基于法社会学分析环境公益诉讼的运作规律

　　2012 年 1 月至 2013 年 2 月，江苏常隆农化有限公司等 6 家企业将产生的两万余吨废酸，提供给无危险废物处理资质的主体偷排于如泰运河、古马干河，导致水体严重污染。2014 年 8 月，泰兴市人民法院审理了该案刑事部分，14 人因犯环境污染罪被判处两至五年不等的刑期并处罚金，该案刑事部分完结后，泰州市环保联合会作为原告向泰州中院提起环境民事公益诉讼，2014 年 9 月10 日泰州中院当庭判决，6 家化工企业赔偿环境修复费用 1. 6 亿余元，用于泰兴地区的环境修复。

　　这是目前国内环境民事公益诉讼史上最高赔偿金额的案件，被媒体称之为史无前例的天价破冰和令人振奋的样本案件（以下简称泰州案件） .泰州案件本是一起缘由普通的非法倾倒危险废物案件，但其民事公益诉讼部分无论是立案受理、审理过程还是判决结果均实现了很大突破，具有可资深入考量的样本意义，无疑成为环境保护法修改后的一抹亮色。在此之前，环境公益诉讼在我国一度陷入冰封境地，2013 年环保部下属的中华环保联合会向各地法院起诉的 8 件环境公益诉讼案件均没有被受理，而 2014 年兰州饮用水污染事件发生后，兰州市民向法院多次提起环境公益诉讼均被拒之门外，提请兰州市消费者协会提起环境公益诉讼也无果而终。根据美国著名法社会学家布莱克的法社会学理论，“法律上相同的案件---关于同样的问题，拥有同样的证据支持，常常得到不同的处理，换句话说，法律是可变和相对的”[1]（P. 4）.笔者从法社会学理论出发，以泰州案件为样本，对环境公益诉讼中的法院角色、逆向选择效应和案件社会结构进行分析和解读，或许可以透过迷雾，透视环境公益诉讼的运作规律和本质，解读立案与否及同案不同判现象背后的深层原因，对于目前的环境公益诉讼司法实践情况进行准确定位，并基于我国目前的司法和社会经济状况，对其作出理性展望。

　　一、法院在环境公益诉讼中的多重角色

　　（一） 政策实施者

　　“法律不仅是规则和逻辑，它也有人性，离开了社会环境，法律将是不可理解的。”[1]（P. 1）具体分析泰州案件发生的经济环境和司法环境可以清晰地显现出，在环境公益诉讼中法院不是单纯的纠纷解决者和中立裁判者，还扮演着政策实施者的角色。

　　1. 经济环境： 转型升级与工业污染整治江苏省系经济强省，2014 年上半年 GDP 为30115 亿元，全国排名第二。江苏省政府工作报告是全省经济发展的大纲和指南，其对该省 2013 年的经济发展情况和 2014 年经济工作任务有如下描述： “2013 年我们把***总书记对江苏提出的深化产业结构调整、积极稳妥推进城镇化、扎实推进生态文明建设三项要求，作为促进转型发展的战略之举……（一） 转型升级取得积极进展……；2014 年要重点做好十个方面工作： （一） 深化产业结构调整，增强综合竞争力……”[2].由此可见，产业转型升级是经济强省江苏的首要工作成绩和工作目标，也是落实***总书记要求的首要政治任务。

　　而作为案件具体发生地的泰兴市，连续 13 届成为全国县域经济基本竞争力百强县（市） 之一，系国家级循环经济示范城市，化工产业曾是该市的三大支柱产业之一，其 2014 年政府工作报告中有“转型升级步伐加快，淘汰落后产能设备 243 台（套） ,关停小化工企业 4 家”的工作成绩总结，并提出了“创建国家环保模范城市、全国生态市”的目标，具体提出了“狠抓环境综合整治，全力抓好化工等重点行业和领域的污染减排，深入开展整治企业违法排污专项行动，严厉打击生态环境违法犯罪行为”的工作任务。[3]

　　在经济发达地区工业用地日益紧张的背景下，淘汰效益不高而污染重的化工企业，腾出来的工业用地可以流转给效益更好的企业，这直接提高了地方政府的财政收入和 GDP,且因其符合转型升级的宏观经济政策，作为政绩还可以得到上级政府的肯定。2014 年 6 月，泰兴市政府因为环保等原因下令取缔关闭了 6 家化工生产企业[4],泰兴市广陵镇将被关闭化工厂的土地流转给投资五千万的台资制冷设备企业，被泰州日报作为加速产业结构调整的典型予以报道[5],而泰州案件中被告也为六家排污的化工企业，以化工企业为被告的泰州案件与关闭化工企业的地方政府行政行为遥相呼应，泰州案件的判决无疑契合了地方政府工业污染专项整治和产业转型升级的经济政策。这些化工企业即使没有造成影响恶劣的污染事件也是产业调整过程中淘汰的目标，造成恶劣的污染事件后司法机关的判决显然是地方政府乐见的主动排忧解难的服务之举，也符合了地方政府经济和政治利益最大化的诉求。

　　2. 司法环境： 服务大局和为党政中心工作提供司法保障中国的法院接受同级党委领导，经费由同级财政支出，向人大报告工作，服务大局为党政机关的中心工作提供司法保障一直是司法机关的重要工作任务，如为迎接广州亚运会的召开，广州市政府推进了青山绿水和蓝天白云工程，为配合该工程，广州市的检察机关在广州亚运会举办之前提起了一系列的环境公益诉讼，并全部获得法院的支持而胜诉[6].而为江苏省政府的产业结构调整、扎实推进生态文明建设等中心工作提供司法保障无疑是江苏法院系统的重点工作。2014 年江苏高院工作报告中就明确表明江苏全省法院 2014年的首要工作任务是“增强服务大局的针对性和实效性……依法审理资源环境案件，促进生态环境质量不断提高。”[7]2014 年泰州中院工作报告所总结的工作成绩中第二点就是“以服务中心工作为己任……服务经济转型升级。”[8]

　　美国法学家达玛什卡对应两种不同的国家类型定义了两种不同的司法类型： 一种是对应国家管理者角色的政府规划和政策实施型司法，一种是与国家为社会自我管理和民众活动提供平台的角色相对应的纠纷解决型司法。[9]（P. 145）泰州案件中，面对地方政府提出的产业转型升级和生态保护政策，泰州中院和江苏高院以环境公益诉讼的方式来实现服务大局、为中心工作提供司法保障的工作目标，环境公益诉讼成为了一个载体，凸显了江苏法院以国家管理者角色实施政府政策的司法功能，而纠纷解决功能则在一定程度上引退，在此过程中，法院的政策实施者角色凸显。

　　（二） 自我创新者和突破者

　　王社坤博士通过考察近年检察机关提起的 15件环境公益诉讼后得出结论： “从主观方面来看，这些案件是检察机关自身创新需求的产物，一方面是自上而下被动的创新需求，另一方面也有基层检察机关自下而上的主动创新需求。”[6]

　　从泰州案件分析，一方面泰州案件起诉前，最高法院成立了专门的环境与资源审判庭，发布了关于加强环境资源审判工作的文件和典型案例，江苏高院、省检察院下发了办理环境保护案件的具体实施意见，江苏高院下发了在资源环境案件中实行三审合一的文件，基于上级司法机关强力推进环境公益诉讼的趋势和压力，泰州案件成为泰州司法机关自上而下被动的创新举措； 另一方面，江苏省的环境公益诉讼工作一直走在全国前列，与泰州同为江苏省地级市的无锡一直是环境公益诉讼领域的典范，早在 2008 年无锡中院和市检就制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，无锡中院率先成立了环保专门法庭，受理审结了有影响力的环境公益诉讼案件，面对周边城市同行工作业绩的压力，泰州案件成为泰州司法机关为寻求自身工作的提高和突破，而做出的自下而上的主动创新举动，在此过程中，法院自我创新和突破者的角色凸显。

　　（三） 与行政的合谋者

　　最大限度地追求法律效果与社会效果的统一是中国法院的工作目标和司法政策。“在法律效果之外的社会效果的尺度，可能是社会稳定、与政府的关系、党的领导、群众情绪、经济发展等因素，该政策鼓励了非法律的因素合理、合法、制度化地进入司法过程，法律规范与法外因素共同作用的结果就是选择性司法的诞生。”[10]（P. 36）选择性司法的直接表现就是法院因为自我保护、各种干预及其他因素在立案政治学指导下进行选择性立案，在立案政治学指导的选择性立案机制之下，泰州案件为何能顺利立案? 一方面，泰州案件刑事部分审结后，泰州市检察机关和环保部门打算提起环境公益诉讼追究肇事者的民事赔偿责任，在没有先例的情况下，专程向泰州中院咨询，泰州中院为了慎重行事，将情况向江苏高院汇报，江苏高院基于上文分析的服务大局的原因甚为关心，专门指派了具有丰富经验的专家法官实地指导； 另一方面，起诉前泰兴市法院和检察院与被告企业所在地的泰兴市经济技术开发区管委会进行了沟通，泰兴市环保局和泰州市环保局分别向同级党政请示，党政机关均无异议，从开发区到市级党政一致默示的支持强化了起诉者的信心，也打消了法院立案审理的顾虑，在既有上级法院支持而法律效果有保证，并且符合地方政府经济政策和中心工作要求而社会效果有保证的情况下，泰州中院在对案件进行自我审查时自然会选择立案审理，立案之后该案迅速驶入诉讼的快车道，这也就不难理解在法院对于有重大影响的案件，为慎重起见极少当庭宣判而普遍选择择日宣判的情况下，泰州案件经过 10 个小时的审理后即当庭宣判的做法。

　　通行学术观点中，行政干预被认为是环境公益诉讼处境艰难的重要原因之一，值得注意的是，泰州案件起诉之前和审理过程中，在地方党政没有直接干预的情况下，泰州的司法机关或环保部门主动向党政机关请示和沟通，显示出主动要求行政干预或党政机关确认的奇特场景，在和地方党政机关达成共识后，案件立案和审理才驶入快车道，这说明在环境公益诉讼中法院与行政干预的关系与应星教授在行政诉讼中观察到的场景是一致的，“法院的有限独立与行政干预所构成的，并非是一种对立关系，而是一种合谋关系，审判的困境不仅在于司法的行政化，也不仅仅在于法院的利益化，而在于司法行政化与法院利益化的相互加强。”[11]

　　（四） 政治问题向法律问题的技术转化者

　　“在很多时候，行政力量并不直接出面，而是通过法院的自我审查及政治的法律技术来阐释作用。”[11]2013 年中华环保联合会向各地法院起诉的 8 件环境公益诉讼案件均没有被受理，应是受诉法院基于环境公益诉讼法律规定不明确且司法实践中做法不一的大背景，在地方党政机关和上级法院态度难以确定的情况下，作为具有趋利避害本能的利益主体，在对起诉进行自我审查时，基于“多一事不如少一事”、“不做就不犯错”的理性经济人角色的考虑，通过将地方党政机关和上级法院没有明确支持立案这一政治和社会问题，转化为法律没有明确规定语境下的起诉主体不适格这一法律问题，为自己不予立案的行为披上了形式上合法的外衣，从而达到了自我保护的目的。

　　而泰州案件中，虽然泰州市环保联合会为 2014 年2 月成立，作为原告起诉时尚未达到《环境保护法》第五十八条规定的专门从事环境保护公益活动连续五年以上的条件，被告也对此提出异议，认为原告没有起诉主体资格，此时泰州中院同样使用了政治问题向法律问题的转化技术，将地方政府和上级法院支持而应当立案这一政治和社会问题，转化成了案件起诉时新修订的《环境保护法》尚未生效，泰州市环保联合作为起诉主体符合民事诉讼法第五十五条中有关组织的规定这一法律问题，以打擦边球的方式确认了原告的主体资格，利用法律的原则和模糊性规定确认了自己立案行为的形式合法性。

　　二、环境纠纷高发而诉讼低发的另一种解释：逆向选择效应

　　在环境诉讼司法环境良好的江苏省，2013 年全省涉及环境的举报和信访共 5 万多例，但通过司法途径解决的只有 85 件。[12]在国内环境公益诉讼的另一高地昆明市，昆明中院环保庭 6 年仅收环境公益诉讼案件 6 件，存在等米下锅的困境。[13]

　　环境诉讼基础和氛围良好的江苏和昆明的情况尚且如此，其它地区自不待言。一方面是环境事故及纠纷高发、频发，另一方面，环境公益民事诉讼和普通环境民事诉讼案件数量却长期低位徘徊，对这一矛盾的解释除了通常论及的环境诉讼制度及法律规定不完善、环境诉讼立案难、取证难、执行难等问题外，是否有更深层次的原因。在选择性司法的大背景下，达玛什卡论及的结果主义取向的司法决策过程似乎可以提供一个解释的视角，[14]（P. 32）结果主义取向的司法决策过程在我国环境公益诉讼中的表现，是法院已经做好了是否立案的决定或定好了判决结果后，才去寻找是否应当立案和如何判决的法律依据，并根据既有决定，将模糊或原则性的法律规定向有利于既有决定的方向进行解释和论证，而非通常情况下先论证后决定的逻辑模式，对于没有把握或因各种因素不宜判决胜诉的环境公益诉讼案件，法院通常以各种理由不予立案而拒之门外，而如果能够立案，起诉者通常会获得胜诉判决。

　　2011 年至 2013 年中国公益诉讼网发布的 13件环境公益诉讼案件中，法院立案受理的 11 件，原告基本上获得了胜诉判决。[15]

　　这种结果主义取向所导致的法律形式主义司法决策过程，极有可能将我国的环境公益诉讼引入一种不可预测的不确定状态。起诉者无法通过既有的事实和法律规定对起诉能否立案及其审理结果进行预测，这必然影响起诉者通过环境公益诉讼解决环境纠纷的积极性，转而选择结果更具预测性的协商、调解、集体维权等非诉纠纷解决方式来解决环境纠纷，那些认为起诉不被受理或败诉可能性大，或者对该种可能性无法把握的潜在起诉者，以及相应的环境公益诉讼案件就会因此退出诉讼市场。这也可以从反方面解释为什么环境公益诉讼被受理后原告大多胜诉，因为败诉可能性大的潜在起诉者经过自我评估已经退出了诉讼市场。这种现象也与张维迎教授通过对基层法院契约诉讼的判决书进行研究后得出的司法和诉讼中的逆向选择效应相吻合。[16]

　　由此，环境公益诉讼原告胜诉率高并不能说明环境司法的效率高和环境公共利益得到充分有效的司法保障，而只能说明受选择性司法所导致的诉讼结果不确定的影响，经过逆向选择，环境公益诉讼成为受到地方党政机关支持或能与法院达成默契的少数强势主体的竞技场。此外环境侵权属于隐蔽性侵权，且侵害的对象是不特定的多数人，在弱势起诉主体起诉积极性不高的情况下，环境侵权人受到法律追究和惩罚的可能性无疑会降低，这进一步抬高了守法成本而降低了违法成本，变相鼓励了作为机会主义者的侵权人为谋取不当利益而更加肆无忌惮地实施环境污染行为。如此一来，环境公益诉讼的法律评价、价值引导、纠纷解决和环境保护功能将大打折扣，设立环境公益诉讼制度的初衷和立法目的将难以实现。

　　三、环境公益诉讼中的社会结构
　　
　　“除了法律的技术性特征---法律准则具体应用于实际案件过程之外，每一案件还有其社会特征： 谁控告谁? 谁处理这一案件? 还有谁与案件有关? 每一案件至少包括对立的双方，并且可能包括一方或双方的支持者以及第三方（如法官） .这些人的社会性质构成了案件的社会结构，这一结构对于理解在法律技术特征上彼此相同的案件的法律变异是关键的。”[1]（P. 5 -6）具体而言，案件的社会结构又可以分为与法律量的变化有关的对手效应、第三方效应等。

　　（一） 对手效应“被告的社会地位本身很少或者不能告知我们案件将被如何处理，我们必须同时考虑对立双方相对的社会地位。”[1]（P. 7）泰州案中，原告为具有泰州市环保局官方背景的泰州市环保联合会，泰州市检察机关派出三名检察官出庭支持起诉，泰州市环保局调查取证为泰州市环保联合会起诉提供证据支持，被告为六家在地方经济转型升级政策中面临淘汰的化工企业，六家得不到地方政府支持而面临淘汰的企业对比有官方背景的环保组织、环保行政机关、检察机关三方联合体，显然在实力上处于明显劣势。

　　“法律量是指施加于个人或群体的政府权威的数量。针对被告的每一项法律行动是案件所引起的法律总量的一个增量。”[1]（P. 7）而对被告每一个法律增量意味着被告受到败诉判决可能性的增加，泰州案件中，起诉前群众对污染的举报、媒体的报道、泰兴市环保局的查处和取证，泰兴市检察机关对肇事者的刑事审查起诉、泰兴市法院对污染物倾倒者的有罪判决，这些都成为了被告方法律总量的增量，这些增量的叠加加上对手效应中的不利地位，导致了其败诉风险的增加。

　　（二） 第三方效应

　　“谁是法官? 谁是检察官? 法官在此案之前是否认识当事人或律师? 这是案件社会结构的另一个组成部分，什么人处理案件也会影响到案件的处理方式，拥有权威的法官更倾向于选择一个获胜方，而不是寻求折衷的方式。”[1]（P. 7）目前我国民事诉讼法对于环境公益诉讼的级别管辖没有明确规定，只有最高人民法院的指导文件《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》作了指导性规定，但该规定只有指导性而无强制约束力，泰州案件的审判组织为泰州中院组成的五人制合议庭，由中级法院而非基层法院一审管辖，由超常规的五人制合议庭而非通常的三人制合议庭进行具体审理，管辖法院级别越高，合议庭组成人员越多，审判组织的权威性更强，也更倾向于选择一个获胜方而做出实体判决，而不会倾向于以调解等折衷方式结案，故泰州中院在 10 个小时的庭审后作出了支持原告的胜诉判决。选择泰州中院进行一审管辖，二审上诉则由江苏高院管辖，由此泰州案件在江苏省法院系统内就可以穷尽司法审级和救济程序，而自一审程序开始，江苏高院的专家法官就现场指导，无疑保证了案件在江苏省法院系统内的审级监督中不会出现失控和审理结果的反复，这也在另外一种意义上确保了案件审理法律效果和社会效果的统一。

　　在案件起诉之前，由于对水域污染损害后果的评估缺乏了解，泰州市检察院、环保局向泰州中院咨询，泰州中院则向江苏高院请教，江苏高院派出了专业法官进行指导，由此在起诉之前，原告一方已经和作为裁判者的第三方即法院有了亲密关系，“对相同案件的处理随着第三方和对立双方的社会距离的不同而不同”[1]（P. 7）.由此可以解释，2013 年中华环保联合会向各地法院提起的 8 件公益诉讼案件，由于中华环保联合会属于国家级的社会组织，在起诉前与受诉的地方法院没有形成亲密关系，第三方效应没有向其倾斜，作为第三方裁判者的法院以起诉主体不适格为由拒绝立案，而泰州案件中，在第三方效应向与法院具有亲密关系的原告倾斜的情况下，泰州中院以打擦边球的方式确认了原告方的主体资格，基于对手效应和第三方效应差异的考量，也就不难理解环境公益诉讼立案与否及同案不同判的现象。

　　结论与启示
　　
　　从打擦边球的起诉主体、环保局的介入取证、检察机关的支持起诉、中级法院五人组成的超常规合议庭、省高院法官的到庭指导到当庭宣判的迅速判决，在法检、环保行政机关、环保组织的协调联动下，顺应或暗合了地方政府的经济政策和中心工作，泰州案件整体显现出服务大局总要求下政策实施型司法的特征。对于环境公益诉讼案件，法院要么出于自我保护不予立案，而一旦经过充分沟通得到地方党政机关和上级法院的支持而立案后，案件通常都会速审速判支持原告方的诉讼请求，对环境公益诉讼的立案和不立案都同样是追求法律效果和社会效果相统一司法政策下的应用型或者说实用型司法，环境公益诉讼中，法院并非单纯的纠纷解决者和中立裁判者，而同时显现出政策实施者、自我创新者和突破者、与行政的合谋者、政治问题向法律问题的技术转化者等多重角色，逆向选择效应可以从另一个角度解释环境纠纷高发而诉讼低发的现象，基于案件社会结构中对手效应和第三方效应的差异，环境公益诉讼存在同案不同立及同案不同判的现象。

　　“环境规制与就业之间呈 U 型关系，即跨过 U型曲线的拐点就可实现环境规制与就业的双重红利，现阶段中国平均环境规制强度仍处于 U 型曲线的下降阶段，东、中、西部地区分别处于拐点的右侧、附近和左侧，同时产业结构调整会使 U 型曲线向左上方移动，即可在较低的环境规制强度下越过拐点并在同等环境规制强度下达到更高的就业水平。”[17]

　　经济发达的江苏省处于 U 型曲线的右侧，通过产业结构调整和环境整治可以实现环境规制和经济增长的双重红利，而对于处于 U 型曲线下降阶段的广大欠发达地区而言，在政经一体化及晋升锦标赛体制下，舍环境而取经济可能会成为普遍性的选择。特别是随着中国整体经济水平的增长，环境规制的强度必然随之增强，差异化的经济和环境政策必然影响环境司法政策。在江苏省的经济和司法环境下，泰州 1. 6 亿元天价环境公益诉讼赔偿案的出现有其必然，但放在现阶段我国经济社会和司法环境发展不平衡的背景下来看，其在全国范围内的示范效应有限，“中国环境规制改革的方向与思路必须与中国的法治建设保持同步，中国环境规制改革的核心任务是探索如何将商谈式程序进路和技术规范进路嵌入法治进程，形成自上而下和自下而上的双向互动。”[18]

　　“二十世纪以来的生态环境保护历程，实质上就是环境保护国家化、风险承担个体化的过程，而囿于市场逻辑的局限，技术理性统治的技术运作方式长期以来在发展中占据着主导地位，导致了生态弱置的凸显，而传统道德、习俗等制约方式无力对其进行回应和变革，因此法律在生态环境保护中扮演着越来越重要的角色。”[19]

　　笔者认为在推进环境公益诉讼强化环境和生态司法保护的同时，法院应当注重被动中立审判，保障上下级法院之间的审级独立，平衡保护双方当事人，注重案件社会结构的平衡。同时法院自身的去利益化也应当成为引起关注的问题，明确环境公益诉讼立案和裁判标准，克服因法律规定的原则性和模糊性导致的选择性立案弊端，避免潜在的起诉者和相应的环境公益诉讼案件因不确定性被逆向淘汰出环境诉讼市场。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，立案登记制或许能在一定程度上克服选择性立案的弊端。同时要保证环境公益诉讼案件在全国范围内立案和裁判标准的统一，避免因案件社会结构的差异而同案不同判。改革开放以来，“我国社会结构的深刻调整带来利益格局的巨大变化，急剧的社会变迁形成社会利益主体多元化和利益关系复杂化，不同利益主体对社会的发展预期提高，对自身利益的保护意识增强。”[20]

　　环境公益诉讼将随着我国经济的转型升级和民众生活水平提高基础上环境意识的迅猛觉醒而不断成熟，如同埃利希所言“不论过去还是现在，法律发展的重心不在立法、法学或司法裁决，而在于社会本身”[21]（P. 封2）,环境公益诉讼的根本希望也许在于社会发展本身。培根有言： “对于一切事物，尤其是艰难的事物，人们不应当期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程”.[22]（P. 1）环境公益诉讼作为新生事物，也需要有一个使其逐渐成熟的培育过程。

　　参考文献：
　　[1][美]唐·布莱克。 社会学视野中的司法[M]. 郭星华等译。 北京： 法律出版社，2002.
　　[2]李学勇。 2014 年江苏省人民政府工作报告[EB/OL].
　　[3]张育林。 泰兴市政府工作报告[EB/OL].
　　[4]泰兴市政府办。 泰兴市政府关于对泰兴市广陵化工厂等 6家化工生产企业实施关闭的决定[EB/OL].