农的资金，建立科学的农业灾害应急体系，加大对应急设施的投入，做到未雨绸缪，防患于未然。

　　政策性金融支农制度作为我国财政对保护农业生产与经济发展的关键手段，政府运用财政拨款和发挥政策性金融作用，积极建设农村应急反应联动机制。政策性金融支农理应为地方政府建设农村应急基础设施提供资金保障和金融支持。面对自然灾害和发展瓶颈等情况，及时有效的组织发放农业专属的应急资金贷款，充分发挥政策性金融支农的"服务三农、改善民生"的作用。

　　4.1.3 政府应加强对农村政策性金融机构的扶持力度。

　　政府应增强对农村政策性银行的扶持力度，积极落实 "政策优先、兼顾效率、协调发展"政策性原则，激发其政策性潜力，利用其政策性优势，支农惠农，促进农村经济的增长。中国农业发展银行是国家政策性金融支农的重要组成部分，全力发挥其政策性功能，关系到国家新农村经济建设的成败。政府应该酌情拓宽农业政策性银行金融业务范围，权力下放、重心下移，给予政策性银行更多选择权利和实践自由，使其更好的服务新农村建设，支持农业产业改革，推动农业技术进步，提高农村居民生活质量。

　　政府可从以下几个方面入手。第一，增添农村政策性银行功能。在继续做好现有业务的垂础上。可研究进一步拓展农村政策性银行的业务领域，集中资金解决事关全局的农业综合生产能力、农业基础设施、农业科技创新、生态环境建设、农村技术改造等专项贷款功能，更多地支持产业化龙头企业搞好农业综合开发、创新发展，把中国农业发展银行办成真正的值得国家信任和民企信赖的政策性银行。第二，依据地域差异针对性扶持。主要是指政府应突出加强对欠发达地区，特别是对西部地区以及贫困县的农村政策性金融业务加大政策倾斜力度。给予在该地区服务三农的政策性银行更多精神关怀和更多补贴奖励。第三，给予政策性银行自主权利。政府应该减少对农村金融市场不合理干预和过多的插手，通过经济权利下放，由政策性金融机构在保本微利的原则下自主运作，充分发挥其优化农村金融生态环境的积极作用。政府则需要做好监督与管理的职责，完善农村地区金融风险防范和应急处置工作。鼓励农村政策性银行在农业金融产品与服务模式上积极发挥主观能动性，善于开拓，勇于创新。为新农村建设提供资金支持与金融保障。同时，政府充分挖掘地方财税的杠杆作用，通过出台关于政策性金融支农的财税扶持政策，提高政策性金融机构服务"三农"的积极性。

　　4.2 政府应不断加强完善政策性金融支农制度的体系建设

　　4.2.1 完备的政策性法律体系保证农业发展的规范运行。

　　社会主义市场经济是法制经济。新农村建设中的金融经济活动同样离不开法律的保护和规范。然而，目前关于我国农村金融经济的法律体系尚不健全，尤其缺失的是对新农村建设的金融支农机构和行为的相关法律法规。在新农村建设中，发展我国政策金融支农制度尚需在科学立法、完善法规以及严格执法三个方面强化改进。加快完善政策性金融支农的法律，用完备的法律体系保证农业发展的规范运行。

　　政府建设完备的政策性金融支农法律体系，必须注重协调化发展。不断深化农村经济改革，完善农村政策性金融法律制度，政府责无旁贷。加强对农村政策性金融的科学立法工作，提升农村政策性金融执法与金融监管，规范农村政策性金融机构的职能管理。培育和普及农村经济企业的法律意识，逐步降低和规避农村政策性金融的经营和运行风险。必须注重农村政策性金融和农村非政策性金融法律协调、稳定、可持续的平衡发展。只有协调化发展农村政策性金融法律，规范农村政策性金融机构的行为，才能营造出健康和谐的农村经济发展环境，促使其在法律的轨道上协调有序地为新农村建设服务。

　　政府建设完备的政策性金融支农法律体系，必须依靠体系化建设。随着我国经济改革走向深水区，我国农村政策性金融改革与发展在实践过程中已积累了诸多经验与教训可供总结，其中最宝贵的一条就是建设离不开体系化。同样，制定我国农村政策性金融银行相关法律也必须坚持体系化建设。农村政策性金融法规在内容上，应涵盖农村政策性金融机构的设立目的法律性质与地位、经营宗旨、经营职能与目标。除此之外，要积极完善农村政策性金融法律与相关外延的法律法规或条例，通过修订商业银行法、保险法、企业破产法等，新制定农业保险法、农村土地流转管理条例等，实现统筹协调和体系配套建设。还要专门制定相关的法规或条例实施细则，作为农村政策性金融法律的完善和补充办法。以完备的政策性支农法律促进农业经济的改革与发展，进一步凸显政策性金融对支持三农重要作用，进一步晚上强有力的农村政策性金融法律支撑体系。

　　政府建设完备的政策性金融支农法律体系，必须强调动态化修补。农村市场经济的发展在新农村建设中会面临诸多矛盾，加之各种新兴的金融机构、金融产品、运营模式层出不穷，对农村政策性金融的发展提出了问题。亟须有相应的农村政策性金融监管法律制度，在发展过程中对其进行动态化约束和调整，确保农村政策性金融在市场经济运行经营中更加平稳有序。首要之举，是现有的农村政策性金融监管法律制度及时进行补充修正，进而明晰各农村金融主体的实际法律义务和具体监管责任，同时跟进与之相配套的法律实施细则，提高政府在农村政策性金融中的监管效率的执行力和监管行为的公信力。更重要的是，政策性金融支农法律要适应我国农村市场经济的发展程度、金融需求和改革趋势的新常态，与时俱进，适时推进法律法规的动态化建设，发展过程中及时弥补对农村政策性金融监管中的立法空白，明确规范农村政策性金融市场的准入条件和运行秩序，保障农村政策性金融机构的合法利益，充分调动其服务农村经济的主动性和创造性。

　　政府建设完备的政策性金融支农法律体系，必须加强程序化推进。步步为营，层层推进，推动农村政策性金融立法进程有序发展。一方面，政府应尽快颁布出台农村政策性银行法，对于农业发展银行等农村政策性金融机构的业务范围进行明确定位，同时要具体对其经营的宗旨和原则、经营的奖励与惩罚、风险补偿机制以及监管部门的职责进行规定。另一方面，加紧出台农业政策性保险法，在新农村建设中将事关国计民生和发展大局的产业项目，以及易受灾害的农业品种划归为农村政策性险种，由政府财政对其提供保费补贴和免税支持。

　　4.2.2 完善的政策性金融体系保证农业发展的资金需要。

　　政策性金融支农的钱款笔笔珍贵。新农村建设中农村金融市场需求旺盛，现阶段农村金融的规模和体系不足以满，亟须完善政策性金融体系以保证农业发展的资金需要。通过不断扩大农业发展银行等政策性金融机构的业务规模和服务领域，系统化形成以农业发展银行为主，其他政策性金融机构为辅的农村政策性的金融体系，使具有政府背景的农业发展银行等政策性金融机构，逐步巩固农村金融市场上不可替代的主体地位。与此同时，政府在灵活运用农村政策性金融功能的基础上，兼顾农村商业性金融的补充，营造出多主体多形式的农村金融机构相依并存、合理分工，功能互补的良性竞争局面，构筑起多层次多领域的可持续发展的政策性金融支农体系。

　　完善体系对农业发展蓬勃繁荣具有基石之功。致力于新农村建设，服务于三农发展是农村政策性金融机构的本质。完善的农村政策性金融体系，亟须持续发挥政策性金融对现代农业发展扶持作用，进一步深化农村政策性金融体制改革，审时度势调整中国农业发展银行等政策性金融机构在农村经济市场上的职能定位。努力建立起满足新农村建设金融需求特色的农村政策性金融组织体系，不仅是改良农村政策性金融环境的关键，更是提高农村经济发展水平的根本。同时，还要完善金融从业人才队伍，增强政策性资本支农实力，提高抵御农村市场经济风险的能力。协调发展多种形式的农村金融主体，从而构建适度竞争的农村金融市场，探索成立农村政策性金融保险体系与信誉担保组织。政策鼓励社会资本和民间资本作为重要补充，参与政府主导的新型农村金融体系中，进一步提高农业发展银行等农村政策性金融机构，在新农村经济建设中的功能和作用。

　　有序互补对农村经济向前发展具有助推之效。借助政府这只"看得见的手"来纠补市场失灵。

　　在新农村市场经济中，政府借助政策性金融支农机构发展农村经济，以从事政策性扶持三农金融业务为主，运用宏观经济管理手段弥补农村市场调节的不足。农村政策性金融机构和相关商业性金融机构之间积极加强协调与配合，在合理分工的前提下鼓励适度竞争。同时，农村政策性金融机构还应准确界定政策性金融支农业务领域与范围，科学分离农村政策性金融与商业性金融。

　　多措并举保证政策性金融支农业务操作的公开、公平、公正，力求政策性金融支农业务实施的高效和透明，提高农村政策性金融体系的合作力度。要积极转变政策性金融支农的发展理念与运营模式，农村政策性金融须基于本职业务和范围，为实现农村市场经济的特定目的，灵活运用政府指令与财政补贴等优势特点，避免政策性金融与商业性金融混淆。

　　拓宽渠道对农业金融产品丰富具有拉动之力。现阶段，农村市场经济发展仍受制于金融工具相对单一，农村金融产品创新严重匮乏。政府应不遗余力地鼓励农村金融产品的发展创新，促进金融工具多样化和金融产品丰富化，通过拓宽农村金融改革渠道，推动农村金融市场的全面发展。以农业发展银行为主的农村政策性金融机构，应发挥主动性和创造性，利用好国家政策对农村经济扶持倾斜的时机，以丰富农村金融市场，推进农村经济建设多样化为目的，自主开发金融新工具和金融新产品。以降低金融支农管理成本、降低金融支农服务风险、提高金融支农收益回报作为发展重点，努力实现农村经济效益的更好的发展、更大的提升。

　　4.3 政府应强化政策性金融支农制度的具体措施和落实力度

　　4.3.1 明晰政策性支农机构的定位，转变职能缺位局面。

　　国家的农业产业发展和农村经济建设的"弱势性"特征，决定了政策金融支农的定位，农村政策金融功能定位的演变和结构取决于弱势性的差异化程度。日前，由于在农村金融需求弹性和农村政策性金融目标变化的过程中，缺乏及时有效的动态调整，致使我国政策性金融支农的功能定位很不清晰，与农村政策性金融制度的制定目的与作用愿景不匹配，极大限制了政策性金融支农体系功能的发挥。

　　政策性金融支农充分彰显政府的宏观调控经济职能，是产业政策为依据政府意向，经营不以盈利为目的，执行低息优惠利率，实施的农村金融活动。它兼备财政性融资和商业性金触的部分双重功能。因此，政策性支农银行必须在职能定位上明晰以下三条原则：原则其一是政策性。政策性支农银行要认真贯彻国家关于农村宏观经济的政策目标，严格把控和审核贷款支持的对象和业务，是否与国家在农村实施的产业政策规定相吻合。原则其二是非盈利性。政策性支农银行要落实保本微利的利率原则，依据资金来源渠道以及成本高低，确定发放政策性贷款的利率。原则其三是安全性。政策性支农银行要时刻把规避风险放在首要位置。

　　政策性金融支农所发放的贷款，和农村商业性贷款一样是银行信贷融资的特殊方式，不可或缺的遵循贷款有偿使用的基本原则，贷款发放之后要按期收回本息。

　　政策性支农机构还要明晰支持弱质产业和弱势群体的职能定位。宏观上，通过实施政策倾向扶持，促进农村各区域经济协调发展，拉动企业生产水平，提高农民生活质量。不断加大对乡村公共设施建设等基础性项目的资金投入。除此之外，政策性金融支农还要积极实现资金导向职能。针对农业高科技实验开发项目、农业产业化的龙头企业、农产品产 销基地建设、以及绿色生态农业等，政策性支农银行需明确帮扶重点，对周期较长收益较缓的项目先行支持，满足以上企业发展的金融需求，促进以上产业茁壮成长成熟。

　　政策性支农机构需要恪守政策性本质，毫不动摇地坚持政策性农村金融业务在其经营职能中的主体地位。第一，坚持政策性支农银行的职能定位不能缺。政策性金融支农制度的的存在是弥补我国社会主义市场经济建设的重要一环，政策性支农银行的职能定位不可或缺。第二，坚持社会效益第一的原则不能偏。政策性支农银行的经济效益必须服从于社会主义市场经济的效益。第三，坚持国有独资或国有控股的做法不能变。其他介入的资本会过度追求经济效益的最大化，导致政策性支农银行"政策性"、"保本微利"经营原则和效益目标无法得以实现。

　　第四，坚持服务"三农"的根本方向不能改。国家借助政策性支农银行通过政策性金融手段来支持新农村建设，离开了"农"字头，政策性支农银行就忘了初衷、失了本质。第五，坚持农村政策性金融主体业务的本性不能改。政策性业务置于首要位置，弱化对商业性业务的利润和效益的追逐。

　　4.3.2 改进监管多头政出多门现象，建立高效管理机制。

　　政策性金融支农制度能否落地开花和发挥功效，有赖于政府管理效率和机构执行力度。政策性金融支农制度有政府设计，制度制定的目的与愿景，必须通过各级政府响应落实和行为实践。偏离了制度初衷，荒废了制度执行，政策性支农制度难免遭遇"纸老虎"和"稻草人"式的窘境。农村、农企、农民对政策性支农制度翘首以盼，然后在制度执行环节大打折扣，存在政出多门、管理低效现象。

　　有鉴于此，倘使政策性支农制度体现政府顶层设计的智慧，取得拉动农村经济真真正正的效益，地区基层政府与各级政策性金融机构必须通力合作，全力推动政策性支农制度不走样不打折地落实执行。狠抓政策性金融支农制度的执行与监管，表面上，可以肃清部分地区"在文件中落实、在实际中落空"的执行不力现象。

　　从更深层次上，是在地方农村政府以及农村政策性金融银行间，培育起一种认同制度、执行制度的管理文化的契机，形成政策性金融支农制度管理和高效执行的良性互动。

　　从我国农村市场经济的改革现状归结来看，现阶段我国农村政策性金融制度改革主要受囿于监督管理部门职能交叉，在执行与服务中缺乏高效管理的机制。

　　重构农村金融市场发展体系，改革政策性金融支农制度，务必把握好基层政府的监督与管理的职责，协调好农村政策性银行服务与监控之间的关系。同时，合理规划农村政策性金融机构的布局，提升快速响应农村经济市场变化的速度，大力补充农村政策性金融基层业务，及时为农村市场和农业企业提供金融支持服务。

　　另外，把管理行政客户部门的精力从审核贷款中解脱出来，强化其业务发展的指导职能。

　　政策性金融支农制度与市场经济原理并不冲突，政府机构要积极提供公平、合理的金融帮扶申请细则，有效排除政出多门等现象的干扰阻挠，运用严格的审查监督和评价奖惩的机制，来防止政府在制度执行过程中暴露出的道德风险、寻租贪污等问题，着力提高政策性金融发放和审批的效率，确保资金回收的良性循环。最后，还要坚持以人为本，加大农村政策性金融银行机构的人力资源和分配制度的改革力度，不断强化职工岗位绩效考核，进一步破除用人上的论资排辈和分配上的大锅饭现象，激发广大从业的干部职工的工作热情和创新潜能，更有效的落实农村政策性金融支农制度，更积极的服务于新农村的建设与发展。

　　4.3.3 顺应新农村经济发展的规律，完善市场机制建设。

　　建设社会主义新农村是基于我国市场经济体制取得了初步的发展。农村经济发展对建设完善社会主义市场经济体制意义重大，社会主义市场经济体制进一步完善和发展，离不开农村市场经济的健康运行。现阶段而言，新农村发展过程中经济建设滞后现象仍十分突出，亟须农村政策性金融支农制度积极发挥应有作用，顺应新农村经济发展的规律，不断完善市场机制建设。第一，政府应进一步金融支持拓展农业产业链条。逐步紧密农产品产销环节相互衔接，提升产业体系协调发展能力，用资金拉动农业增值增效，促进农产品加工市场体系的形成。第二，政府应进一步金融支持农产品市场信息服务体系建设。通过加大投资开拓农产品国内和国际市场。第三，政府应进一步金融支持农村社会化服务体系建设。充分完善农村市场调节功能，借力政府组织的优势，选择支持农村市场建设的重点项目。

　　实践证明，党和政府改革农村政策性金融制度必须要顺应新农村经济发展的规律。诚然政策性金融机构，作为政府宏观经济调控的重要手段，带有极强的政府行政干预色彩，政策性金融支农的运营也彰显着浓厚的行政痕迹，一定程度上会影响到农村市场经济的自由发展。所以，唯有把握农村经济发展规律，才能更好的平衡政策性干预与市场自主完善。政策性金融支农制度，在促进国家经济整体增长和发展新农村经济上具有不可替代的作用，充分尊重经济发展规律，维护好农村金融生态发展环境。有鉴于此，政策性金融支农制度必须定位准确，正确协调好政府与市场的关系，政策弥补市场，避免政府在落实金融政策中的缺位、错位、越位。

　　应当看到，政府健全而高效率的市场化运行机制，是农村政策性金融顺应现代化农业发展规律的重要体现，是确保同步、统一实现良好社会效益和经济效益的重要条件。当务之急是建立和健全符合新农村经济发展规律的，面向农业市场经济的，科学高效的决策体系。其次，政府下大力气大功夫农村政策性金融支农机构布局进行深度优化，着力搭建好基层农村的金融业务服务平台，逐级强化决策执行力，减少管理体系多余环节。再次，时刻坚持以人为本。发展经济归根结底是要靠人的落实。加大农村政策性金融中分配制度改革的力度，进一步强化岗位绩效的考核，着力破除晋升调动上的论资排辈，多措并举激励干部和员工的服务三农的热情及奉献精神。最后，还要经过精简农村政策性金融管理机构，业务重心更倾向基层，提升应对市场变化的速率，及时有效为市场和农业企业提供金融服务能力。

　　4.3.4 创新农业科技企业孵化模式，兼顾区域与阶段性。

　　地方政府应借力农发行金融优势，扶持农业科技创新。农业发展银行的金融贷款，最突出的优势就是贷款期限长、利率低，这对农业科技创新有极大的利好。

　　"发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。"农村政策性金融制度应积极用好用活农业发展银行资金，发挥政策性银行在反哺农业建设中的助推作用，着力向农业科技研发与生产扶持倾斜，对于农村科技企业在发展过程中的资金瓶颈，要主动支援和提供帮助。在观念上要意识到创新农业科技企业孵化模式的重要意义，对支持农村经济全面发展的积极作用。

　　地方政府应大力培植优势产业，提升产业核心竞争力。实施农村产业创新驱动发展战略，依托现有农业科技基础，瞄准农业产品研发制高点，着眼农业经济未来发展趋势，培优育强，形成农业产业发展新优势。千方百计应对制约农业科技自主创新的资金瓶颈和薄弱环节，科学布局农业优势产业，制定龙头骨干企业的技术路线以及实现的可行途径。建设现代农业的根本途径，就是要创新农业科技企业孵化模式，扩大新一代信息技术在农业领域推广应用范围，提升农村企业生产自动化、产品科技化和管理现代化。用资金促进农业原始创新的全面提高，拉动农村生产力不断发展。从而转变农业经济的增长方式，促进农业又好又快又稳的发展。

　　平衡发展对农村经济升级优化具有基石之功。由于中国幅员辽阔，各地区农村经济发展差异性很大，金融支农政策的制定，应因地制宜，具体问题具体分析。

　　农村金融支农政策改革首先要着眼长远，具有政策前瞻性。同时，更应兼顾东中西的各地农村经济发展差别。农村地区经济的经过不断发展，部分城乡一体化水平的显著提升，存在不同层次的金融服务需求。另一方面，各地区农村经济发展呈现出阶段性的不平衡，近年来，党中央高瞻远瞩，相继明确了"多予、少取、放活"政策，制定了"工业反哺农业、城市支持农村"的方针。农村金融应注重平衡发展。在沿海发达地区和各级省会等大城市，着重以商业性金融为主体，政策性金融作为辅助。与之相反，在发展较为缓慢的中西部地区，采取商业性金融与政策性金融相结合。除此之外，在粮棉油重点产区，根据实际情况，对商业性金融与政策性金融明确范围和分工。在一些农村贫困地区，则以政策性金融为主要金融工具，商业性金融则作为重要补充部分。