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【题目】
浙江省失业保险制度优化探究
【第一章】
浙江地区失业保险促就业体系构建导言
【第二章】
浙江省失业保险概况及城镇失业人员再就业现状
【第三章】
浙江省失业保险再就业促进功能评估
【第四章】
失业保险在再就业促进方面的问题及原因分析
【第五章】失业保险制度完善与再就业服务的建议及展望
【参考文献】
浙江失业保险对再就业的推动作用评估参考文献
第五章 建议及展望
合理的制度设计是失业保险再就业促进功能得以实现的前提，制度运行过程中各责任方的共同配合，则是该作用有效发挥的保障。笔者认为，发挥制度与组织联动效应，有助于浙江省失业保险再就业促进功能进一步发挥，推动顺应国际潮流及我国政策导向的就业型失业保险制度发展。基于上一章的分析，本章试从制度与组织层面（该层面部分措施参考了规避道德风险的路径），针对性地阐述完善浙江省失业保险再就业促进功能的具体措施。
第一节 完善失业保险制度内容
一、改革失业保险基金支出方式
当前失业保险的突出难题在于基金大量结余与再就业投入不足两类现象并存，浙江省于2015年降低了失业保险缴费率，力求从“收入”角度缓和这一矛盾，与此对应的“支出”方面的改革措施尚未推出，笔者试从该角度提出部分建议。
（一）适度提高失业保险金水平
国外研究证实了较高水平的失业保险金促使失业人员产生懒惰心理，抑制其再就业积极性，与国外情况不同，浙江省失业保险金水平较低，基本生活保障性有限，失业人员对失业保险金的依赖性相对较弱（但不排除低收入户家庭对失业保险金具有依赖性），然而低依赖性却带来了失业保险受益程度低，再就业促进功能难以发挥的结果。适度提高失业保险金水平，不仅是对失业期间基本生活的有力保障，也是为了鼓励失业人员积极领取失业保险金，享受配套再就业服务，进一步促进再就业（由最优失业保险理论可知，适度提高失业保险金水平可在保障失业人员基本生活的同时激励其积极参与培训）。
在失业保险金给付标准的规定上，国外基本采用固定给付金额（如英国、瑞典）或与失业前工资挂钩（如美国、德国）的方式，浙江省规定将最低工资的70%-80%作为给付标准，虽然可有效预防失业人员过度的福利依赖，但在无法保障基本生活及基金大量结余的双重困局中，当前规定显然并不合理。在改革建议上，国内大批学者认同失业保险金给付与失业前工资挂钩的方式，为保障失业后基本生活，同时控制失业保险金水平，笔者认为可综合考虑最低工资标准与失业前一年内个人月平均工资，设定分档给付标准：将最低工资标准设为失业保险金的给付下限，当失业人员失业前一年月平均工资低于或等于最低工资标准时，失业保险金按最低工资标准给付，失业前工资水平高于最低工资标准的，失业保险金按高于最低工资标准且低于失业前工资的一定比例确定。实际操作中，为保证失业保险金发放的合理性及公平性，比例的确定存在难度，且国家规定失业保险金不得高于最低工资标准，浙江省受限于此，难以调整给付标准，即使是同为扩大失业保险基金支出范围试点的广东省，在2013年修订《广东省失业保险条例》时删除了“不得高于最低工资标准”的规定，却明确将失业保险金的发放标准限定为“最低工资标准的80%”.本文所提的标准仅为一种设想，但该给付标准的确定方式相比原有规定提高了失业保险金的水平及基金利用率，同时体现了失业保险对中低收入者的关怀，提升了制度的公平性，笔者认为，在未来，这会是激励失业人员领取积极性，促进再就业的一种可能手段。
（二）适当增加失业保险基金对职业介绍及职业培训补贴的投入
当前，浙江省促进就业资金的使用额度为上年末基金累计结余的30%,相比山东，福建，广东等试点省份，规定的比例已相对较高①，但基金大量闲置始终是不争的事实，笔者认为，因国家发布文件并未限定各试点省份基金用于就业促进的最高额度，浙江省可在能力范围内逐步将限额增加至35%-40%,尤其须增加职业培训及职业介绍补贴在其中的比重，鼓励各市在原有标准基础上，适当提高职业介绍及职业培训补贴水平，激励失业人员积极参与职业介绍及职业培训。
诚然，受限于现行统筹管理体制，省级政府对各统筹地区基金用于职业介绍及职业培训补贴标准的规定并无实际的掌控权，各市标准是否公允并无适当的判定依据，但在国家政策驱动下，浙江省失业保险管理体制由市县级统筹逐步过渡到省级统筹的态势已非常明朗，未来可在全省范围内规定统一的，水平较高的补贴标准，补贴水平较低的问题有望进一步缓解。
二、强化失业保险与再就业联动机制
（一）扩大基金用于再就业支出范围：增设求职补贴
在我国各省份，失业保险与再就业工作的显着联系普遍限于职业介绍及职业培训补贴，自2006年以来，浙江省与其余六个试点地区共同推行扩大基金支出范围试点工作，到目前为止，再就业补贴除上述两项外，还包括与创业密切相关的小额担保贷款贴息及小额贷款担保基金，除此以外，浙江省失业保险并未推出其它配合再就业工作的措施。试点之一的广东省于2013年修订《广东省失业保险条例》，创造性地将求职补贴列为失业人员享受待遇之一，该补贴由失业保险基金支付，给付标准与失业前十二个月平均缴费工资挂钩，该举措与英国1996年后推行的“求职者津贴”相似，同样突出了失业保险制度的就业导向，有利于促进失业人员积极搜寻工作，浙江省可效仿广东省的做法，规定一定比例的基金用于失业人员求职补贴，在考虑失业前缴费工资的基础上，结合失业人员再次就业所耗时间长短，适当调整比例（对较短失业期内实现再就业的失业人员给予提高标准的奖励），激发失业人员再就业热诚。
（二）增强失业保险金与再就业服务的联系
当前，浙江省规定“无正当理由，三次无故拒绝职业介绍及职业培训的失业人员，将停止领取失业保险”,相比我国《失业保险条例》，此规定虽然更为细致，可在一定程度上遏制失业人员消极再就业的行为，但仅对累计三次无故拒绝的失业人员才能起到惩罚作用，容易诱使失业人员在未满三次的情况下，消极应对或拒绝接受相应的再就业服务，如此看来，制度的惩罚机制过于薄弱。我国尚无其他省份对此作出更详尽的规定，在瑞典，自第一次无正当理由拒绝参与就业服务机构提供的工作起，失业保险津贴的给付就将减少一定比例，每多拒绝一次，津贴减少的数额更多，直至失业人员无法再享受津贴待遇（杨伟国，李光耀等，2015）①，这一做法更有助于消除失业人员消极再就业的心态，笔者认为，浙江省可参考瑞典的失业保险政策，对第一次无故拒绝再就业服务的失业人员即采取减少一定数额失业保险金的惩罚，相应地，对积极参与职业介绍及职业培训的失业人员可给予适当增加失业保险金的奖励，相对于惩罚机制，失业保险的激励机制或许更能促使一个理性的失业人员积极配合再就业服务。
第二节 加强组织责任意识培养及再就业服务规范化建设
一、增强企业参保意识
（一）推进全民参保登记计划
2014年，国家提出实施“全民参保登记计划”的构想，作为试点之一的浙江省于同年推出了《浙江省“全民参保登记计划”工作实施方案》，该方案致力于2016年底前完成全省各项社会保险基础数据库及登记信息动态管理机制建设。遗憾的是，在本文研究的时间段内并无此计划推出，政策有效性有待长期考证，但笔者相信，随着参保登记工作的深入，企业逃避失业保险缴费的短视行为将会受到严厉打击，企业参保意识有望进一步加强。
（二）加强企业失业保险政策宣传：针对性解读有关利好政策
作为扩大失业保险基金支出范围试点省份，浙江省有着较好的政策优势，各地社保部门在向企业宣传失业保险政策过程中，理应针对性地解读与之相关的有利政策，以更好地达到鼓励企业积极参与失业保险的目的。例如向中小微民营企业宣传时，告知其政策规定连续缴纳失业保险费2年，积极开展稳定就业工作且裁员率低于上年度单位平均参保人数3%的中小微企业将享受由失业保险基金提供的稳定就业社会保险补贴；向经营困难的民营企业宣传时，则提出基金将为依法参保且受自然灾害或金融危机影响严重的困难企业提供困难企业社会保险补贴。
（三）加大长期拖欠失业保险费企业惩罚力度
根据《浙江省失业保险条例》及《社会保险法》规定，拖欠或未足额缴纳失业保险费的企业由地方税务及社保部门责令限期缴纳并加收滞纳金，对拒缴企业采取罚款或强制征收措施。浙江省各地失业保险费征收机构应严格执行法律法规要求，加大对长期拖欠失业保险费的企业的处罚力度，亦可对多次催缴无效的企业实施曝光，相对于罚款，曝光长期欠费企业名单将对企业社会形象造成更严重的影响，在全国各地，此做法已非常普遍，失业保险征收机构可经由当地网站或电视，报纸，微信，微博等平台，加大长期欠费企业名单的曝光力度，部分维权意识较强的职工亦可通过社保部门或大众传媒反映所在企业拖欠缴费的事实，促使企业在巨大舆论压力下缴清欠款。
二、培养统筹地政府及失业保险经办机构责任意识
当前失业保险基金管理体制下，职业介绍及培训补贴标准由各统筹地区人民政府确定，失业保险基金用于职业介绍及职业培训的补贴由失业保险经办机构负责发放，作为两项补贴的主要责任主体，责任意识的培养刻不容缓。
（一）深入各级经办机构负责人培训班：突出责任教育
自2006年以来，我国已举办多次社保经办机构负责人培训班，成效可观，浙江省在今后各级社会保险经办机构负责人培训班教学过程中，除重要文件精神传达及业务知识详解外，更应突出对各级经办机构负责人的责任教育，保证机构在职业介绍及职业培训补贴发放过程中做到自觉，公开，透明。
（二）完善统筹地政府及经办机构监督机制
政府及失业保险经办机构在职业介绍及职业培训补贴的制定和发放过程中掌握着较大的主动权，为避免谋求私利现象频发，有必要进一步完善政府及经办机构监督机制（包括外部监督与内部监督）。从内部监督看，政府及经办机构应自觉坐实内部监督部门或监督小组责任，克服浮于形式的监督方式，认真核实政府确定的补贴标准及经办机构发放的补贴数目，但从理性角度出发，内部监督的实施要求较强的责任感，在实际执行过程中不易做到。外部监督包括政府与经办机构间的相互监督，大众传媒，工会组织及失业人员对二者行为的监督，审计部门对经办机构实际补贴发放情况的审查，与内部监督相似，外部监督如过分注重形式或摄于有关部门权威而不敢反映实情，同样无法起到良好的监督作用，笔者认为，各责任方对“责任”二字的真正重视是监督机制完善的关键。
三、加强职业介绍及职业培训机构规范化建设
（一）加快省级职业服务机构联盟建设
与公办职业介绍及职业培训机构相比，浙江省民办机构显然存在先天不足的缺陷，资金，规模及掌握资源的有限性限制了民办机构的发展，同时影响了再就业工作的有序开展。在国外和我国部分地区，整合职业服务机构资源的形式并不少见：美国早在1998年就已依托互联网，建立了覆盖全国的一站式就业服务平台（冯英，杨慧源，2008）①，该平台涵盖了全国大部分就业服务网站及就业服务中心信息，可供失业人员选择的职业种类几乎涉及各个行业领域，失业人员通过此系统进行自我评估，自主选择培训方式，学习求职技巧，大大节约了搜寻工作的时间和成本（赵宁，2012）②；我国虽未建立与美国相似的一站式就业服务系统，但已开始探索建立职业培训联盟，如浙江绍兴，广东东莞都于近年成立了省内首批职业培训联盟，在整合培训机构的优势资源过程中，较好地弥补了民办培训机构的弱势。
美国所建立的一站式服务平台对浙江省职业服务机构的发展具有一定的借鉴意义，虽然有学者呼吁在各市，各省乃至全国建立一站式就业服务平台，但笔者认为，如此完备的系统对短期内的浙江省更像是一个美好愿景，从长期看，或有实现可能。就浙江省当前情况而言，加快建设全省职业服务机构联盟应是可行之举，鉴于浙江省部分地区经验，可逐步在各市建立市级职业服务机构联盟（包括公办与民办的职业介绍及职业培训机构），待各地职业机构联盟稳步发展后，探索构建省级职业服务机构联盟，在联盟基础上，建立运行稳定且信息量丰富的配套网站，更好地壮大全省职业服务机构力量，整合优势资源，为失业人员再就业提供更便捷、可靠的信息。
（二）推动职业介绍及培训机构服务过程规范化
建立省级职业服务机构联盟为失业人员享受优质再就业服务创造了更多可能，各个职业介绍及培训机构规范化的服务则是失业人员真正实现再就业的有力助推器。
浙江省职业介绍机构，尤其是民办机构，应严格遵守当地职业介绍工作管理规定，在业务开展过程中主动了解失业人员实际需求，为其提供条件匹配的职业介绍信息，自觉杜绝乱收费行为，同时密切关注并配合当地针对职业介绍工作实施的新政策，积极参与职业介绍工作座谈会，在座谈会上反映存在的问题及分享成功经验，不断完善服务质量。
针对培训内容形式化，结业考试缺乏纪律性的现象，浙江省职业培训机构应开展符合政策导向，市场行情及失业人员实际需求的培训课程，实力较强的培训机构可设计包罗多个工种的培训班，在培训前就部分失业人员进行调查，鼓励失业人员积极参加符合个人能力且利于再就业的培训课程，但实际操作中，具备上述完备条件的课程毕竟有限，无法确保培训课程对各失业人员都能提供实际帮助。2014年，李克强总理发出“大众创业、万众创新”号召，国家陆续发布创业优惠政策，全社会再次掀起了创业热潮，在就业难及国家政策支持的背景下，今后一段时间内，创业培训课程将是主流培训课程之一，但失业人员兴趣及能力迥异，创业培训课程并不一定适合每一位失业人员，即使取得创业合格证书也无法代表失业人员都能通过创业的方式实现再就业，建议培训机构在尊重失业人员意愿基础上，尽可能提供符合失业人员需求的课程，对不抗拒参加创业培训的失业人员，以灵活有趣的教学方式培养其学习兴趣。在结业考试过程中，学会承担更多的社会责任，减少为完成培训任务草率监考或帮助失业人员作弊的行为，在阅卷过程中做到公正严明，让每个参与再就业培训的失业人员都能有所收获。
第三节 展望
自1986年我国颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》以来，浙江省失业保险制度依托省情及政策红利，历经了“初探--建立--完善”三个重要时期，在近30年的发展过程中，学界及政府对失业保险再就业促进功能的认识逐步由淡薄走向深化，2003年《浙江省失业保险条例》推行以来，失业保险的再就业促进综合实力实现了由弱到强的转变。不容忽视的是，浙江省失业保险在再就业促进方面存在参保及受益程度低，人均职业培训补贴水平低，职业介绍及职业培训效果欠佳等现实难题，希望透过以上改革思路，为浙江省失业保险制度发展略尽绵力。
尽管失业保险是社会保险中起步稍晚及影响力较小的项目，但在国外就业导向型失业保险制度理念及本国国情驱动下，近年来我国政府愈发重视失业保险再就业促进功能的挖掘，“就业才是对失业者最好的保障”,失业保险改革已势在必行，笔者深信，在此背景下浙江省失业保险制度将日臻完善。期望制度执行过程中，失业保险经办机构，地方政府，职业介绍及培训机构各司其职，克服形式主义歪风，避免失业保险制度及再就业服务演变为虚无摆设。需要指出的是，由于现行失业保险与再就业统计制度不健全、笔者未对失业人员进行问卷调查及个人水平有限，本文在研究上存在一定漏洞（具体不足之处已在第一章论及），势必影响对浙江省失业保险再就业促进功能的准确评价，期待以后的研究可弥补此缺憾。
