延迟退休的国际趋势、举措及启示

　　第 5 章 延迟退休的国际经验借鉴

　　世界上已经有很多国家先后选择了延迟退休年龄的办法来缓解人口老龄化所带来的经济和社会压力。在我国，延迟退休年龄已被提上日程，成为了我国的必然选择。

　　国外有关延迟退休年龄的有益做法为我国提供了宝贵的借鉴经验。

　　5.1 延迟退休的国际趋势与举措。

　　5.1.1 国外延迟退休年龄的背景。

　　近年来，由于人口老龄化趋势越来越明显，造成的影响越来越严重，受此影响的大多数国家都对原来的退休年龄进行了调整。当我们把研究视角放在国外延迟退休的政策时，就不难发现世界各国实施延迟退休年龄政策的背景，存在一些共同的特点：

　　（1）世界人口平均预期寿命不断延长。2015 年，世界卫生组织发布了《世界卫生统计》报告，报告中显示，目前全球人口的平均寿命为 71 岁，与二十年前相比，全世界人口的寿命都有所延长，大概延长了 6 岁[43].从我国来看，根据历次人口普查的数据显示，我国人口平均预期寿命不断提高的发展过程与世界人口平均预期寿命的发展规律一致：平均预期寿命无论男女都有所提高，女性的提高速度比男性快，并且男女之间差距不断在拉大。预计在不远的将来，我国乃至世界人口的平均预期寿命也将继续呈现出不断延长的趋势。

　　（2）人口老龄化进程加速发展。人口老龄化问题存在已久，但从世界范围来看，经济发展水平较高的国家和地区与人口老龄化的程度是呈现正相关关系的。经济发展水平比较高的国家和地区可以分为两种类型：一类是目前经济发展水平位于前列的国家，如美国、日本等，其老龄化程度较高；另一类是经济发展水平由原来的世界领先地位让位于后起的美国和日本，如法国、英国等西欧国家，这一类国家的人口老龄化也比较严重。根据联合国对老龄化国家所下的定义，当一个国家或地区 60 岁以上老年人口占人口总数的 10%,或 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%,则进入了老龄化社会[44].在全球 170 多个国家中，已经有 70 个以上的国家达到了人口老龄化国家的具体标准。延迟退休年龄政策已成为各国政府重点考虑的应对方式之一。

　　（3）养老金支付压力不断增加。对于存在人口老龄化问题的国家来说，人均预期寿命不断延长必然会导致养老金支出增加、缴费减少。特别对于英国、瑞典等采取福利国家社会保障模式的国家来说，以高福利为显著标志的他们所面临的退休金支付压力更为棘手。一方面延迟退休使劳动者工作年限延长、养老金缴费年限增加，从而增加了养老保险缴费收入，另一方面延迟退休使老年人口领取费用的年限相对缩短，从而减少养老保险费的支出，虽然在实施时面临重重困难，且如果改革措施不当或进程过快极易引发社会矛盾，但不得不承认，这是一项我们可以明确预见到的、缓解社保基金压力的有效举措。

　　（4）经济社会变革推动退休观念与退休文化的变革。退休的内涵随着经济社会的发展也在不断发生着变化，退休方式越来越体现出灵活多样性，退休年龄已不再是一成不变的。任何一项退休制度的改革，都反映了不同个体和群体的退休观念，以及由此凝聚而成的退休文化。延迟退休制度不存在一成不变的固定模式，各个已经实行延迟退休制度的国家也并未采取统一的对策，而是在经济社会不断变革的背景下，对自身退休文化的思索下，做出适应各自国情的改革政策。

　　5.1.2 典型发达国家延迟退休年龄的举措。

　　世界上很多国家延迟退休的政策早已出台，且已取得了一定成功。为此，我们可以博采众长、为我所用。在本文中，我们选取国际上在延迟退休年龄上实施比较早、政策具有代表性的几个国家：美国、法国、英国、日本，对他们的相关举措进行分析和对比。

　　（1）美国延迟退休年龄的措施。1935 年出台的《社会保障法》标志着美国正式建立起了社会保障制度。这一法律中明确规定了劳动者可以领取退休金的年龄为 65岁。20 世纪 80 年代初，美国人口结构调整使得美国社会保障事业面临严重的财政危机，1983 年出台的法案就相应对劳动者退休年龄做了调整，将美国退休年龄从 65 岁延长至 67 岁[39].美国延迟退休的措施，是给不同的人群提供了三种具有弹性的不同的选择方案。第一种是提前退休者。选择提前退休的劳动者最早可以在年满 62 周岁时退休并领取退休金，但此时领取到的退休金只是相当于全额退休金的 70%,此后再逐月递增。第二种是正式退休者。所有符合正式退休年龄的劳动者可领取 100%的全额退休金。第三种是延迟退休者。达到退休年龄选择继续工作的劳动者最晚可以工作至 70 周岁退休，延迟退休的劳动者可以多领取比正式退休年龄退休时多大约三分之一的退休金。

　　（2）法国延长退休年龄的措施。在法国改革退休年龄的政策实施前，男女的退休年龄都是 60 岁。人口老龄化使法国的社会养老负担空前加重，原本长期存在的退休金制度在运行中遇到了压力和阻碍。在 2010 年，法国通过了退休制度领域的改革法案，将法定退休年龄由之前的 60 岁提高到了 62 岁，但退休者要想获得 100%的退休金需要继续工作，直到年满 67 岁退休，才能领到 100%的退休金[45],体现了对延长工作时间和延迟退休的鼓励。为了政策实施得更加稳妥，法国采取了渐进式的延迟退休方式，即每年延长退休年龄 4 个月的方式，小步慢走。预计法国要完成整个延迟退休的计划，大概需要到 2018 年。

　　（3）英国延长退休年龄的措施。英国首次尝试延迟退休的时间在 19 世纪 90 年代，之后经过了漫长的发展，直到 2010 年，英国政府颁布了新的退休方案，对延迟退休做出了比较明确的三个阶段的目标计划。第一个阶段主要针对女性劳动者，计划从 2010 年 6 月到 2018 年 11 月份将女性退休年龄提高到与男性相同的 65 岁；第二个阶段，从 2018 年到 2026 年的八年时间，将退休年龄无论男女统一提高到 66 岁；第三个阶段，从 2027 年到 2036 年、2037 年到 2046 年分别将退休年龄提高到 67 岁和 68 岁[45].三个阶段实施完成总共需要长达 26 年的时间。同时，职工到达法定退休年龄后，既可以选择退休，又可以选择继续保持工作。

　　（4）日本延长退休年龄的措施。日本是世界上最长寿的国家，也是世界范围内老龄化程度最严重的国家，在 20 世纪 70 年代就已经进入了老龄化社会，且目前老年人口占据总人口的比例已经超过了四分之一。日本政府适时实施了推迟退休年龄的改革方案来应对这一局面。二战后，日本政府一直规定的法定退休年龄是 50-55 岁，自20 世纪 70 年代起，日本政府就把法定退休年龄逐步从提高到了 60 岁。2011 年 6 月，日本政府草拟了《社会保证和税制一体化》改革方案，要求把领取养老金的初始年龄逐步推迟 5 岁，由之前的 60 岁逐步提高到 65 岁，男性从 2013 年开始实行，每 3 年增加 1 岁，女性则在此基础上晚 5 年实行，整个改革方案将于 2025 年和 2030 年过渡完毕[45].

　　5.1.3 部分 OECD 国家延迟退休年龄的举措。

　　除了上述几个典型发达国家以外，我们还对部分 OECD 国家（Organization forEconomic Cooperation and Development）的退休制度做了简单的梳理，如下表：从上表中可以看出，部分 OECD 国家，如加拿大、芬兰、捷克、爱沙尼亚、斯洛伐克等，均对延迟退休的年限不规定上限，而瑞典、葡萄牙、西班牙等国家则规定了延迟退休的年龄上限，也就是最迟延迟到 70 岁退休。各个国家也对提前退休年龄也作了具体的要求。选择提前退休的，养老金根据提前的年限，每年有一定程度的减少；选择延迟退休的，养老金根据延迟的年限，每年有一定程度的增加。退休年龄的下限和上限，其实可以视为存在一种弹性区间。以上几个国家对退休年龄的改革，均体现出实行具有弹性的退休制度这一特点，且都鼓励延迟退休。

　　由美国、英国等几个典型发达国家以及部分 OECD 国家的延退政策可以看出，建立在不同经济体制、劳动力市场制度、社会保障制度基础上的延迟退休政策并不完全相同，均带有各自国家的特点。但多国均推行弹性退休制度，且在政策实施中多采取循序渐进的方式。

　　5.2 国外延迟退休对我国的启示与经验借鉴。

　　在当今世界上，很多国家采取延迟退休年龄的办法来缓解人口老龄化带来的多重压力。很多国家采取的措施较早，在改革中政策措施日臻成熟，积累了丰富经验，可以带给我们诸多启示。我国的延迟退休方案还没正式实施，相关的改革还不成熟，因此需要引进一些国外先进的经验。

　　（1）立足本国国情。无论发达国家还是发展中国家，都是在人口老龄化在本国发展到一定程度的情况下采取延迟退休年龄的，而且各个国家的方案制定均立足于本国的经济发展水平、人口年龄结构、养老金支付压力、劳动力供给等实际情况，并不断对退休年龄和退休方式进行适当的调整，使其能够与本国中各个领域的发展相互协调。相互适应。改革措施不是一成不变和一蹴而就的，每个国家所选取的改革试点与方式均带有自身特色。

　　（2）采取循序渐进的方式逐步延长退休年龄。退休政策不仅影响到劳动者个人及其整个家庭，而且也会影响到社会发展的多个层面。为了减轻改革对社会造成的动荡，几乎所有国家都选择采取了循序渐进的实施方式。比如英国在延迟退休时，提出了三个阶段的目标计划，每一个阶段大概需要 8 至 9 年，从第一个阶段，提高退休年龄到65 岁，到第二阶段提高到 66 岁，到第三个阶段提高到 67 岁直到最终提高 68 岁。三个阶段实施完成总共需要长达 26 年的时间。循序渐进的实施方式，可以让社会公众有更多的时间来适应改革后的政策措施，减轻改革压力。

　　（3）实行弹性退休制度。自从弹性退休制在 19 世纪中叶的瑞典推行后，相继被很多国家借鉴和采用，充分说明了这种方式广泛的适用性。这里的弹性退休并不是指劳动者可以随意退休，而是国家在鼓励推迟退休的大前提下，使退休政策在执行过程中不至于丧失灵活性。大多数建立弹性退休制度的国家为延迟退休者和提前退休者分别设立了奖励和惩罚机制。在这一机制下，延迟领取养老金的劳动者得到奖励，可以得到更高水平的养老金或者获得一次性补助，相反，提前领取养老金的劳动者要面临养老金水平降低的惩罚。奖励与惩罚机制大大增强了退休制度的灵活性，并且鼓励延迟退休。

　　5.3 本章小结。

　　世界上所有实施延迟退休年龄政策的国家，均是在人口平均预期寿命延长、人口老龄化进程加速发展、养老金支付压力不断增加、经济社会变革推动退休观念及退休文化的变革等背景下进行的。通过梳理美国、法国、英国、日本几个典型发达国家以及加拿大、捷克、葡萄牙等部分 OECD 国家的延退政策可以看出，多国推行对延迟退休有激励作用的弹性退休制度，且在政策实施中多采取循序渐进的方式。国外对于延迟退休的探索积累了宝贵经验，可以带给我们诸多启示，比如采取循序渐进的方式延迟退休年龄、实行弹性退休制度等，值得一提的是，由于影响退休年龄的各种因素在不同国家的实际发展状况是不同的，因此政策实施必须首先立足本国国情，以此为基础展开的改革才会是适应本国发展需要的。