引 言
食品安全问题是近年来我国公众普遍关注的一个焦点社会问题。公众对食品安全的担忧不仅出于食品生产经营者（ 后文简称为“生产者”） 的“无良”,还出于食品安全监管者的“失信”.近年来曝光的多起食品安全事件都揭发了监管缺失、监管者不作为和信息瞒报的现象。食品安全监管工作没有像公众预期一样，切实发挥保障食品安全的作用，这也成为了食品安全问题恶化和消费者信心下降的重要原因。
生产者与消费者之间的信息不对称被认为是食品安全问题产生的根本原因[1-3].政府规制、舆论监督以及消费者搜寻信息等一系列行为或措施的核心目标都在于缓解食品安全信息的不对称[4-6].例如，食品标签制度和食品生产流通过程的可追溯体系都旨在向处于信息劣势的消费者传递食品安全信息[7,8].这同样也是在“消费者-生产者”的系统中引入“食品安全监管者”的核心目的。监管者的一项重要工作就是对食品进行抽样检测，在此基础上进行食品安全风险监测和风险评估[9,10].在这个过程中，由监管者获取并公布的信息不仅是消费者获取食品安全信息的重要来源，也是对生产经营者依法进行惩处的重要依据。
Strausz[11]证明了在一个具有两个参与主体的委托代理系统中将检测行为授权给第三方“监管者”的有效性。而这一有效性存在两个必要条件，一是委托人需要与监管者签订一个具有良好激励效应的契约，二是监管者与代理人之间不存在合谋①。当委托人可以通过其他信息来源对监管者的努力进行评价时，第一个条件可以得到满足。如果委托人无法用较低的成本阻止监管者与代理人进行合谋，那么，授权的有效性会大幅降低，此时委托人必须谨慎地考虑是否授权第三方进行监管[12].在实践中，由于监管者与代理人合谋的利益远高于合谋的成本，因此合谋现象广泛存在[13].例如，Duflo等[14]通过场地实验研究机制改革是否有助于改善环境审计者的行为，在控制组中证实了显着的信息瞒报： 审计者系统地低报了工厂的实际排污量。Strausz[15]发现，当监管者与代理人之间可以进行重新谈判时，合谋行为是无法避免的。
现有研究集中于讨论如何通过契约设计对监管者进行激 励 并 降低 监 管 者与 代 理 人合 谋 的 可 能性[16-18].例如，Rahman[18]证明了如果委托人可以观测到代理人的行为（ 即使是偶尔观测到） ,委托人可以自行对监管者进行评价，而无需对监管者进行再监管。Ortner与Chassang[17]发现，在检测信息基础上对监管者设计的随机激励契约可以降低代理人通过与监管者合谋的利益所得，从而增加合谋契约的成本。达成这种有效契约的一个必要条件就是机制设计理论中的激励相容标准②： 监管者在实现自身利益最大化的同时也可以实现委托人的目标[19,20].激励相容的机制设计原则要求代理人的利益目标与委托人的利益目标相一致[21-23],即“利己”的监管者可以有效地代言消费者利益。从根本上讲，这种激励相容的契约依赖于委托人可以从其他渠道获取相关的信息。检测信息的非私有性是对监管者签订激励契约的前提条件[16].而杜绝合谋行为的有效契约同样取决于委托人是否可以通过事前的程序信息或事后的结果信息观察或预测合谋。
具体到食品安全问题，消费者与监管者的关系也可以被定义为经济学意义上的委托代理关系： 消费者（ 委托人） 授权监管者（ 代理人③） 获取生产者的食品安全信息并向消费者汇报该信息[24].消费者的根本目标是通过监管者汇报真实有效的信息对生产者进行奖惩，从而提高食品安全水平。这里，消费者面临的一个核心问题同样是对监管者的契约设计问题，即一方面要保证监管者有激励汇报真实信息，另一方面降低监管者与生产者合谋的概率。作为独立经济人的监管者出于部门利益或私人利益最大化的目标，可能会违背消费者的委托初衷发生不作为或虚报、瞒报信息的行为。很显然，近年来我国曝光的食品安全事件中，大量存在着监管者瞒报信息并与生产者进行合谋的现象，说明我国食品安全监管在机制设计中存在严重的激励不相容问题。
现有研究根据博弈理论和契约理论对我国食品安全监管中的体制和机制问题进行了讨论[25-28].例如，李军林等[28]通过静态多方博弈的分析认为单一部门合并监管的体制在减少食品安全事故发生概率和规范厂商行为层面均优于多个部门分头监管的体制。谢康等[29]的分析表明，在政府部门作为单一主体的监管体制下，可追溯体系、有效的组织形式设计和双边契约责任传递三种制度安排独立运作而难以协同发挥作用，从而导致食品供应链治理的低效。陈思等[27]则从激励相容的理念上指出了我国食品安全监管机制中存在的多重激励不相容问题，包括监管成本高、标准脱节和奖惩激励不足等。但是，体制并不同于机制，体制上的改进并无法从机制设计上保证监管效率； 而且，现有研究并没有直接结合具体的制度安排深入剖析造成监管者激励扭曲的原因，这也是本文的贡献所在。具体而言，本文明确分析我国现有食品安全监管机制中可能存在的两项激励扭曲的制度安排，并结合具体案例对分析结论进行验证。
本文关注的第一项制度安排是“结果考核制”.我国现行食品安全监管机制对县级及以上人民政府实行监督管理责任制，各部门负责本行政区域的食品安全监督管理工作。对于行政区域内发生重大食品安全事故、造成严重社会影响的，对有关部门的负责人进行惩处④。该法律条文具有明确的结果考核导向，即食品安全监管者需要为监管范围内的食品安全水平负责。本文的分析表明，结果考核制违背了上述授权监管有效性的第一个条件，给监管者造成了强烈的激励扭曲。在此基础上，虽然法律条文同样规定了对监管者瞒报信息行为的惩处机制，但结果考核制仍然会导致监管者有强烈的动机瞒报或虚报信息。
本文关注的第二项制度安排是“检测权与处罚权合一”.法律赋予监管者的一项重要权力是定期或不定期地依照规定的程序对食品进行抽样检测，监管者通过抽样检测所获得的信息可以用作行政处罚的依据⑤。与此同时，法律同样赋予了监管者依照检测信息对生产者进行行政处罚的权力，除警告、停业整顿、吊销许可证以外，处罚措施还包括罚金和罚没⑥。本文的分析表明，这种检测权与处罚权合一的制度安排会大幅提高监管者寻租的动机，不仅不能降低，反而会促进监管者与生产者合谋的概率，进而导致监管者虚报和瞒报检测结果。
本文在第二部分基于委托代理理论构建了一个消费者、生产者和监管者之间的理论框架，进而讨论“结果考核制”和“检测权与处罚权合一”的制度安排为什么会导致监管失灵⑦。第三部分利用食品安全事件中监管责任的统计数据与部分典型案例，对理论分析得到的结论进行验证。第四部分总结本文的主要结论，并据此提出政策建议。
