制度形式化对食品安全的影响研究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究缘起。

　　1.1.1 研究背景。

　　2014 年新快报对民众最担心的食品安全问题进行了问卷调查，其中转基因食品占 35.8%,过期变质占 44.8%,农药等残留物超标占 54.4%,违规使用添加剂占 60.8%,而假冒伪劣这一项高居榜首占 62.1%.食品安全公众满意率为 17.8%.[1]

　　食品安全的内涵远远超出了纯粹的科学话语，已成为一个高度政治性的社会问题。首先，我国正式的食品安全制度可以追溯到 1995 年通过的《食品卫生法》，该法案确立了卫生部门成为食品卫生的监管部门，但是这样的划分使职责空位过多很难真正更全面的保障食品安全。直到 2003 年开始我国实行分段监管体制，即逐步增加其他部门来共同进行多方位治理。年，国务院决定采取有效的细化措施，颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》。但这些仍不足以解决我国食品安全领域存在空白、重复和交叉等问题，例如《农业法》规范的是农林牧副渔产前、产后问题，《产品质量法》规范的是食品的生产和销售过程。为了实现从农田到餐桌全程的覆盖，遵循食品生产经营企业对食品安全承担首要责任的原则，国家开始着手重新规范食品安全监管机关和食品生产企业的关系及食品生产企业内部经营责任等，制定了新的《中华人民共和国食品安全法》。该法案于 2009 年 2 月 28 日在十一届全国人大常委会第七次会议中表决通过，取代了之前的《食品安全法》。2014 年 5 月由国务院常务会议讨论并通过了新的《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》，加大了监管处罚力度。

　　在过去，我国有两套国家食品标准，一套是食品质量标准，一套是国家食品卫生标准。两套标准的混杂、不一致更导致了食品领域监管的困难。虽然在相关法律规定下，农业、卫生、质检和工商等部门制定了《无公害农场品管理办法》《食品添加剂卫生管理办法》《农产品产地安全管理办法》等。并且中央政府、县级和县级以上地方政府等监管的部门体系都有明确划分，食监局、卫生部、农我国的食品安全首先是具有频发性特征，大问题波及范围广，小问题不断发生，屡禁屡发。同时还具有交织性特征，体现在时间上的交织是新老问题并存，乳制品自 2008 年的奶粉中违规掺加三聚氰胺到雀巢等婴幼儿奶粉不断质检不合格，我国的乳制品行业一直在漩涡中挣扎，问题不断更改不断却也没有根治问题的发生。再次是来自空间上的交织，一个食品问题的爆发必然不仅仅是在该行业产生影响，更涉及政治、环境等多个因素。2014 年 7 月 20 日，通过上海广播电视台电视新闻中心官方微博报道，麦当劳、肯德基等洋快餐供应商上海福喜食品公司被曝使用过期劣质肉，并供应给麦当劳、肯德基等快餐店，销往全国多家连锁店，这一事件在国内乃至国际上都掀起了轩然大波，食品的安全涉及到的不仅仅是经济环境还有政治等多个领域。

　　1.1.2 问题提出。

　　本文意欲探究在民众及其关注的食品安全这个领域，如何通过各制度要素之间的相互协调来完善相关制度建设。随着食品安全法案的不断修订，注重食品安全活动的不断开展，食品安全问题频发的局面并没有从根本上得到扭转。本文认为这主要在于虽然现行问题的解决过程中人们认识到了制度的缺陷并不断更改，但这都是从外部进行。从宏观进行，并且将各项制度要素割裂开来，"各自为政"单独解决，没有紧密联系起来，形成一个统一体。当某一食品问题爆发时，民众首先想到的是问题的出现在于政府监管不严格，在购买食品时，民众也不会去相信所谓政府下面的专家所发布的标准，反而更相信自己的亲身实践。在食品安全方面，民众对政府愈加不信任，政府在这个领域内的权威性也遭到了质疑。为什么法律理念不断完善但民众对政府的信任程度反而没有升高，对政府所公布的食品标准呈怀疑态度，地方政府与民众的张力不断加大，政府颁布的制度亦没有得到很好的执行。本文将从制度要素的角度入手，将视角从宏观转化到微观，从外在转化到内在，寻求制度要素间协调统一，这种由外而内的探寻，使我们在已有相关研究的基础上能将研究更加细化进而深化。

　　所以我们在治理时不能再仅仅从外部入手，而更应从制度内部来找原因，发挥它们内部要素的协调统一。在引入制度视角进行研究中，并不同于以往的研究大多从外在的宏观的方面进行剖析，我们这里是从制度的微观领域--它的要素入手，不是孤立的静止的，而是强调各个要素之间的相互协调互动，连接成一个紧密的制度要素网络。在制度的四个要素中，本文从权威与地位结构这一要素出发，进行着重阐述，在结合上海福喜事件，将内在的其他三个要素相互串联，对内在的制度肌理进行剖析，由于各个要素的不均衡发展，导致功能异化也促使了食品问题事件的发生和解决漏洞的产生。

　　在食品安全问题频发的今天，我们需要食品安全制度建设的不断完善，但是现在的制度建设还在很大层次上停留在孤立的层面上，每次都是哪里出现问题临时补上哪里的漏洞，并没有将各个要素都协调配合好，让治理过程中不存在有问题的短板。本文以社会热点问题食品安全问题为例，来论述在这一重大问题治理过程中制度要素的互动协调对于整个制度建设的重要性，在理论层次上具有一定的创新性，对食品安全问题和制度研究不再是从宏观方面入手，贴近民众日常生活，也更具有现实意义，微观视角的研究，更能对制度建设有一个深入肌理的剖析。

　　1.2 研究意义及创新。

　　1.2.1 理论意义。

　　本文从微观视角入手，以食品安全领域为研究范围，来探究制度各要素之间的互动协调对制度建设的重要性。首先目前学术界对于食品安全问题的探讨大部分是在生物化学、经济、法学等领域，社会学的相关研究较少，涉及到的主要是从风险视角入手的公众对食品安全风险的感知与建构、在风险与转型压力下对食品安全的社会学反思、从维护社会利益方面入手对食品召回制度的社会学分析、以及从新公共性的重建和对食品安全信任度的分析，这些主要都是在宏观意义上对食品安全的探析。而本文是从制度要素入手，探讨在食品安全问题中，我们不能再单单停留在宏观的制度探讨上或是静态的单独某一方面要素的研究上，而是从制度要素的四个方面（社会价值观、社会规范体系、权威与地位结构、社会机构与设施）的互动协调来看在食品安全领域要素协调对制度建设的重要性，从制度中的权威这一要素入手，并引用 AGIL 模型从一个模块入手串联整体进行分析。

　　张静提出用结构--制度方法来解决和分析一个社会现象，这并不单单是一种静态的分析方法，同时她强调"结构--制度分析方法的特点是重视行为的社会规则。"[1]

　　但是她更强调的是制度的宏观性，从宏观的角度在整体的结构框架下，运用制度的特征与类型去分析事件，从制度的外部客观入手。我们这里也是使用制度这一分析框架进行研究，但是另辟蹊径，是从制度内部入手，从制度要素角度，即观念、规范、权威、设施等几个方面进行分析，将理论落到细微之处。

　　1.2.2 现实意义。

　　自古以来民以食为天，食品安全问题一直都是关系到广大民众切身利益的重大问题，更是近年来的热点议题。从几年前的三聚氰胺、苏丹红、染色馒头、硫磺姜、毒豆芽到近年的狐狸肉充驴肉、牛奶中含避孕药、月饼菌落超标等，食品行业的发展越来越值得我们关注。安全问题的频发，也严重影响了人们的日常生活。面对频发的食品安全事件，政府也在不断颁布法规条例，希望从制度角度进行监督严管，使厂家倘若跨过食品安全这道红线必将受到严厉的惩罚。民众和政府都向往安全的食品生活。但是在各种制度执行过程中，依旧问题频发，食品出现问题，各个部门相互推拖，民众投路无门，虽然政府下的专家精英屡屡辟谣，但民众仍持怀疑态度超过信任，专家更是被戏称为"砖家".政府颁布的制度理念更多是挂在墙上而不是进入大家的脑中，面对国内食品标准与国际相比较出现的巨大差距，直观的数字对比比政府苦口婆心的解释更能先入为主。政府的信任已经出现巨大缺失，社会张力不断扩大。

　　2014 年 6 月 23 日第十二届全国人大常委会第九次会议对提交的食品安全法修订草案进行了审议，提出要建立最严格的监管制度，对生产者在食物中添加危害人身体健康的物质一经发现处以最高为货物价值 30 倍的罚款等。但这些都是过于强调事发后的外在惩罚，中华民族的精神传统是惩恶扬善，但现在的的食品安全制度总是在单独的解释问题，过于强调对不好方面的惩罚而忽视了对积极方面的鼓励，未能形成以一种要素之间的互动联合，形成一种合力来通过制度内要素的协调发展，相互连接成密致的网状体系覆盖更多层次与领域，让民众不仅仅能吃上安全食品，还能更上一层楼去追寻一种更高品质的生活。对食物的需求是人类必不可少的生理需要，对于中华文化五千多年的发展历程而言，饮食文化的变迁也是其中必不可少的一环。当今社会通过对食品安全的重视，来实现"舌尖上的安全"乃至"舌尖上的享受"这也是不断引导着我们的民族文化走向着更光辉的文明发展。

　　1.2.3 研究创新。

　　对于事件的选择上首先福喜事件发生于上海市，它作为国际化大都市各项制度规范制度都更加完善，在这种情况下仍爆发了大的食品安全问题，而相对于内陆等我国不发达区域而言，食品安全问题更加严重，也为我们敲响了警钟，具有借鉴意义。其次，对于福喜事件的主体上海福喜公司是一家外国投资企业，为在我国非常受欢迎的众多快餐行业提供食品原料，作为洋品牌，一直受到国内百姓尤其是青年人的喜爱，这一事件的爆发，也为我们敲醒警钟--如何更正确的去看待企业，规范他们的在华行为。而在风险社会的今天，这种全球化的经济链条在本土化的过程中，真正为本土人民服务而不仅仅是一种单纯利益上的攫取。

　　本文对食品安全问题的研究通过制度要素进行串联，注重分析制度要素中的权威形式化对整个食品安全的各个环节带来的不利影响，而因此带来整个要素链条的解体，通过功能分析的方法结合具体的食品问题事例。这一理论选取不再是以往静态的分析而更注重联动的作用，结合 AGIL 分析提供了一个新的研究视角。

　　1.3 研究案例。

　　本次论文选取以上海市事件为例进行研究，主要有以下几点原因，首先在近年来众多食品安全问题中，福喜事件从被曝光开始便受到了广泛的关注，作为一个社会热点问题，它极高的关注度，也带来了现实与网络空间的评论与挖掘，使整个事件的拼图更加完整。其次，福喜事件作为一个社会热点问题，自 2014 年7 月爆发至现在既具有实时热度，同时又基本已经告一段落，是一个完整的事件。

　　笔者现在对其进行梳理，是希望通过在此事件发掘出的制度要素断裂现象对整个食品管理提供一种理论上的借鉴。同时该事件对政府相关负责人没有进行及时的问责，面对这种"烂尾"现象，也希望能够通过这种方式让政府自身加强建设。

　　最后我们可以看到这次事件的曝光是新闻媒体人员在内部进行，既不是由监管部门查出也不是内部"吹哨人",我们在惩恶的同时也要注意扬善，注重对内部举报人的保护。对于福喜事件的发展回溯如下：

　　2014 年 7 月 20 日，某卫视记者通过两个多月的卧底调查，对福喜食品厂将大量过期变质肉类原料进行销售，而该厂正是麦当劳、肯德基、必胜客等国际知名快餐连锁店的肉类供应商。该日晚间，上海市食药监部门连夜行动查封该企业，要求上海所有肯德基、麦当劳问题产品全部下架，但是当监管人员奔赴现场后，与该厂的多名保安僵持长达一个多小时也未能进入，直到公安人员到场后才出现转机。在被报道的视频中我们可以看到那些长绿毛的变质牛排、被篡改日期的食物，最后都流向了我们的餐桌，甚至是最为大众喜爱的快餐受到追捧。该厂有关负责人在 20 日当晚接受记者采访时还信誓旦旦强调他们对食品安全和责任的重视，将百姓的信任弃之不顾，作为一家大型外资企业已经丧失了最基本的权威性，对其总部欧喜集团的形象也带来重创。

　　7 月 21 日夜间，上海市食药监局发布消息称上海福喜已被查封，涉嫌产品已被控制，已责令下游相关企业立即封存来自该公司的食品原料。7 月 22 日锁定了问题食品。

　　7 月 23 日，成立 720 联合办案指挥部对该案件进行调查，同时上海食品药品监督管理局局长阎祖强在接受媒体采访时表示："监管责任方面，我们还在反思，还在认真进行调查。"7 月 26 日，上海市食药监局召开新闻发布会通报案情称，检查食品生产企业 214 户，相关连锁餐饮公司总部 22 户，发现涉嫌问题食品麦乐鸡 18 吨，烟熏风味肉饼 78.1 吨，小牛排 48 吨，共计 144.1 吨，均已全部封存。

　　7 月 27 日福喜母公司 OSI 集团在官网宣布，必须从市场中收回上海福喜所生产的所有产品。总部正着手针对现任及前任高管人员可能存在的不尽职行为开展彻底的内部调查。目前，总部的支持团队正陆续抵达上海，将与当地团队紧密合作展开全面深入的调查。

　　7 月 28 日下午，OSI 在上海举行记者会进行致歉，称愿意承担造成的一切后果及相应责任。但回避了为何长久以来母公司不知情，还是故意隐瞒等尖锐问题，并没有做出相关赔偿解释，同时提出 OSI 集团计划在未来三年内出资 1000 万元来资助一个食品安全教育的行动，主要目的是能够帮助整个社会来提升在食品安全方面的认知程度，对问题的根源进行转移。

　　8 月 29 日，上海福喜食品有限公司高管胡骏等 6 人，因涉嫌生产、销售伪劣产品罪被上海市人民检察院第二分院依法批准逮捕。

　　9 月 22 日，福喜中国在其官网上发表声明，声明中称两个多月以来，上海福喜经历了严重的经济亏损和客户流失，政府调查工作仍在进行中。目前工厂近期内不太可能会恢复生产。OSI（中国）决定将于今日针对上海福喜食品有限公司（以下简称"上海福喜"）执行员工遣散计划。而因为政府调查工作仍在进行中，所以目前上海福喜并不能完全关闭，将留下一小部分员工协助政府调查。

　　截至 2015 年 1 月 4 日，在上海、北京、辽宁、河南、四川和山东等 6 省（市）食药监部门的监督和当地公证机关的公证下，上海福喜食品有限公司将其生产并已召回所有问题食品共 521.21 吨全部实施无害化处理，截止至前，问题食品召回和无害化处理工作已全部结束。

　　1.4 研究方法。

　　文献法。通过阅读大量现有文献资料，对制度领域的研究和食品安全问题进行详细归纳总结，并在阅读中不断发现问题，探寻问题。

　　个案访谈法。本文是通过个案访谈对调查对象提问，进行了解，并细致、深入分析，以获得较为真实的个人观点的看法。本文主要采用半结构式访问，在访谈提纲基础上进行，更加具有严谨性。本文共访谈 32 人，由于访谈地域涉及较多，除面访之外，部分还进行了网络及电话访谈，其中网络访谈主要为在校大学生，实地与电话访谈者为农民、机关工作人员、老年人等具有较大差异的群体。

　　本章对访谈对象的选取主要是采取了配额抽样的方法，男女各占一半，在遵循抽样原则的基础上，增强了案例整体的异质性，后期将搜集到的案例进行整理分析，将事件与理论相结合。