区域经济政策在区域经济发展中的义理性问题(2)

　　区域经济政策是指国家旨在改善一国范围内经济活动的空间分布， 推动区域经济活动协调发展，以实现国民经济的健康成长和社会公平的合理而采取的所有公共干预行为。区域经济政策体系主要包括区域经济政策目标、区域经济政策手段、区域经济政策效应评价三个相互关联和制约的方面④.

　　专家在界定区域经济政策的含义时，也同时指出了关于区域经济政策的几个相似的称谓，即“区域经济政策，亦称区域经济协调政策、地区经济政策或简称区域政策，是市场经济条件下政府调控区域经济发展与运行的重要手段之一。 ”

　　⑤以课题组的集体研究成果对区域经济政策概念的界定，似乎具有某种权威性：区域经济政策是指中央政府为推动和协调各地区经济发展，调控区域经济运行而采取的一系列方针、政策和措施的总称。 主要包括区域经济布局、发展、组织和调控等方面的政策。

　　其根本目的是推动和协调区域经济发展，实现资源的区域优化配置⑥.也有专家学者认为，“根据比较流行的区域经济分析理论，可以从基础设施、工业化政策、人力资本投资、城镇体系与增长极、农业发展措施、激励措施、分权化与地方财政等方面，分析欠发达地区区域经济政策的主要内容以及调控手段。”

　　⑦相应的调控手段自然也就成为某类区域经济政策，而各种区域经济政策则构成区域政策框架， 如各有侧重的区域发展政策、促进生产要素在各区域间自由流动的政策、区际公共服务均等化政策等⑧.

　　4. 区域经济政策概念含义的重新界说结合已有的对区域经济政策概念含义的解读，并遵循“区域→区域经济→区域经济政策”的逻辑进路，可对区域经济政策的含义作如下界说：区域经济政策是政府制定的关于一定空间区域内资源如何有效配置，以促进区域经济持续协调发展乃至社会和谐稳定的公共性规则，区域经济政策体系则是这些若干规则或系列规则的集合。 扩展开来，区域经济政策的制定实施主体是中央和地方政府，以及相关的政府部门，其根本属性是公共性⑨;功能方面，其具有促进资源有效配置，防止区域间经济发展差距过大或较大，实现整体经济均衡发展，以及维护社会安定和民族团结等多维度功能；以层级视角，其种类可分为中央政府的区域政策和各级地方政府的区域政策，其工具或手段主要包括区域投资政策、区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策、区域布局政策和区域开放政策等。

　　三、区域经济政策的义理性问题评述

　　在沿“区域→区域经济→区域经济政策”的逻辑进路，并从制定实施主体、功能、性质、种类等概念要素出发，较为深入系统地界说区域经济政策本身的含义后，区域经济政策的义理性命题，就变得容易理解和把握了。

　　1. 学理维度下区域经济政策的义理性一般来说，市场经济体制下企业独立投资和生产，形成部门经济或行业经济结构， 也形成了经济活动的空间结构。 当这种经济空间结构过度扭曲、失衡，市场机制不能有效地发挥作用或失灵， 导致区际之间在人均收入、 就业状况等主要指标的发展差距较大乃至过大时，政府会通过财政转移支付、福利补贴、科技教育促进和再就业培训支持等政策， 以调控这种区域之间发展的过大或较大差距，区域经济政策由此而产生。区域经济政策所具有的市场机制不能替代的诸多功能和性质的阐述， 首先证明了必须由政府来制定的公共性的区域经济政策，有其存在的必要性。 这就是说，区域经济政策本身，具有学理维度下的充分的义理性。

　　2. 现实中区域经济政策的义理性危机如上所述，学理维度下区域经济政策本身的义理性毋庸置疑。 而现实中，之所以出现评责和诘难区域经济政策义理性的现象，既源于学界对区域经济政策某些基本理论要素的界说不当，还有部分公众对区域经济政策本身含义缺乏全面深刻的认识，从而引发某种认识偏误；此外，一些政策制定者对区域经济政策概念本身的核心要义， 同样缺乏全面而准确的认识，导致一些地区所制定的某些种类区域经济政策，违背该类政策本身所具有的基本意蕴、基本规则。

　　（1） 存在一些经典的理论误区引发义理性危机。

　　一个经典的理论误区是，较普遍地认为区域经济政策是要缩小区域经济发展差距。 实际上，这种对区域经济政策基本功能或目标的表述，似有不当之处。 应该说，缩小区域之间较大或过大的经济差距，包括区际人均收入、 就业状况等关键指标的较大或过大差距，才是政府制定的区域经济政策的着力点。而对于区域之间发展中所存在的合理范围内的差距， 既难以消除，也不必要消除。

　　理由很简单，各区域的发展，其不平衡是绝对的，平衡或均衡是相对的、易逝的，并且，各区域之间有一定的差距，才会通过一定的“势差”,推动要素、资源在区域之间流动，以实现资源配置的效率。 而当这种势差过大，以至于形成资源、要素过度膨胀集聚，进而在资源配置扭曲、市场机制无形之手失灵时，才需要政府这只有形之手来采取合适的区域经济政策，调节过度的区际经济差距。

　　此前学业界在阐述区域经济问题破解时，所述及的“缩小区域差距”,在诸多解读语境下，实际上就是“缩小区域之间过大或较大差距”的意思。 但是，区域问题、区域经济问题相当复杂广泛，因而，为保证理论健康发展，以及相关政策解读的精准化，需要明晰“区域差距”与“区域之间过大差距或较大差距”的区别。

　　（2）存在一些经典的认识误区引发义理性危机。省级行政单元有制定本省的区域经济政策的必要性吗？答案基本肯定。 “与一些面积较小的国家相比，我国的一个省相当于一个中等规模的国家。 ”

　　①在相当一些省际行政区域， 也就相应地存在跨地级市的次区域发展差距过度的现象。 例如，江苏的苏南苏北、四川的川西川东，以及陕西的陕北、关中和陕南等，均存在贫富差距大、苦乐严重不均的现象。这些省级政府就需要在充分调研论证的基础上，确定本省内的“问题区域”,以合适的区域性公共政策缩小次区域之间大的经济差距。

　　但是，存在地级市、县级等较低层级政府，不能制1济政策实践来看，诸多“问题区域”,主要属于跨省的国家级大区域和跨地级市的省级区域。但是，中国的国情表明，西北一些地级市或少数民族自治州盟，其地域的广阔也不亚于东部沿海的省，在此特殊背景下，该类地级市在遵循高阶区域经济规划和高阶区域经济政策的前提下， 自主探索破解本地域范围次级区域之间经济发展极度不平衡的政策，似乎同样有必要。

　　至于认为市场可以自动调节区域内部和区域之间资源要素有效配置，从而不需要政府制定区域经济政策，乃至政府制定实施区域经济政策违背市场规律的偏误观点，也在一定阶层和一定地域占有较大的市场。的确，市场经济背景下，要发挥市场机制对资源配置的决定性作用的政策取向，使得不少人士在对待如何缩小区域差距时，多主张由市场来单一调节。 市场机制确实具有自动调节要素和资源在区际之间自由流动，从而缩小区际失衡，形成区域协调发展格局的取向。但是，另一方面，正如循环累积因果理论所揭示的，落后地区愈落后、发达地区愈发达的逻辑普遍地起作用，因而，市场的作用倾向于扩大而不是缩小地区之间的差距（缪尔达尔），此时，就需要政府制定相关法律法规和制度安排， 缩小区际过大或较大的差距，实现各区域协同发展平等发展。由此可见，制定实施区域经济政策，着力于破解区际经济发展较大或过大差距具有必要性，并且与发挥市场机制对资源配置（3）违背基本规律的区域经济政策引发义理性危机。前文对区域经济政策基本理论组分的要义进行明晰和界说，然而，现实中一些区域经济政策违背这些基本理论要义和原则，自然就因缺乏义理性而遭受批评和诘难，从而也给区域经济政策本身的义理性声誉带来不良的影响。 例如，制定区域经济政策所应坚持的基本要义之一，就是要首先能够有利于缩小区域之间较大差距或过大差距，为此，需要把公共财政转移支付、公共性投资、差别化的税收补贴和就业促进等区域经济政策工具，投向发展落后的“问题区域”,在此基础上，也可选择对国家和省的发展战略有全局性重大影响的“特殊区域”,如少数民族地区，实施特殊的区域性制度安排。 然而，现实中所看到的种类五花八门、数量层出不穷的“问题区域”,被较多地布局到经济繁荣地区，特别是给一般性的市场机制可以正常发挥效用的地区，乱戴上“问题区域”的帽子，这确实有区域公共经济政策被滥用之嫌。

　　一个不争的事实是，自“十一五”以来，已经发布和批复的区域规划和相关政策文件不下 70 个， 其数量之多、密集程度之高前所未有。 这些文件的名称包括“新区”、“经济区”、“试验区”等不同字眼。 仅 2008年以来， 先后批复了 16 个上升为国家战略的区域规划①,各个规划所针对的区域，自然也就戴上“问题区域”的帽子。 按理，既然是国家战略，就应该具有相当的全国性战略意义，否则，动用国家公共财政或政策性金融，对一些意义不显着的不属于“问题区域”的地区实施政策倾斜，势必会对其它地区的经济社会发展造成不公平，也就引发公众和企业对一些不伦不类的打着区域经济政策旗号，反而影响区域经济协调发展的过度“行政化的区域经济政策”（金碚，2014）持怀疑甚至否定态度，进而从另一个侧面引发区域经济政策的义理性危机。

　　四、结 语

　　概念是构成理论的基本粒子，也是理论发展的先导和理论体系的重要组分，在区域经济政策基本理论框架内，逻辑亦然。 前文对与区域经济政策概念相关的基本理论要素的界说，有利于夯实区域经济政策理论发展的基础，也会为积极制定区域经济政策提供学理依据和支撑动力。 在结束本文前，还需强调两点：

　　其一，作为致力于区域经济协调发展的、缩小区际经济发展较大或过大差距的公共性经济政策， 区域经济政策还具有民族、国防、社会等特殊向度的扩展功能。 新常态下的中国区域经济政策， 不仅要着重关注“资源丰富、城镇化潜力巨大的广袤的中西部地区”②,更要关注作为特殊问题区域的中西部民族地区经济发展，“十三五”时期，随着“民族地区经济的战略地位跃升”（陈耀，2010）③,特别应将公共财政资金和相关倾斜政策，投向那些牵动西部民族地区发展全局的“西部特色农业、 西部特色旅游业和西部民族教育事业”（张丽君，2001,2002,2003）④.

　　其二，区域经济政策的全称，就其属性而言，无疑是区域公共经济政策。 其公共性的发挥，要有利于形成市场主导、政府引导的政市协调的破解“区域问题”的长效机制。 在选定好名副其实的“问题区域”后，需重视围绕“问题区域”设立相应的区域问题破解的组织机构，并在实践中推动区域经济政策系统化和法制化，利用法律的威权和强大执行力，使促进区域协调发展的治理体系和治理能力现代化。