浙江省失业保险概况及城镇失业人员再就业现状

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　　【题目】浙江省失业保险制度优化探究
　　【第一章】浙江地区失业保险促就业体系构建导言
　　【第二章】浙江省失业保险概况及城镇失业人员再就业现状
　　【第三章】浙江省失业保险再就业促进功能评估
　　【第四章】失业保险在再就业促进方面的问题及原因分析
　　【第五章】失业保险制度完善与再就业服务的建议及展望
　　【参考文献】浙江失业保险对再就业的推动作用评估参考文献
　　
　　第二章 浙江省失业保险概况及城镇失业人员再就业现状
　　
　　第一节 浙江省失业保险概况
　　
　　一、浙江省失业保险制度的历史沿革
　　
　　（一）初探阶段
　　
　　为配合上世纪80年代的劳动用工制度改革，保障因改革被迫待业的国营企业职工基本生活，国务院于1986年发布《国营企业职工待业保险暂行规定》（国发[1986]77号），决定在全国范围内开展国营企业职工待业期间的救济工作，浙江省失业保险的制度雏形由此诞生。《暂行规定》就待业保险适用范围，职工待业保险基金的筹集、使用、管理，待业保险管理机构职责等内容作出了初步规定，如待业保险费由企业缴纳，省级政府统筹，不敷使用时由地方财政补贴，最长待遇享受期限为24个月等。值得一提的是，早在待业保险初建时期，促进再就业的观念已开始萌芽，如规定基金用于待业职工的转业训练费，在保障待业期间基本生活的前提下，基金可用于建立培训设施，扶持待业职工生产自救，无正当理由两次不接受就业介绍的停止享受待业保险金等，为我国正式制定失业保险在促进再就业方面的规则奠定了基础。
　　
　　1993年出台的《国有企业职工待业保险规定》（国务院令第110号）在保留《暂行规定》基本框架的基础上，对待业保险的部分规定进行了一定程度的调整。如以“国有企业职工”的新说法替代“国营企业职工”,将待业保险适用范围由4类扩大到7类，缴费基数由全部职工标准工资总额改为全部职工工资总额，缴费率由1%降为0.6%,统筹层次由省级降为市县级，提出设立调剂金并由省级政府负责，基金中转业训练费的提取比例和使用方法由省级政府决定，待业保险实施须与就业训练，职业介绍等就业服务工作紧密结合等。《规定》在细化待业保险工作的同时，更明确地指出了待业保险与再就业之间的重要关系，其中的细则与随后形成的失业保险制度有诸多相似之处。
　　
　　（二）建立阶段
　　
　　1999年，国务院颁布《失业保险条例》（国务院令第258号），将保障范围由国有企业职工扩大到所有城镇企事业单位职工，标志着我国失业保险制度的正式建立。与 93年《规定》不同，《条例》规定失业保险费由企业及职工共同负担，其中企业按全部职工工资总额的 2%缴纳，职工以个人工资的 1%缴纳，突破了以往企业全权承担缴费义务的局面，体现了社会保险权责对应的原则；基金由所在直辖市或设区的市进行统筹，其他地区统筹方式由省政府决定，可设省级调剂金，基金入不敷出时，由调剂金和地方财政补贴，突显了省级调剂金在基金收不抵支时的重要作用，进一步扩大了调剂金的调用范围；基金在用于保障生活等基本支出外，用于失业期间的职业介绍和职业培训补贴，相比以往，更加明确了基金在再就业促进方面的用途；失业保险金按低于当地最低工资标准且高于城市居民最低生活保障标准的水平给付，在给付标准的规定上更明朗化；城镇企事业单位招用的农民合同制工人被纳入保障体系，由所在企业承担缴费责任，在失业后给付一次性生活补助，体现了制度对农民工的关怀。虽然从今天的眼光看，《条例》规定的内容有很多漏洞，但它真正揭开了我国失业保险制度的序幕，在我国失业保险发展史上有着划时代的意义。
　　
　　为积极相应《失业保险条例》号召，浙江省劳动厅、人事厅、财政厅联合发布《关于事业单位实施失业保险有关问题的通知》（浙劳就[1999]143号 浙财社[1999]40号 浙人退[1999]123号），率先就事业单位及其职工失业保险制度的执行作出具体规定。2000年，劳动和社会保障部颁布《失业保险金申领发放办法》（劳动和社会保障部令第8号），对《失业保险条例》的部分内容进行了补充，如界定非因本人意愿中断就业的人员，规定累计缴费时间计算方式，失业保险关系可在统筹地区间转移，失业保险金、医疗补助金，职业介绍和职业培训补贴等失业保险费用一并划转等。同年，浙江省劳动和社会保障厅结合省情，发布《关于贯彻<失业保险金申领发放办法>意见的通知》（浙劳社就[2000]218号），详细说明各企事业单位职工，军人，农民工累计缴费年限计算方式，规定农民工生活补助金的标准为当地城镇职工失业保险金标准的三分之一，跨省转移失业保险关系时，失业保险费用按失业保险金总额的1.5倍划转，省内转移时，失业保险金和门诊医疗补助金全额划转，其他待遇由关系转入地或户籍所在地决定。2003年，浙江省立足本省实际，正式出台《浙江省失业保险条例》（浙人大常委会公告第3号），在基本遵循国务院《失业保险条例》基础上，明确规定建立省级调剂金制度，失业保险基金由设区的市本级、县（市）分别统筹，设区的市级政府可决定实行全市统筹，基金用于促进再就业补贴的经费不超过当年所筹基金总额的20%,每月失业保险金的给付标准由设区的市按省政府确定的企业最低工资的70%至80%确定，农民工合同制工人的一次性生活补助按不低于相同缴费时间的城镇职工所享失业保险金总额的40%确定。至此，浙江省失业保险制度框架基本形成。
　　
　　（三）完善阶段
　　
　　2006年，依据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）对“进一步发挥失业保险再就业促进功能”的要求，劳动和社会保障部、财政部出台《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发[2006]5号），决定自2006年1月起在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东七省（市）开展为期3年的扩大失业保险基金支出范围试点工作，规定基金中用于再就业的支出项目包括职业介绍、职业培训补贴，社会保险补贴，岗位补贴及小额担保贷款贴息，并赋予试点地区增设支出项目的权利，浙江省失业保险制度由此迎来了新的发展契机，制度的功能定位开始真正转变。2009年，为消减世界金融危机对再就业的负面影响，人力资源和社会保障部、财政部决定将试点政策实行时间延长1年，在《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》（人社部发[2009]97号）文件中，要求试点地区进一步提高基金统筹层次和基金收益，继续落实增设基金支出项目工作。同年，浙江省人力资源和社会保障厅、财政厅出台《关于延长扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》（浙人社发[2009]101号），规定用于失业保险基金的支出项目包括职业介绍、培训、技能鉴定补贴，社会保险补贴，创业补贴，小额担保贷款贴息，高校毕业生见习补贴在内的十多项。2010年，《社会保险法》（主席令第35号）问世，意味着我国社会保险立法层次的提升，对比99年《失业保险条例》，其中有关失业保险的规定基本保留，但详尽程度稍逊，有所改进的是，该法律明确指出职工在失业期间享受职工医疗保险待遇，个人应缴纳的医疗保险费由基金负担，失业保险关系跨统筹地区转移时，缴费年限累计计算，失业保险金给付不再受限于“低于最低工资”的标准。2012年，人社部、财政部发布《关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（人社部发[2012]32号），决定将试点政策时间延长至国务院修订的《失业保险条例》出台之日，失业保险基金中用于再就业的经费在原先基础上，增设职业技能鉴定补贴，小额贷款担保基金2项，基金支出项目扩大到7项，同时，提出适当降低失业保险缴费率，完善失业保险金给付机制，加快推进失业保险省级统筹等。同年，浙江省人力资源和社会保障厅、财政厅联合发布《关于扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》，将支出项目缩减为人社部列示的7项，并具体阐明此7项支出项目的实施内容，规定所有用于再就业促进的支出不超过上年末基金累计结余的30%.2015年，《浙江省人力资源和社会保障厅 省财政厅 省地方税务局关于调整失业保险费率有关问题的通知》（浙人社发[2015]3号）发布，浙江省成为较早在全国实施降低失业保险缴费率的省份之一，《通知》规定自2015年1月1日起，全省失业保险缴费率由3%降为2%,用人单位和个人缴费率分别降为1.5%和0.5%,同时适当提高调剂金和地方财政补贴标准。
　　
　　浙江省失业保险制度建立的十多年来，一直在与国家政策紧密结合的过程中不断完善，同时立足省情，探索了一条凸显本省特色且极具前瞻性的发展道路。
　　
　　二、浙江省失业保险的实施概况
　　
　　（一）缴费及给付规则。
　　
　　1.失业保险费缴纳规则。
　　
　　失业保险费由用人单位与职工共同缴纳，2015年之前，用人单位缴费率为全部职工工资总额的2%,职工缴费率为个人工资的1%,2015年1月1日起，用人单位和职工个人缴费比例分别下调至1.5%和0.5%,在新旧规定中，农民工个人都无须缴费。
　　
　　2.失业保险待遇给付规则。
　　
　　根据《浙江省失业保险条例》，《社会保险法》，“扩大失业保险基金支出范围试点政策”相关文件要求，具体介绍如下给付规则：
　　
　　（1）给付资格
　　
　　同时满足“用人单位与职工按规定缴费满1年，非因本人意愿中断就业，已依法办理失业登记，有求职意向，愿接受职业介绍及职业培训”四项条件的失业人员，方可享受失业保险待遇。
　　
　　（2）给付项目
　　
　　以下各项由失业保险基金支付：失业保险金（农民工为一次性生活补助）；失业期间个人应缴纳的医疗保险费（系已参加职工基本医疗保险的失业人员）；失业期间的一次性生育补助金（系符合计划生育规定的失业人员）；失业人员死亡后支付其家属的一次性丧葬补助金及抚恤金（若同时符合基本养老保险，工伤保险，失业保险丧葬补助金领取条件，遗属只可选择其中之一）；职业介绍，职业培训补贴等促进就业补贴。
　　
　　（3）给付标准
　　
　　每月失业保险金发放标准为企业最低工资的70%至80%.农民合同制工人一次性生活补助待遇为不低于相同缴费时间的城镇职工失业保险金总额的40%.
　　
　　实行扩大失业保险基金支出范围试点政策前，促进就业的补贴额度为当年所筹失业保险基金总额的20%,2009年后，相关文件明确规定补贴比例为不超过上年末基金累计结余的30%.
　　
　　（4）给付期限
　　
　　失业保险金领取期限由失业前累计缴费期限确定：累计缴费期限分“未满1年”,“满1年不足5年”,“满5年不足10年”,“10年以上”4档，最长领取期限分别为“不领取”,“12个月”,“18个月”及“24个月”.
　　
　　农民合同制工人同时满足“连续工作满1年，用人单位已按规定缴费，合同期满未续签或提前解除合同”三项条件，失业时领取一次性生活补助（因浙江省户籍制度改革仍处在试点阶段，配套的失业保险制度改革未推出，有关农民工户籍转城镇后的给付期依照过去规定：转城镇前的期限为不低于相同缴费时间的城镇职工给付期限的40%,余数不满1个月，按1个月计，转城镇后，个人缴费当月起，即按城镇职工规定计算，户籍转变前后的期限加总，最长为24个月）。
　　
　　（二）参保及受益情况
　　
　　浙江省政策规定本省行政区域内所有单位及职工依法参加失业保险，但实际运行过程中，农村与城镇户籍职工享受待遇并不对等，在职工失业后，仅就城镇单位失业人员（包括城镇职工与进城的农民合同制工人）进行统计，农村地区并未包含其中，故本文仅对城镇失业人员进行分析。
　　 　　
　　由表2-1可知，2003-2013年浙江省城镇就业人数和失业保险参保人数基本呈现逐年增长态势，在城镇范围内，参保率也仅维持在45%-60%之间，水平相对较低。
　　
　　结合图2-1和图2-2,可进一步得知，在城镇就业人数及参保人数保持逐年增长的情况下，失业保险参保率仍然较低的原因在于城镇就业人数增长速度远超参保人数增长速度，且两者间差距不断扩大，表明浙江省失业保险的实际覆盖程度不高，失业保险尚未实现“应保尽保”,但与全国失业保险参保率相比，浙江省却居于全国平均水平之上，可见就我国范围内而言，浙江省失业保险的覆盖面相对较广。
　　
　　由表2-2可知，2003-2013年，浙江省年末城镇登记失业人数保持在28-34万人之间，变化幅度较小，2003-2009年领取失业保险人数基本逐年递减，除2012年略有减少外，2009年后领取人数逐步增加，失业保险受益率与领取人数变动情况类似，值得关注的是，领取人数在2003-2005年间大幅缩减，失业保险受益率也相应骤降，此后，失业保险受益率维持在20%上下的较低水平。
　　
　　图2-3和图2-4更直观地反映了失业保险领取人数和失业保险受益率的变化情况。由图可知，两者的曲线形状非常接近，可以推断，在年末城镇登记人数变化幅度较小的情况下，失业保险领取人数的减少直接引起了失业保险受益程度的降低，相比较低的参保率，受益率更低，反映了浙江省失业保险的受益面较窄，其中的原因可能在于失业保险领取资格的限制，或失业人员未及时领取失业保险等。将浙江省失业保险受益率与全国平均水平对比，可发现受益率低并非浙江省特例，而是存在于全国的普遍现象，但浙江省所代表的曲线变化幅度明显更大，尤其在浙江省正式推行失业保险制度的前几年。失业保险制度的建立非但未让更多失业人员从中受益，反而造成受益面愈发狭窄的局面，这一现象体现的不仅是浙江省，甚至是我国失业保险制度设计的缺陷。
　　
　　（三）基金总体收支及结余状况
　　 　　 　　
　　由表2-3和图2-5可知，2003-2013年浙江省失业保险基金收入，支出和累计结余呈现逐年上升趋势，其中结余的变动幅度远超收入和支出的变动幅度，且差距不断拉大。基金收入和支出的增长分别说明了浙江省失业保险基金征缴力度和基金在保障失业人员基本生活，预防失业，促进就业方面的投入力度逐年加大，然而基金的大量结余却反映了浙江省失业保险基金使用方式的不合理，尤其在2006年推行扩大失业保险基金支出范围试点政策后，基金累计结余的增长速度反而逐年上升，事实上，这与失业保险基金主要用于失业保险金给付且支付水平过低（失业保险金的给付标准按最低工资的70%-80%确定，难以保障失业人员基本生活），基金对其他待遇支出有限如在再就业促进方面的投入额度受限等规定有莫大关联，同样体现了浙江省失业保险在制度设计上存在着严重问题。
　　
　　（四）基金在再就业促进方面的使用情况
　　
　　随着扩大失业保险基金支出范围试点政策在浙江省推行，基金用于再就业促进的支出已不再局限于最初的职业介绍和职业培训补贴，但考虑到数据的可获得程度，本文仅对失业保险基金用于职业介绍和职业培训补贴的情况进行介绍。
　　
　　1.职业介绍和职业培训补贴的确定标准及拨付规则
　　
　　根据《浙江省促进就业资金管理办法》（浙财社[2011]80号）、《浙江省财政厅浙江省人力资源和社会保障厅关于进一步加强职业培训补贴资金使用管理等问题的通知》（浙财社[2012]326号）等相关文件规定，失业保险基金用于职业介绍补贴的标准（参见表2-4）应在考虑中介机构介绍情况，签订劳动合同（协议）的期限等因素的基础上确定，每成功介绍 1名失业人员实现再就业，即提供相应标准的补贴，每名符合免费服务条件的失业人员 1年只可享受 1次补贴。职业介绍机构向当地人力资源和社会保障部门提出申请时，须出示实现再就业的失业人员的证明资料，经审核后方可获得由人力社保部门拨付的补贴。
　　
　　职业培训补贴标准的确定（参见表2-4）应考虑培训成本，培训期限及种类，培训合格率，培训后的就业率等因素，每名接受职业培训的失业人员 1年同样只可享受 1次补贴。补贴可由失业者个人或具备培训资质的各类培训机构向当地人力社保部门提出申请，待证明资料审核通过后由社保部门直接拨付给失业者本人或代为申请的培训机构。
　　
　　2.职业介绍和职业培训补贴的投入程度
　　
　　在表2-5中，由于多个年份职业介绍补贴数据缺失，各年职业培训补贴数据的来源并不完全相同，因此无法准确计算出职业介绍补贴和职业培训补贴占失业保险基金总支出的比例，只能大致反映浙江省失业保险基金在促进再就业方面的使用状况。从表中可知，只有2006年和2007年基金用于职业培训补贴的数额较多，在其它年份职业培训补贴占基金支出的比例极低，虽然本文未统计其余用于再就业促进的经费，但作为相关文件所规定的用于再就业促进的主要支出项目之一，职业培训补贴的投入力度并未达到预想效果。自2006年实施扩大失业保险基金支出范围试点政策以来，浙江省失业保险基金对职业培训补贴的支出并未伴随基金总支出增长，甚至出现大量结余，从侧面反映出政策实际执行过程中，失业保险的再就业促进工作并未真正落实，人力和社保部门对此的重视程度远远不够。
　　
　　第二节 浙江省城镇失业人员再就业现状
　　
　　一、失业人员再就业总体情况
　　 　　 　　
　　由表2-6和图2-6可知，2003-2013年浙江省失业人数基本处于不断上升的状态，但失业人员就业率却一直维持在49%-60%之间的较低水平，并未伴随失业规模的扩大实现更大幅度的增长，需要注意的是，现有的统计数据仅仅涵盖已经进行失业登记的城镇失业人员，有相当大一部分尚未登记的失业人员未被纳入其中，但再就业的形势已然严峻，这说明了浙江省为促进失业人员再就业开展的相关工作亟待进一步深入。
　　
　　二、失业人员职业介绍实施情况
　　 　　 　　
　　由表2-7和图2-7可知，2004年职业介绍的失业人员就业成功率为历年最低，其余各年保持在50%-63%水平之内，变动相对平稳，从整体来看，浙江省失业人员经职业介绍成功实现再就业的人数相对较少，除失业人员自身因素外，职业介绍机构的规范性，所介绍工作与失业人员的匹配程度，有关部门对职业介绍的重视程度等都可能影响失业人员的职业介绍效果，可见，浙江省的职业介绍服务仍有待完善。
　　
　　三、失业人员职业培训实施情况
　　 　　
　　由表2-8及图2-8可知，除2013年外，其余各年参与职业培训后的就业率变动较稳定，基本处于42%-61%之间的较低水平，除参与培训人员的自身素质会对该数据产生影响外，职业培训机构的培训内容与工作匹配性较差，培训针对性较低，有关部门对培训的投入力度小等因素也是不可忽视的重要原因。
　　
　　相对于培训后就业率，失业人员培训后结业率的变动幅度非常大，尤其在2005年，结业率高达91.46%,培训后就业率也在该年出现了小高峰，在不考虑统计数据准确性的前提下，两项比率较高的原因极可能是当年培训投入的增加，培训针对性较强，以及就业市场的需求较大。2005年后，结业率虽小幅变动，但基本呈现下降趋势。从整体实施情况看，浙江省失业人员职业培训的形势不容乐观。