国内外城乡一体化经验及启示

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【题目】城乡一体化发展的制度因素探析 
【第一章】制度创新理论在城乡一体化中的应用绪论 
【第二章】城乡一体化与制度创新之间互动关系阐释 
【第三章】城乡一体化进程中的制度影响因素分析 
【第四章】国内外城乡一体化经验及启示 
【第五章】加快城乡一体化的制度创新构想 
【结论/参考文献】制度创新角度下城乡一体化建设研究结论与参考文献

　　第4章 国内外城乡一体化经验及启示

　　4.1 挪威城乡一体化经验对中国的启示

　　二十世纪五十年代，挪威国内经济形势持续低迷，失业率居高不下，一部分原因是因为经济落后地区的劳动力大量流向城市等经济发达地区。但是城市的人口能力是极为有限的，大量流动人口的涌入造成社会问题和经济问题。要解决这些问题，只有缩小城市与乡村偏远地区的差距，使得居民在不同地区都能够拥有相同的公共产品和服务以及均等的发展机会。

　　挪威政府在本国地区的发展中努力实现城乡基本公共服务的均等化，这也就意味这城市和农村的居民享受均等的基本公共服务，包括统一的最低养老金标准和医疗保险标准等等。

　　自 1966 年开始实施的“国家保险计划”是挪威全国统一的社会保障制度，所有居民（包括在国外工作的本国居民和在本国工作的外国人）都属于“国家保险计划”的必保对象；国家保险计划的资金纳入挪威财政部统一账户、统一管理，由国民议会财政委员会和监察委员会负责监督；“国家保险计划”主要提供的公共服务包括救济金、养老保险、孤寡老人救助、残疾人救济、康复保险、医疗保险、怀孕补贴、失业补贴、工伤补贴、单亲家庭补贴、有 2 个及以上儿童家庭补贴、丧葬补贴、补充津贴等。其中，养老保险项日由国家强制的最低养老金制度和依个人情况而定的自愿性补充养老保险金制度构成。2008 年，在财政总支出中，国家保险计划和政府养老基金两项合计所占的比重达 48%,而政府经济支出所占比重不到千分之一[32].

　　4.1.1 完善的公共服务法律法规体系是挪威城乡一体化的基本前提

　　挪威推进公共服务均等化不仅仅是政策口号，还正式上升为国家的法律法规。目前，挪威已经形成完善的公共服务法律体系。在基础教育方而，《基础教育和培训条例》（教育法案第 17 条，1998 年）明确规定全国 5 岁以上适龄儿童有参加 10 年基础教育的权利与义务。对于 5 岁以下的孩童，挪威《父母与儿童条例》（儿童法第 8 条，1981 年）明确规定父子关系的成立和生效以确保未成年儿童的监护和抚养权利。在均等化方面，挪威强调权利与机会的平等，《性别平等法》（1978 年）明确规定男女在教育、就业、社会保障等方而拥有平等的权利。

　　《反歧视法》（2005 年）规定不论种族、民族、肤色、外表、语言、宗教和信仰，人人享有平等的权利，包括就业和社会福利。《反歧视与可及法》（2008 年）还把残疾人纳入反歧视法的范畴。除了教育、就业，挪威国民议会在健康与医疗、社会保障等方而也形成了系统的法律法规[32].

　　4.1.2 转移支付制度能够均等化各地区财政能力并为挪威城乡一体化发展创造条件

　　实现城乡一体化的目标要求各地区能够提供均等的公共服务等相同的生活条件，这与现实情况就有一定的矛盾。均等的公共产品服务和发展机会就要求均等的财政能力，挪威各地区的经济发展水平，城市与农村，偏远地区的财政能力差距较大。在这种情况下，政府对于税收的二次分配就显得十分重要。通过转移支付，中央政府能够使经济发展落后地区财政得到优惠政策和财政支持，从而使本地区的财政能力与经济发达地区相持平。但是转移支付必须与市镇的公共需求相适应。

　　挪威政府对各市镇的转移支付一般会根据一套法定公式的计算结果来进行。

　　例如，对各地区的非自愿性生产成本（超出全国平均生产成本的部分）进行补贴是支出机制均等化的重要内容，中央对市镇政府补贴的标准取决于人口特征、密度与结构，涉及老年人口、初中学生数，5 岁以下婴幼儿数，残疾人数等指标；中央政府对市镇政府的补贴还要计算人口分布及密度、地理位置和面积，现行道路的保持和再投资成本等指标[32].

　　4.1.3 启示

　　在我国城乡一体化发展的过程中，政府作为推进主体需要有一个明晰的思路和目标，如挪威政府将基本公共产品服务均等化视为其目标，然后根据这一目标进行制度创新，从制度层面保障城乡一体化的快速发展[33].这也带给我们了一些启示：

　　1. 加快我国户籍制度改革，从小城镇户籍改革入手，彻底打破制约我国城乡劳动力要素自由流动的二元户籍制度。

　　2. 建立与我国现阶段基本国情相适应的城乡公共服务体系。当务之急是完善农村基本公共服务制度，并与城市公共服务现行体系最终达到统一，实现城乡基本公共服务的均等化，缩小城乡基本公共服务保障水平差距。

　　3. 重新调整中央与地方政府在基本公共服务中的职责分工。在调整中要加强中央与地方政府之间的沟通协作，强化公共服务机构的特色职能。

　　4. 实行以地区财政能力均等化为核心的转移支付制度。中央政府对各地区的一般性转移支付要以该地区财政支出与收入水平为依据，重点向边远落后地区倾斜。

　　4.2 成都城乡一体化的探索及经验

　　2007 年 6 月 7 日，成都市正式被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。而成都市的城乡一体化探索最早从 2003 年开始。多年以来，成都市以“政府主导推进，各地因地制宜”为城乡一体化建设的主导思想，以“三个集中”为统筹城乡发展的核心，以已经形成了以锦江区三圣乡的“五朵金花”为代表的典型成功案例。

　　4.2.1 成都城乡一体化的探索

　　成都的“三个集中”指工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。这是一个环环相扣的整体：工业向集中发展区集中，以工业化带动城镇和第三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，为城镇聚集人气、创造商机，农民向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中推动了现代农业发展，促进农民增收和新农村建设，进而推动农业现代化。

　　1. 推动工业向集中发展区集中

　　按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市 116 个开发区整合为 21 个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立 13 个市级战略功能区和一批区（市）、县产业功能区。经过了近 6 年的探索，成都市按照“集约发展、效益优先”的原则，坚持走工业集聚发展的道路，已形成以成都高新区、成都经济技术开发区为国家级工业集中发展区为龙头，以各市县两级工业发展区为载体，重点打造电子信息、机械（含汽车）、医药、食品（含烟草）、冶金建材、石油化工等六大工业基地，以期逐渐形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。同时，在中心城市和区（市、县）政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重产业转换和结构升级；在不具备城市化和工业化条件的其他农村，坚持走农业结构调整的路子。2007 年入驻规模以上工业企业 1449户，工业增加值的集中度达 63.5%.　[34]

　　2. 引导农民向城镇和农村新型社区集中

　　一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市。同时，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模化经营创造了条件。成都市截止到 2009 年底共新建农民集中居住区和农村新型社区 2249.1 万平方米，37.8 万农民生活居住条件得到改善，城镇化率由 2002 年的 55.7%提高到 2007 年的 63%,每年以 2 个以上百分点增长[34].

　　3. 推进土地向适度规模经营集中

　　通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市 1/3 的耕地已实现规模化经营，带动 67%的农户实现农业产业化。截止 2009 年底，成都市共流转农用地 235.6 万亩，其中流转耕地 170.8 万亩，全市 2000 亩以上集中成片的粮食规模经营面积达 2.6 万亩。建成标准化特色农产品基地 152 个，新建农村专业合作组织 1911 个以及相当数量的农业合作组织，培育规模以上农业产业化龙头企业 615 家，联系带动农户 135.2 万户[34].

　　成都市锦江区三圣乡辖下的红砂村、幸福村、驸马村、万福村和江家村这五个自然行政村的建设改造中，重点是盘活农民的自留地和集体承包土地。这就要求政府能够为之提供制度和机构保障。在提高土地利用效率方面，三圣乡着眼与旧农居改造，将新农村建设与农业旅游发展相结合[35].在农居改造过程中，三圣乡政府依托当地历史文化特点，突出蜀文化民居特色，将景区与新型农村社区有机结合，发展特色旅游，实现了农业与服务业的交叉融合，并最终实现就地城市化。

　　与此同时三圣乡政府还积极为农村土地流转搭建平台，建立了村级流转中心和积极专业合作社，使农村土地聚少成多，化零为整。农村土地的顺利流转能够提高土地的利用率，有利于规模化经营，同时也提高了农业生产的抗风险能力。

　　截止 2009 年，三圣乡的人均收入水平达到 1.3 万元，远高于 2009 年锦江全区农民人均收入 11394 元[36].成都的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。

　　4.2.2 成都城乡一体化经验

　　1. 加强产业间互动，建设新型农业

　　在城乡一体化的过程中，城市与农村各自的相关产业也必须与整个经济发展要求相适应。规模化和集约化是现代农业发展的趋势，而我们必须要改变我国农村传统的农业生产生活方式。而成都城乡一体化的具体实践也启示我们要加强传统农业与工业服务业的联系，如打造新兴农业旅游就是现代农业生产与旅游业的有机结合。农业的规模化发展又为工业与农业的结合创造了条件[37].在农副产品的生产地附近建厂对农副产品进行深加工，能够提升农业产品的附加值，实现了农业生产的纵向一体化，对于促进农民增收，农村经济快速发展都有着重要作用。

　　2. 加强政府的市场引导功能，发挥市场资源配置功能

　　成都城乡一体化的过程中，政府是以市场引导者的身份参与其中。在市场发展初期，政府需要为市场各参与主体指明方向，并依靠自身行政权力为市场发展创造各种优惠条件[38].三圣乡模式的成功与政府对土地流转市场的引导是分不开的。以政府为引导的强制性制度变迁在市场培育方面有着不能替代的作用。在政府对市场引导的基础上，市场的资源配置功能才能有效发挥，实现市场内各生产要素的最大化效益，从而最终缩小城乡差距。