购买社会工作服务的个案分析

　　摘    要：　政府购买社会工作服务已成为创新社会治理的重要方式。本文首先概述政府购买社会工作服务, 并对辽宁地区进行购买情况介绍, 继而阐述了政府购买社会工作服务的模式, 从“购买什么”的视角进行了购买方式分析, 从“如何购买”的视角进行了购买模式分析。在此基础上, 论文第四部分以辽宁省成立的首家专业社会工作服务机构LH社工中心为例, 对其的“前购买阶段”和“购买阶段”进行详细梳理与分析, 最终提出作者反思。

　　关键词：　政府购买; 社会工作服务; 社会工作服务中心;
 

　　Abstract：　The government's purchase of social work services has become an important way of innovating social governance. This article first summarizes the government's purchase of social work services and introduce the purchase situation of Liaoning, and then elaborates the mode of purchase, analyzing "what to buy" and "how to buy". On that basis, taking an example of LH social work service center, it makes a detailed analysis of its "pre-purchase phase" and "purchase stage", and finally puts forward the proposal on the government's purchase of social work services.

　　Keyword：　the government's purchase; social work services; social work service center;

　　1、 政府购买社会工作服务概述

　　2012年11月, 民政部、财政部联合下发《民政部财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》 (民发[2012]196号) , 意见指出, “政府购买社会工作服务, 是政府利用财政资金, 采取市场化、契约化方式, 面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。”

　　意见首次明确了政府公共财政在购买社会工作服务方面的角色及职责, 有着重要的现实意义和历史意义。意见对政府购买社工服务的主体、对象、范围、程序与监督管理都作了明确规定。

　　2、 辽宁省政府购买社会工作服务

　　2015年6月15日, 《辽宁省民政厅、辽宁省财政厅关于政府购买社会工作服务的实施意见》 (辽民发[2015]32号?) 出台, 标志着辽宁省首个政府购买社会工作服务意见的文件发布。文件指出, 到2020年, 建立起比较完善的政府购买社会工作服务制度, 培养造就一支高素质的社会工作专业人才队伍, 发展壮大一批数量充足、治理科学、服务专业、作用明显的社会工作服务机构, 使社会工作服务范围、数量、规模和质量能够较好地适应经济社会发展需要[1]。

　　2016年5月, 辽宁省民政厅发布“2016年省直部门政府购买社会工作服务公示表”, 公示明确, 辽宁省政府出资100万元购买孤儿与伤残军人的情绪辅导、资源链接、增权赋能的社会工作服务, 要求承接主体为具备3A资质的社会工作服务机构, 明确承接主体选择方式为“政府采购”。2016年7月, 以“LH社会工作服务中心”为代表的辽宁省三家社会组织通过政府采购的方式承接了三项社会工作服务, 至此, 辽宁省首次政府购买社会工作服务项目正式开始。

　　3、 政府购买社会工作服务的路径

　　3.1、 政府购买社工服务的方式选择———购买什么?

　　从我国目前的社会工作服务实践情况来说, 政府购买社会工作服务主要包括两种方式, 具体如下分析:

　　一是直接购买岗位。这种模式中, 服务的购买方即政府需要根据社工岗位的设置需求情况, 来聘用专业的社会工作者, 社会工作者在其岗位执其能, 提供社工服务。通常政府购买社会工作岗位的领域主要包括社会福利机构、慈善组织机构、医疗卫生机构、儿童青少年服务机构、残疾人服务机构、司法矫治机构等。

　　二是购买项目。主要是指服务的购买方 (即政府) 根据当前的服务需求拟定相应的服务计划, 以适当的合约管理方式通过一定的程序向符合所指定计划的项目的组织或者是企业的法人购买社会工作服务, 这是政府购买社会工作服务最主要的做法。

　　3.2、 政府购买社工服务的模式选择———如何购买?

　　对于政府购买社会工作服务的模式一直都是在讨论中比较, 在比较中不断进步。但是依据目前的情况来看, 政府购买社会工作服务的模式主要是以下三种:

　　第一种是竞争性购买模式。即合同双方是两个独立决策的主体、有明确的社会工作服务购买目标、有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序等四个条件, 从而实现政府通过招标的方式达到成本最小化、收益最大化的目的。[2]

　　第二种是谈判购买模式。谈判购买模式是指政府通过与多个服务的提供方就所需服务进行谈判, 通过讨论服务内容、服务价格、服务效果的评估等几个方面进行讨价还价, 最终确定欲购买的服务提供机构。

　　第三种模式是协议委托模式。这种委托模式其实也是一种谈判购买, 只是缺少了竞争对象, 只有唯一的服务提供方, 政府与这个唯一的服务提供方进行谈判、征求建议, 在一切都达成共识的条件下签订合同。

　　4、 政府购买社会工作服务的个案研究———以“LH社会工作服务中心”为例

　　2013年8月, 辽宁省首家专业社会工作服务机构———LH社会工作服务中心在沈阳市铁西区民政局登记注册。中心以“助人自助、专业服务、立足社区、共建和谐”为服务理念, 以社区为平台、以专业社工为核心、以社会组织为枢纽, 通过三社联动进行社会工作服务, 促进创新社会治理。

　　4.1、 前购买阶段

　　作为辽宁省首家专业社工机构, LH社会工作服务中心的发展历程充分体现了辽宁省社会工作服务机构的本土化发展状况, 笔者认为, 在LH社工中心未真正获得政府购买社工服务前, 各级地方政府的支持是其得以成为辽宁省首批政府购买社会工作服务机构的重要基础, LH在参与政府购买社工服务中的前期贡献也是本课题的历史溯源, 因此, 笔者将此内容定位为“前购买阶段”。

　　4.1.1、 区民政局的支持为其承接政府购买奠定坚实基础

　　2013年8月, LH社会工作服务中心登记注册。区民政局作为业务主管单位与登记管理机关给予了不同形式的“政府购买”。区民政局简化行政审批手续, 取消业务主管单位证明, 减免注册资金, 使其零起步登记注册, 成为辽宁省专业社工机构服务的开端。同时区民政局又提供了某社区的老人之家作为办公场所。此后, 区民政局又推荐LH在其他社区开展服务, 在省市领导及其他团体参观社区时请其开展服务, 并对其进行网络、电视、报纸等多媒体宣传。

　　2015年末, 区民政局开展社会组织评估工作, 在民政局的支持与助推下, 中心进行了系统全面的组织建设工作, 成功获评为3A级社会组织, 也为将来承接政府购买取得了门槛资格。2016年初, 中央财政资金支持社会组织提供社会服务项目信息发布, LH根据此前两年多社工项目服务的经验进行了项目申报, 并得到了区民政局的地方配套资金保证, 最终, LH中心成功申报。

　　作为登记与管理机关, 区民政局始终高度关注LH的发展, 对新生事物的社工机构既能敢于创新为其登记注册, 又能做到“扶上马”且“送一程”, 为初创期的乐和社工健康发展奠定了坚实基础, 而迅速成长与成熟的LH社工机构也成为了区公益服务类社会组织中的特色品牌。

　　4.1.2、 各级政府、组织的关注为中心承接政府购买起到了补充作用

　　2014年7月, 共青团沈阳市委主办了市首届创公益大赛, 中心项目经过层层选拔获得大赛二等奖, 并获取一万元资金资助, 这是中心获得的首笔资金资助。2015年9月, 中心项目获中国志愿服务大赛银奖并获资金一万元。2016年3月, 中心项目获省爱梦成真青年发展基金会青年公益项目路演活动二等奖, 并获资金一万元。中心成立以来, 省民间组织管理局、省民政厅社工处、市民间组织管理局、区政府、区妇联等各级政府均对机构表达了持续关注。

　　4.1.3、 中央财政资金项目的开展力推机构迅速成长、为其承接政府购买提供质量保证

　　2016年3月, 中心在两年多项目经验基础上, 其申报项目获央财C类社工服务立项。在中央财政资金项目的严格指导与资金资助下, 机构在项目开展、内部治理、社会推广等方面得到迅速提升, 受益群体与影响力都大幅扩大, 央财项目使机构得以迅速成长, 为其后承接政府购买社会工作服务提供了质量保证。

　　4.1.4 机构参与了省政府购买社会工作文件的制定

　　作为省首家专业社会工作服务机构, LH中心从成立开始就受到各级政府与部门的关注。省民政厅副厅长与社工处处长专程考察中心, 并始终密切关注。省民政厅社工处多次召集以LH中心为代表的省内社工机构与省内社工高校教师进行政府购买社会工作服务的意见征集, 并对政府购买服务中的项目申报书形式、购买方式等事宜进行反复商讨, 省级政府购买社会工作服务的官方文件及首批政府购买社会工作服务的内容均有LH社工中心的贡献。

　　4.2、 购买阶段

　　2016年5月, 省民政厅发布“2016年省直部门政府购买社会工作服务公示表”, 7月, LH中心竞标成功, 承接省民政厅购买的“关爱伤残军人”社工服务项目。2017年7月, LH中心再次承接省民政厅购买的“关爱留守儿童”社会工作服务项目。就这两个项目而言, 购买工作分别从以下三个时段进行工作。

　　4.2.1、 购买前, 购买主体进行充分调查, 保证受益群体需求得以提出

　　省民政厅政府购买社会工作服务文件见于2016年5月, 但在此之前, 省民政厅社会工作处进行了充分的购买准备。2015年下半年开始, 省民政厅社会工作处即召集包括LH社工理事等在内的多家社工组织与高校社工教师召开关于政府购买社会工作服务的会议, 在多次会议商谈之后, 请社会组织及高校教师组成调查团共同前往项目拟实施的三个单位进行详细的现场调研, 之后写成包括需求评估、项目策划在内的详细专业的社会工作项目策划书。

　　4.2.2、 购买后, 承接主体开展完备服务, 保证受益群体需求得以满足

　　竞标成功后, 中心首先成立了项目督导组, 对民政厅的服务购买要求进行专业的详细解读与分析, 在项目文件基础上设计更为详细具体的服务方案与内容, 确定派驻社工, 拟定服务进度。在开展服务过程中, 社工按照既定计划开展服务, 并在实际服务中及时修正以保证实效, 最终首次政府购买社会工作服务项目得以圆满完成。

　　4.2.3、 服务中期与终期, 购买主体对承接主体开展的服务进行评估验收

　　项目中期, 购买主体按照进度表对承接主体开展的服务进行评估, 一方面检查机构在项目前半段开展服务的情况, 同时中期评估更能够及时发现问题, 以保证后半段服务如期有效完成。

　　项目终期, 购买方对服务对象的改变、评估指标、社会影响等方面进行了量性与质性的评估, 这既是政府购买服务工作的结束, 也是承接机构服务的经验总结, 如此, 可以将评估带来的反思应用于以后的项目服务中。

　　4.3、 简评

　　通过LH社工中心个案可以看出, 政府购买社会工作服务能够保证有较充足的资金开展服务, 在购买前对受益群体做充分调查, 目标清晰、受益对象明确、评估指标得以预先列出, 服务有的放矢, 保证了服务效果。但, 项目结束后受益对象的服务不能继续开展, 难以保证服务效果的持续性, 在购买过程中投标价低者得, 可能导致恶意竞争, 难以保证服务开展的质量, 评估只是按指标评判, 难以真正评估出服务质量。

　　5、 反思

　　购买与承接、出资与服务, 主客体的活动目的是什么?在政府购买社会工作服务中, 主客体相对应的活动目的既不是主体方 (政府) , 也不是客体方 (社工机构) , 双方活动共同的目的指向是同一群体, 即服务对象。社会工作的服务对象既是个人、又是社会, 因此无论是购买主体还是承接客体, 都要在需求调查、服务内容、评估指标等这些量性与质性的考量下始终关注服务对象的改变、始终促进社会公平正义, 不仅只是体现个案、小组、社区等社会工作方法, 不只以指标与数量来说话, 体现出“社会工作既是一种道德实践, 又是一种政治实践”。

　　参考文献：

　　[1]辽民发[2015]32号.辽宁省财政厅关于政府购买社会工作服务的实施意见[Z].2015-06-15.
　　[2]陈少强, 宋斌文.政府购买社会工作服务初步研究[J].财政研究, 2008 (6) :52-53.