区域经济政策在区域经济发展中的义理性问题

　　一、引 言

　　区域经济发展历程表明，由于区域经济政策在促进区域经济协调发展，乃至促进国家经济、政治等多方面发展的重要意义，诸多发达经济体、新兴经济体的政府和理论界，高度重视区域经济政策研究、制定、实施和相关绩效评价，以克服区域之间（下简称区际）经济发展严重失衡而带来的诸多负效应。

　　就国内情况来看，对区域经济政策概念这一基本理论内核的含义，还缺乏深度认识和准确把握，导致诸多井喷式涌现的扭曲的区域经济政策，影响区域发展中的政市关系协调，损害区域内和区域之间资源配置效率。 加上改革进程中政府职能转变不到位，对政府绩效考核予以贯彻落实的效果难提高，以及市场本身的缺陷，使得区域经济政策乱象长存难治，进而影响区域经济持续协调发展。

　　与此相伴随，包括区域规划（即区域发展规划）、城市规划在内的诸多战略性区域经济政策，其内容“宽窄失范”、重复矛盾、规划“碎片化”①等现象也较为严重， 由此也引发对某些区域经济政策是否有必要存在的误解和诘难：如认为顺应经济全球化和加入 WTO 后的国际形势， 国内经济一体化和构建统一的国内大市场是必然选择，众多跨省市的区域一体化政策，以及省市层面普遍制定实施区域经济政策， 是与国内经济和国内市场一体化的大方向相违背的； 理论界也有一些关于区域经济政策干预区域间资源、 要素和产品自由流动配置，损害市场效率、妨碍市场机制、造成“无为损失”的评责，进而认为国内政府部门制定纷繁杂乱的区域经济政策是好心办坏事，等等。这都在一定程度上使得区域经济政策面临义理性危机。基本理论问题具有始基性、源头性特征，在此情境下，有必要重新思考、准确界说区域经济政策这一概念本身的核心要义，并在此基础上正确认识区域经济政策的义理性危机问题。

　　二、区域经济政策概念含义的界说

　　全面而准确地界说区域经济政策概念的含义，需沿“区域→区域经济→区域经济政策”的逻辑进路展开解读。

　　1. 区域的概念

    （1） 区域的含义。 正如专家在梳理解读区域含义时所指出的，“区域一词， 迄今还没有明确的定义，其大小也完全取决于研究的目的和问题的性质。许多经济学家在讨论区域问题时，往往使用带有中性的抽象而模糊的空间或地域的概念，而避开区域界定和划分上的混乱这一现实。 ”进而指出，在西方经济学界中，有较常见的三种区域，即均质区域、节点区域和规划区域，其中，节点区域又叫极化区域，规划区域则指按政府的政策目标而界定的区域②.至于区域这一术语本身的含义， 可能有几个层面，如土地界分下的一定地理空间的范围，有一定形状、面积和界限，此时与地区的术语含义基本同序列，即某一地区的空间范围，英文是 region;再比如，区域也有界限或范围的意思，如人的活动区域，此时英文为 scope 或 range①. 显然，当探讨区域经济活动时，此时的区域可能主要是指被划定的， 具有一定形状、面积和界限的土地空间、地理空间。把握区域的含义，需要认识其与“地区”这一术语之间的关系。一定范围的空间，也简称地区，可以认为是所管理的地理区域的简称。 国内，在经济、工商管理和公共管理范畴谈区域经济政策时， 理论与政策的中文表述中，经常混同使用区域与地区这两个术语，就从一个侧面说明了这一点。例如，作为具有法律效率的文件，《国民经济和社会发展十一五规划纲要》（下简称国家十一五规划）和《国民经济和社会发展十二五规划纲要》（下简称国家十二五规划）的第五篇标题，凸显“促进区域协调发展”,但是具体内容中频现“东北地区”、“中部地区”、“民族地区”的术语②;实践层面，如欠发达地区、发达地区、贫困地区，西部地区、中部地区、东部地区的经济发展战略。 作为中国区域经济发展的经典战略模块，则由政府主管部门加以制定。

　　（2）等级视角下的各类区域。与经济政策相联系，这里的区域或地区，主要是被确定划界后进行管理的各级行政区，或跨行政区的“组合地区”. 就区域或地区的等级而言，既有跨国家的区域（大区域或国际区域）、跨省市区域（国家级区域或“一级经济综合区”）、省级区域和地市级区域，也存在更低层级的县域乃至乡镇区域。当然，与国内区域的等级划分有差异的是，与区域经济政策相联系的“区域”,在一些市场经济发达国家，以“问题区域”的形态出现，如美国的田纳西河流区域（TVA）、日本的北海道和冲绳地区等。应该说，全球治理语境和逻辑下，区域经济政策中的区域，重在指跨国的空间范围，如东盟、北美、欧盟、亚太区域以及近期“一带一路”的战略构想③,致力于调节国与国之间的发展差距，实现多国乃至各国的共赢共荣。在国家治理视角下， 与区域经济政策相关的区域，主要指上述的跨省市区域，如环渤海、京津冀、长三角、东北、西部、中部区域等，以及内置于一个省级空间内的局部市县区构成的区域，如珠三角、长株潭、昌九一体化区域，它们都致力于缩小相应区域内次级区域之间的发展差距。国内， 存在一些地理空间内置于省级行政区的区域，但是因事关全国经济增长战略，仍然被视为国家级的战略性区域，如上海浦东新区、天津滨海新区等。 地级市的经济区域、县域和乡镇区域④,这里暂不列举。

　　（3）行政区域、经济区域和主体功能区域。 美国区域经济政策的着力区域，是以一种“问题区域”（沈滨、王海龙，2000;贾庆军，2004;王涛，2007;张力等，2010）的形式而出现的落后地区、膨胀地区等类型。 国内，与人的活动和管理的领域相关， 区域则被赋予经济区域、行政区域乃至主体功能区域等不同的组合称谓。需要认识到，对一定地理空间的划分，不仅存在经济导向的经济区划方式， 和相应形成的经济区域、经济地区，也存在便于管理的行政区划方式和相应形成的行政区域、行政地区，新中国成立初期的七大一级行政区，如对中国东部地区简称的华东地区，包括六个省市是行政区域概念。 但是，作为经济导向下的区域称谓， 同样是对中国东部地区简称的 “东部地区”,其所覆盖的省市数量和空间范围，涵盖东北、环渤海、东南沿海、长三角等，就远大于行政区视角下的华东地区。当然，两者由于不同时包括安徽省，而并不存在外延大小的从属关系。即行政区域视角下的华东地区包括安徽省，但是，经济区域视角下的东部地区，安徽省被划入中部地区或中部区域，而一般认为不在东部经济区域。 另外，行政区划视角下曾经的华中地区，也与现在经济视角下的中部地区不同。行政地区的等级无疑直接来自管理该地区的政府的层级。 而国内一些经济区，也在不同层级政府的审批确认下，戴上了不同的行政化级别之帽，即国家级经济区和省级经济区等，并意味着得到不同级别和强度的财政支持。“作为战略性公共政策， 发展规划在实现我国发展战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥越来越重要的作用。 ”

　　①为促进人口资源环境协调发展， 促进经济社会发展和环境生态保护， 国家十一五规划界说了主体功能区域的新型概念，国家十二五规划进一步强调实施城市化地区（优化开发和重点开发两个子类）、农产品主产区和重点生态功能区（限制开发和禁止开发两个子类）分类管理的区域政策， 重点生态功能区凸显其中。 主体功能区的界定，本身也是“按照全国经济合理布局的要求，规划开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”的角度，形成的战略性区域②,以及一些少数民族地区、边境地区等“特殊问题区域”.如此看来，不同价值取向下，国内存在经济区域、行政区域，和主体功能区域等主要类别，而按照行政等级，又存在国家级、省级、地市级，乃至县乡等多个层次，区域类型和形态丰富多样。

　　2. 区域经济的含义区域经济通常的英文表达是 Regional economy.经济、政治、管理和法律学科，以及地理学科都重视区域经济理论和实践，就此而言，存在行政区域经济③、空间区域经济、 地理空间区域经济等相关的术语全称，其共同的简称基本归结为“区域经济”.实践维度，简要地说，区域经济指的是一定空间地域内稀缺资源有效配置的活动和过程，或稀缺资源的空间配置活动和过程。

　　理论维度，当我们谈论区域经济时，主要是要认识区域经济学的含义。区域经济学的形成和发展最早源于 1826 年德国经济学家杜能提出的农业区位论，至今已有近 190 年的历史。 然而，作为一门相对独立的科学， 其大体形成于 20 世纪 50 年代。 自 20 世纪60 年代以来， 随着区位研究由微观向宏观领域的不断扩展，以及各国政府为解决区域问题而加强对区域经济活动的干预， 并大规模开展各种区域规划工作，区域经济学因而获得迅速的发展。

　　与上世纪 80 年代初国内对区域经济学一些基本理论认识不够深刻相比较，当前对区域经济学概念的界定和把握已经比较成熟。 当然，尽管学界对区域经济学概念含义的界说很多，也仍存在形式乃至内容方面的差异。国外学术界， 关于区域经济学的一个经典表述是：区域经济学是用经济学的观点，研究在资源不平均分配且不能完全自由流动的世界中，各个地区的差异以及各地区间的关系的科学（V.Dubey,1964）。

　　如果循“区域”+“经济学”的认知模式，简而言之，区域经济学是研究稀缺资源在区域内和区域之间有效配置的一门学科。如果从“个体的空间行为”、“总体的空间行为”等角度，就存在区域微观经济理论和区域宏观经济理论等理论分支④. 上述两种对区域经济学概念含义的解读，无疑是综合而抽象的概括性简述。 至于更为详细具体的表述，可能还要包括其研究的主要内容、研究价值取向、研究方法等要素。与计划经济时期相比，现代区域经济理论主要研究市场经济条件下，促进稀缺资源在空间的优化配置问题，包括调整区际发展极不平衡的格局，提高区域经济整体发展水平的重要命题。限于篇幅，这里暂不罗列、总结多学科的专家学者，从不同视角对区域经济学从的诸多定义，以及更细化的理论要素解读。

　　3. 已有的关于区域经济政策概念的若干定义在梳理探讨了区域和区域经济的含义后，区域经济政策的含义也就浮出水面。区域经济政策是区域经济学研究的一个主要内容，实际上，只要统一了对政策含义的准确理解，就自然推导出区域经济政策概念的要义。

　　政策科学表明，政策的本质是关于某些行为的规则，按其起作用的领域不同，有经济政策、公共政策、社会保障政策、环境保护政策等等；也存在交叉领域的政策范畴，如公共性部门、公共资源的经济政策，可归并为公共经济政策。

　　因循上述认知理路，简而言之，区域经济政策就是政府制定的关于一定空间区域内资源如何有效配置，以促进区域经济持续协调发展乃至社会和谐稳定的规则，区域经济政策体系则是这些若干规则或系列规则的集合。

　　准确把握区域经济政策更为详细的含义，就需要在梳理学术文献解读的基础上， 再予以归纳和重新概述。

　　一些经典的学术论文对区域经济政策的表述如下：

　　区域经济政策是由政府或其它权威部门在特定时期针对特定区域制定的经济政策的总和。区域经济政策可分为中央政府的区域政策和各级地方政府的区域政策； 区域经济政策手段包括区域投资政策、区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策、区域布局政策，区域开放政策等。 但最重要的是前三者①.区域经济政策是根据区域经济差异制定的促进资源的优化配置，实现区域经济发展战略的一系列政策的总合②.区域经济政策是指政府为兼顾效率和公平，防止区域间经济发展差距过大，促进整体经济均衡发展而制定的一系列宏观经济政策。 同时，区域经济政策是促进国民经济发展，解决区域经济问题，维护社会安定和民族团结的有效措施，也是实现资源优化配置及生产力合理布局的重要途径③.