流域生态环境治理和地方利益公平的互动分析(2)

　　排污权交易政策成功与否的关键在于能否公平地交易排污许可，尽最大可能保证所有区域、排污企业的交易是公平的，符合其生产力条件的。渭河流域在排污许可交易方面设计了严格的程序：首先是信息交易发布环节。排污权交易的双方，即当排污权供应方或需求方有交易需求时，需通过中介机构将环保部门审核的交易信息公布于交易平台。其次是交易协商环节。排污权供求双方就排污权交易的具体内容进行协商，达成初步排污权交易协议。该环节中介机构有权公开参与交易双方的基本资料信息。第三是交易审核与批复环节。交易申请提交后，环保行政主管部门应根据交易内容，要求监测单位提供相应的数据，监测单位有义务保证所提供数据的真实性。第四是交易交割与变更登记环节。交易申请审核后，排污单位根据审核的合同对污染物排污权进行交割与结算。至此，排污权需求方和供给方分别得到和失去所交易的排污权数额。最后是交易中止环节。

　　交易完成后，如交易确实给流域生态环境造成严重影响的，环保行政主管部门可以及时中止交易合同，并责令交易双方对造成的损失进行补偿，并采取相应的治理措施。政府在流域排污权交易中要发挥主导作用。

　　由于流域水污染治理具有准公共物品的属性，使得市场在流域排污权交易过程中存在一定范围内的局限性。在市场经济条件下，市场机制在资源的配置中起决定性的作用，在一系列理想假设条件下（如完全竞争、完全理性、完全信息等），市场对资源的配置可以达到帕累托最优状态〔7〕119.而政府主导作用的发挥可以有效地弥补市场在流域排污权交易中的不足。政府在渭河流域排污权交易中的作用主要表现在：首先是负责流域污染物排放总量的确定和排污权的分配。“现行的污染物排放总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的各地区分配各自的污染物排放总量额度的一项法律制度。”〔8〕132污染物排放总量控制主要从流域整体角度出发，根据水体的功能要求和污染源的分布情况，向流域各地方政府分配污染物排放量及其削减量；地方政府在确定排污权价格后，通过市场拍卖方式实现资源分配的最优化。其次是采取有效的经济措施激励排污企业减污。政府在确认企业既有排污权的条件下，激励企业通过技术进步减少污染排放，减排的部分可以出售给其余企业或政府以获取利润。利用这种方式激励企业减排，企业的积极性一般比较高，有助于减排活动的开展。第三是对环境资源产权进行界定以降低交易费用。环境资源产权的界定必须靠政府的介入才能完成。在界定环境资源产权的基础上，政府需构建交易信息平台，以解决交易双方信息不对称的问题。在产权交易过程中，政府还需发挥好协调、裁判和监督的作用，确保通过市场机制来控制污染物排放总量的目标。第四是探索流域排污权交易的法制建设。

　　当前我国各级环保部门所确认的排污权仅仅是一种应对策略，并不具有法律效应，因此，将排污权的确认用法律制度加以巩固，有助于排污权交易活动的顺利开展。陕西省在渭河流域排污权交易的过程中，以我国环境立法为依据，结合本流域水资源环境现状、经济发展水平和社会政治条件等，尝试性的建立了一批流域交易细则的地方性法规，使排污权交易做到有法可依。

　　三、利用流域政府间生态补偿政策来调解流域经济和环境的关系

　　生态补偿是以经济手段协调相关者利益关系的一种制度安排，它主要“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源环境的目的。”〔9〕流域政府间生态补偿主要包括生态破坏补偿和生态建设补偿两个方面。前者是指对流域上游地区因自身经济活动造成的生态破坏和环境污染，要对此进行补偿；后者是指流域生态环境受益地区要对建设生态环境的地区提供经济补偿。流域可持续发展不仅要求生态环境的改善，而且还要求实现区际和代际的持续与协调发展。流域政府间生态补偿政策的实施，可以消除流域内部环境占用的不平等性，从而实现流域经济和环境关系的融洽。

　　（一）流域政府间生态补偿的作用。流域开展的生态补偿工作，主要涉及地方政府间的问题。结合生态补偿意涵，流域政府间生态补偿机制就是“中央和下游发达地区对由于保护环境敏感区而失去发展机会的上游地区以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。其实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程”〔10〕.通常情况下，上游地区人口密度较小，工业化、城市化水平较低，经济发展水平相对滞后，但上游地区对流域水生态环境的影响较大，如果上游地区的水质较差，则下游地区的用水安全就得不到保障；中下游地区一般人口密度较大，工业化、城市化水平较高，经济实力较强，相应对水资源质量的要求较高。如果上游积极发展地区经济，对水资源进行开发利用，则会污染水资源，进而影响下游地区的经济发展并损害其经济利益；如果上游积极治理生态环境就会影响本地区经济的发展，同时还需大量资金支付治理环境费用。所以，在流域水资源治理过程中，上下游地区之间存在着成本和效益相互转移的问题。为了解决这个问题及流域上下游地区经济发展与生态环境治理之间的矛盾，就需要在流域建立政府间生态补偿机制。“通过补偿行为，在上下游政府间建立公平、合理的激励机制，借此增进上下游政府间关系的协调，推动对流域水资源配置使用的负外部性合作治理。”〔11〕108当流域地方政府间因为水生态环境治理出现矛盾和冲突时，上级政府的调解就显得极为重要。经过协商途径，由破坏或污染流域环境的地区将资金直接补偿给流域生态环境建设的地区。

　　（二）流域水污染政府间生态补偿的原则、方式和标准。流域水污染政府间生态补偿所遵循的原则主要有三点：首先是协商共识的原则。建立流域政府间生态补偿机制是对现有利益格局的调整，必然会产生一定的阻力。另外，确定生态补偿标准的一些依据也难以量化，暂时难以一步到位。所以建立流域政府间生态补偿机制必须要循序渐进，先少后多，先易后难；具体机制要通过流域地方政府间的协商来设计，以共识为基础，确保机制的落实。其次是共建共享的原则。流域生态环境保护的各利益相关者应该在履行环保职责的基础上，加强地方政府之间在环境治理方面的配合和经济活动领域的合作。流域生态环境整体治理效果如何，关键在于涉及地方利益时，各利益主体能否从整体利益出发，以合作协调的理念解决问题。只有去除狭隘的地方利益，才能有效推动流域上下游地区经济社会可持续发展。第三是权责一致的原则。依据流域上下游地区在流域生态环境治理和利用过程中的付出和收益情况，应建立责权利相一致的生态补偿机制。

　　当下游政府要求上游政府提供更高生态服务要求或是当前已经享用高于基本要求的生态服务时，下游政府就必须向上游政府提供必要的生态补偿资金。

　　我国流域政府间生态补偿目前基本采用资金补偿和政策补偿两种方式。资金补偿主要为财政转移支付和补偿金形式。陕西省渭河流域水污染补偿实施方案规定：“污染补偿资金由省财政厅每年年底前通过转移支付的方式下达，由流域地方政府专项用于渭河流域的综合治理；污染补偿资金的 60%用于各地区的污染物治理补偿，40%用于奖励工作力度大，考核断面全年水质达标或水质改善明显的地区。”〔12〕为保护上游水质，陕西省于 2011 年向渭河上游的甘肃省天水市、定西市各提供 300 万元的生态补偿资金，这也是国内首例省际之间进行的生态补偿。另外还有政策补偿，即地方政府利用中央政府的授权制定优惠性政策。

　　渭河流域水污染补偿项目的实施在改善该流域水质污染现状、调整流域产业结构布局等方面发挥了积极的作用。

　　流域政府间生态补偿标准的测算，是由上级环保部门组织地方考核流域上下游交界断面的水量和水质的监测及核定，然后以此来核算污染补偿资金。

　　计算方式主要参考恢复费用法，“该方法是把各种受污染水体的水质恢复到基准态所需的处理成本来作为水污染的经济损失。恢复费用法从污染源和污染现状角度出发，计算削减污水排放的费用或对现有污染进行治理的费用。”〔13〕该方式主要适用于流域内地区间地表水生态环境污染补偿。渭河流域地方政府间生态补偿标准暂定为：“渭河水水质化学需氧量每升超标 10 毫克以内，每超标 1 毫克补偿 10 万元到 20 万元不等，超标在 10 毫克以上，每毫克补偿30 万元；氨氮含量每升超标在 10 毫克以内，每毫克补偿 50 万元到 100 万元不等，超标在 10 毫克以上，每毫克补偿 150 万元。”〔14〕考核交界断面的水质和水量按月监测数据进行统计，污染补偿资金按照季度为单位进行核算，以年度为单位予以结算，并将结果及时告知省财政厅和地方政府。

　　（三）流域水污染政府间生态补偿的市场内核。市场是驱动生态机制运转的重要力量，生态补偿必须在市场环境下进行，否则就达不到应有效果。渭河流域水污染政府间生态补偿正逐渐体现出其市场内核来，具体表现为：首先，流域水污染政府间生态补偿适应市场优化资源配置的需要。上游地区治理水污染，收益的范围包括下游地区在内的整个流域。

　　这说明下游地区没有付出生态治理成本却能分享收益，这正体现出资源的低配置率和市场的失灵，对这种缺陷作出弥补的最佳手段即是流域政府间的生态补偿。其次，流域水污染政府间生态补偿体现了市场的基础，即产权制度的本质要求。收益权是产权的重要组成部分，当下游地区向上游地区实施补偿，就已经体现出对环境利益主体收益权的保护，这也意味着市场成分开始增加。第三，流域水污染政府间补偿探索采用市场手段来实现。资金补偿是流域水污染政府间生态补偿的基本方式，且主要通过财政转移支付来实现。事实上，渭河流域水污染政府间生态补偿在采用财政转移支付这一“输血”补偿方式的同时，也在尝试采取市场行为的“造血”补偿方式，例如鼓励受偿方地区居民承担生态保护建设项目，借此来提高居民的收入等。尽管政府在流域生态补偿中发挥着重要的主导性作用，但问题是政府在流域生态补偿中也有“失灵”的情况，比如政府干预达不到预期的生态治理目标，不能有效地改善环境，或者治理成本太高，造成资源浪费等，所以只有市场性参与才能最终实现补偿的高效性。

　　地方利益竞取严重影响着流域生态环境的治理成效。为推动流域跨界水污染治理的健康发展，必须有效地协调好地方利益冲突，这就需要一系列策略上的革新。渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和构建了科层型利益协调机制、跨界水污染治理交易机制和跨界水污染生态补偿机制，这些策略的创新与选择既有效增进了流域政府间的合作，又能够减少流域水资源治理的负外部性现象。由于流域水资源的准公共物品属性，使得当前的政府主导模式和市场主导模式都存在一定范围内的局限性，跨界水污染的治理需要在政府主导下，由企业、社会组织和公民形成多中心网络治理模式，这样才能实现流域环境生态与经济社会系统的和谐、可持续发展的目的。

　　参考文献：

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