上海政府主导型、深圳市场竞争型、万载政府包揽型社工模式

　　一、引言

　　社会工作是一门缘起于欧美语境中的助人专业与职业，也是一种工业化和城市化的衍生物。因其具有应对转型社会问题的功能与作用，二战之后，发展中国家纷纷效仿欧美建立社会工作制度，开办社会工作教育。由此，社会工作逐步超越欧美境遇成为一种全球性的社会服务事业。中国作为一个发展中国家，社会工作发展呈现出一条相异于其他国家的路径，除却民国时期的“昙花一现”，社会工作真正开始于 20 世纪 90 代初，且是一种“教育先行式”的发展，即高校已经培养了大批的专业毕业生，而现实中尚没有相关的岗位设置和需求。在这样一种情势之下，社会工作专业化与职业化成为一种孜孜以求的目标。1997年，上海浦东新区率先引进国内首批社会工作毕业生到基层工作，并逐步在多个领域设置相关岗位，开启了中国社会工作探索之路。借此，以上海为试点和中心，社会工作逐步向全国尤其是发达城市和地区扩展和推广，在扩散的过程中不断与各地的相关制度安排和经济社会政策相融合，进而形成了特色鲜明的上海模式、深圳模式和江西万载模式等。其中，上海模式与深圳模式本质上都属于“政府出资向社会购买服务”的范畴，略有不同的是，前者实行了一种高度行政化并与官方机构紧密对应的架构模式; 而后者则实行了一种相对去行政化的政府放出资源，社会工作机构参与竞争的模式。江西万载模式的核心则可归结为“社工 + 从工 + 义工”，即县一级有社会工作协会，乡镇( 街道)有社会工作服务中心，村( 居) 委会有社会工作服务所，村落社区有社会工作服务站，并配备专业化和职业化的社会工作者，还有近千人的本土性社会工作者和万余人组成的志愿者。这 3 种模式可以说是当前中国社会工作发展模式的典范，它有力地助推了中国社会工作的专业化和职业化进程。

　　二、上海政府主导型社会工作发展模式与检视
　　
　　上海是中国的经济中心，也是工业化和城市化发展程度较高的城市之一，这种衍生社会工作的先决条件使其成为中国社会工作的发源地。自 20 世纪末率先推进社会工作专业化和职业化以来，上海已经逐步形成一批规模较大、实力较强和影响力深远的社会工作实务机构。这些机构在长期的临床社会工作实务中累积了丰富的经验，尤其是在司法矫治社会工作、医务社会工作、学校社会工作、禁毒社会工作和青少年社会工作等领域取得了长足的发展。与此同时，也逐步探索形成了政府运作、社会运作及其政社合作等多种机构运作模式。由于上海的大部分社会工作者都供职于政府主导的社团中，而且社会工作服务也较多的集中于司法领域，因此，最具代表性的还是政府主导的运作模式。由此，笔者主要通过阐述政府主导型模式来窥探上海社会工作发展的全貌。

　　2003 年，为了从源头上减少和预防犯罪，加强和创新社会管理，上海市政法委提出了构建预防和减少犯罪工作体系。2004年，在上海市政法委的强力推动下，按照“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的总体思路，上海市自强社会服务总社、阳光社区青少年事务中心、新航社区服务总站 3 家专业社会工作组织注册成立。如表1 所示，这3 家社会工作服务机构均属民办非营利组织，它们分别以社区药物滥用人员、社区“三失”( 失业、失学和失管) 青少年、社区服刑和刑满释放人员为服务对象，分别开展禁毒社会工作、青少年社会工作和矫治社会工作。在政府强大行政性力量的推动之下，上海的社会工作得到了飞速发展，“三大社团”成立仅 1 年就推广到了上海各区县，并建立了1 300多人的专职社工队伍，这在欧美社会工作发展历程中也是绝无仅有的。因此不难理解，这是一种典型的政府主导型发展模式。如图1 所示，社会工作机构在行政架构上与我国的行政组织结构是平行的，社会工作机构主要由 3 级机构组成，即决策机构—董事会、监督机构—监事会和执行机构—总干事及其各站点社会工作者。市政府委托政法委和民政局等执行部门与三大社会工作机构董事会签订“非竞争性购买服务”的协议，政府按照每个社会工作者每年4 万元人民币的标准拨款，一线社会工作者的工资、办公经费和活动经费均由区县财政支出。这 3 个机构分别在区县设立社会工作站，在街道( 镇) 层面设立社会工作点，在社区安排专业社会工作者开展协议性社会服务。同时，上海市禁毒办公室、上海市社区矫正办公室、上海市社区青少年事务办公室是“政府购买服务”的评估主体，负责对三大社团的基本服务、服务量、服务成果、服务质量进行评估。原则上每年评估一次，每年3 月开展，时间不超过 15 天。评估主要采用审阅文件、面谈、观察、抽查等方法进行，评估结果分为优秀、良好、合格和不合格4 个等级，评估结果为优秀的予以奖励，不合格的督促整改。【表1.图1】

　　
　　上海模式是一种具有中国特色的行政主导型发展模式，这种模式优劣鲜明。从优势层面看，一方面，国家依靠强大的行政力量可以高效快捷地推进社会工作专业化和职业化，并推动社会工作者进驻社区，使其能够短期内获得社区居民的接纳和认同; 另一方面，政府通过购买服务提供持续稳定的资金支持，这一点消除了社会工作机构资金短缺的后顾之忧，保障了社会工作服务的长期有效开展。从不足层面看，其一，上海模式实行的是“非竞争性购买服务”，政府主要向固定的自强、阳光和新航 3 家社会工作机构购买服务，这种格局使得其余社会工作机构难以参与到竞争中来，一定程度上形成了社会服务的单一性和垄断化，导致服务效率低下，难以满足多数社区居民多样化的需求。其二，上海模式属于一种“政府支配模式”，从资金支持到监督评估全部由政府主导参与，强大的政府行政干预弱化了社会工作机构的主体性与灵活性。从某种程度上讲，社会工作机构存在一种“交功课”心态，他们完成政府的行政性任务更甚于为社区居民提供科学和专业化的社会服务。其三，按照欧美社会工作的发展经验，社会工作组织应该是介于政府和民众之间的第三方组织，是维系国家与社会的桥梁和纽带，也是代表民众面向国家的政策呼吁者和倡导者。而上海社会工作发展模式中，政府的过多介入和干预使社会工作不同程度地落入准政府的工作环境中，一些社会工作者的工作方式呈现出机关化特征，有的甚至被称为“二警察”、“二综合治理员”、“高级协管员”等。由此可知，上海模式有效发挥了中国政府强大的行政力量优势，但过多的行政干预也对社会工作的独立发展提出了新的挑战。

　　三、深圳市场竞争型社会工作发展模式及其检视

　　深圳是改革开放的窗口，被誉为是中国社会工作的“黄埔军校”。2007 年伊始，深圳在上海模式的基础上选择了一条不同于上海的发展路径，实质上是一种政府出资社会工作机构参与竞争的市场化运作模式。概括而言，深圳社会工作发展主要经历了组织领导———宣传动员———制度建设———培育组织———开发购买岗位———评估监管 6 个环节。在组织领导方面，深圳市委和市政府高度重视社会工作的发展，专门成立了社会工作领导小组，市委副书记任组长，市委组织部部长、市委秘书长和分管副市长任副组长，吸纳包括市委组织部、市民政局、市财政局、市人事局和各区等 30 多个单位参与其中，并在市民政局增设社会工作处。这些领导机构的成立对于推动社会工作发展起到了决定性的作用。在宣传动员方面，深圳市委组织了以社会工作为主题的理论中心组学习，邀请社会工作专家为市、区和街道相关负责人讲授相关知识，并聘请大陆、中国香港和台湾资深社会工作者对民政系统工作人员进行实务培训。通过一系列的学习和培训使得社会工作知识逐步深入人心。
　　
　　在制度建设方面，深圳市政府推出了着名的“1 +7”文件，主要内容包括推进社会工作人才队伍的职业化和专业化，大力开发社会工作岗位，发挥社会公益性民间组织的作用，建立社工和义工联动机制，切实加强领导和保障，建立公共财政支持体系等。这些文件为深圳社会工作发展构建了制度性框架，确立了以“政府推动，民间运作”为主要特征的社会工作发展模式。在培育社会组织方面，为了繁荣发展社会工作组织并使其积极参与到政府购买社会服务的竞争中，深圳市政府出台了《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》，降低慈善和社会服务组织的登记门槛，简化各种审批程序，从而使深圳社会工作组织在短期内出现了蓬勃发展之势，表 2 为深圳近年来兴起的主要的社会工作机构。在开发购买岗位方面，深圳市政府主要在民政、司法、教育、残联、社区、医院、禁毒、信访、计划生育和人民调解等领域设置了社会工作岗位。2009 年，全市共有在岗社会工作者 50 多名，每个岗位的购买标准是每名工作者每年 70 000 元人民币，其中市一级购买岗位的经费来自市福利彩票公益金，区一级主要来自区政府财政支持。当然，深圳在社会工作发展初期以购买岗位为主，未来政府将实行购买项目为主，购买岗位为辅。在评估监督方面，深圳相继出台了社会工作购买服务合同、招投标规则、社工机构行为指引、社工机构考核评估办法等文件，从制度上保障了社会工作的有序运行。深圳社会工作评估主要采用多元主体参与评估的方式，评估参与主体有市区主管部门、市社工协会、用人单位、香港督导和机构社工。此外，还从香港民间社工服务机构聘请 31 名专业督导为深圳社工提供业务指导、心理支持、情绪抚慰及行政督察等工作。【表2】

　　
　　综上所述，深圳社会工作模式是一种市场竞争型发展模式( 如图 2 所示) ，政府出资设置岗位和项目，社会工作机构通过市场竞争的方式获得政府的委托和授权进而开展服务，其服务效果由政府组织相关主管部门、社工协会、服务接受单位、香港督导和机构社工等多元主体进行评估。

　　由此可见，深圳社会工作模式遵循的是一种“竞争性购买服务”的市场化运作逻辑，政府在其中主要承担制度保障、资金支持和评估监督的功能。这种模式相较之上海的“非竞争性购买服务”具有一定的优越性，有利于促进社会工作机构的快速发展，也有利于激发其积极性、主动性和灵活性。然而，深圳模式也存在着一些问题和不足。首先，虽然深圳政府向社会购买服务理论上遵循的是一种市场竞争机制，但在实际操作中政府的干预痕迹依然明显，社会工作机制在一种相对封闭的状态中运行，所有的服务都由政府购买，社工机构只要与政府搞好关系就能拿到“订单”，其服务对象不具体、不明确，工作质量也很难量化与考核。其次，深圳的社会工作机构是一种制度刺激的产物，在短暂的 2 ～3 年时间里就成立了近 30 家社工机构，这些机构大部分是在缺乏专业人员和督导的基础上建立起来的。按照发达国家的经验，社会工作者受雇于各类专业的社会服务机构，有需求的服务对象可以到机构寻求帮助，是一个先有需求，后有服务的过程，而深圳的社会工作机构则是先由政府“买完单”，才去找服务对象。
　　
　　再次，深圳社会工作机构的专业性与服务有效性还有待进一步提升，一线工作者大部分为社会工作或相关专业的毕业生，他们对社会工作的了解多数停留在理论层面，较少经过正规的实务训练，再加上人生阅历和社会经验的不足，面对诸多复杂的社会问题显得力不从心，此外，由于薪资低廉和晋升空间狭小，社会工作者流失现象较为严重。最后，社会服务市场化在美国已有前车之鉴，它导致社会工作机构追求部门利益胜于关注服务对象利益，深圳的许多社会工作机构沉浸在各种大大小小的“项目”当中，其服务效果虽然有多元主体评估，但却缺乏受众的评估。再者，政府的投入与取得的社会效益也不平衡，深圳以每个社工每年 70 000 元的标准购买服务，但其服务效果却值得反思，深层次的社会问题社工也难以解决，浅层次的情绪问题多数人并不认为是问题。因此，有人提出还不如将社会工作庞大的资金直接投给有需求的弱势群体，更有益于问题的解决，当然，这只是一种理想的说辞，但也足以让我们警醒深圳社会工作发展存在的弊病。【图2】

　　
　　四、万载政府包揽型社会工作发展模式及其检视

　　万载县位于江西省西北部，全县总面积 1 719． 63 平方千米，其中城区面积约 8 平方千米，下辖 16 个乡镇、1 个街道、16 个居委会、181 个村民委员会、3 373 个村民小组。全县近 49 万人，农业人口 38． 1 万，外出务工人员 5 万余人，农民年人均纯收入为3 500多元。由于地域、经济和社会发展因素的制约，万载县农村不同程度存在着“三留”( 留守儿童、留守老人、留守妇女) 、“三化”( 农村兼业化、经济空心化、人口老龄化) 、“三缺”( 生产缺人手、致富缺技术、创业缺资金) 、“三差”( 环境卫生差、精神生活差、文体设施差) 和“三多”( 贫困人口较多、矛盾纠纷较多、赌博活动较多) 等现实问题，这些社会问题的存在对万载县发展社会工作提出了客观的要求。2007 年，万载县被民政部确定为全国首批社会工作试点单位之一，自此开始了社会工作的探索进程( 见图 3) 。首先，万载县颁布了《开展社会工作人才队伍建设试点工作的实施方案》，依靠行政力量确定试点单位并设置社会工作的基本框架，在县一级设立社会工作协会，乡镇( 街道) 设立社会工作服务中心，村( 居) 委会设立社会工作服务站并设置了专门的社会工作岗位。主要服务项目为矛盾纠纷调解、文体活动指导、困难救助、权益维护、心理辅导、环境卫生服务等。为保障这些部门的正常运转，县财政还提供了 20 万元的专门经费预算，以后每年增加 5 万元，并从县福利彩票公益金中提取 30%，慈善捐款中提取 30%，从福利企业减免税中募捐 8%用于社会工作发展。其次，社会工作试点机构中的工作者除了雇佣个别的专业社会工作者，主要由本土社会工作从业人员担任，如民政系统工作人员，乡镇、社区和村干部等。

　　为了鼓励体制内人员从事社会工作，万载县规定事业单位在编在岗的从业人员取得社会工作者职业水平证书并按所设社工岗位受聘后，按相应级别发放工资，村( 居) 委会干部取得社会工作师职业水平证书的，每月加 40 元津贴，取得助理社工师职业水平证书的每月加 20 元津贴。为了弥补本土社会工作从业人员专业性的不足，万载县引进江西高校的社会工作专业师生开设实习基地，发展了“社工 + 从工 + 志愿者”的工作模式，具体概括为“1 +3”，即 1 名社工专业学生带 1 名民政干部、1 名试点干部和 1 名志愿者，这样形成一种专业社工与本土从工和志愿者相结合的情形，便于为居民提供更好的服务。再次，为了推动社会工作发展，万载县一方面以民政局为依托，成了独立的社会工作机构“百合社会工作服务中心”; 另一方面，还将社会工作发展状况纳入街道( 乡镇) 工作政绩考核。最后，万载县尝试将专业社会工作方法与本土实际服务相结合，既体现了专业性又力图与本土实际相契合，如在扶贫工作和“五保”老人服务中引入了个案工作“一对一”的帮扶和探访，在留守儿童和妇女工作中采用小组支持的方法介入，在社区发展中积极培育社区精英，充分挖掘社区“五老”( 即老党员、老干部、老知识分子、老军人、老农民) 的领袖作用，鼓励社区居民参与和决策社区的发展。【图3】

　　
　　综上可知，江西万载模式本质上是一种政府包揽和体制内改造的发展模式，这种模式的优势有二: 其一，有效利用政府行政力量在体制内培育和催生社会工作机构和社会工作者，投入少而见效快; 其二，万载模式主要是基于农村社会工作实践探索而形成的，这是一个全新的领域。尤其是“1 + 3”模式和本土经验的挖掘对于开展中国农村社会工作具有一定的借鉴性。即便如此，由于发展的仓促性和各种基础条件的制约性，万载模式不可避免地存在几方面的问题和不足: 第一，万载模式中的社会工作机构只是一种体制内的改造和变种，并没有真正专业的社会工作机构可以依托，而其机构工作人员多为本土从工，其专业社会工作者较为缺乏，其服务的专业性和科学性还有待进一步提升; 第二，万载模式将专业社会工作者和督导的责任寄希望于高校社会工作专业学生，实行社工专业学生带动从工和志愿者的工作模式，这样可以有效地整合和利用人力资源，促进专业手法与本土经验相融合，然而，专业学生的实习时间毕竟是有限的，他们的大部分时间需要在校园应对繁重的学业，而且专业学生本身缺乏实务经验和社会阅历，难以胜任督导和专业社工的角色; 第三，专业性和职业化程度较低，万载模式中的社会工作者仍以体制内的雇员为主，所以一定程度上仍然是一种行政性的社会工作，其专业理念、价值、理论和实务技巧等尚未成型，其服务方式和领域的零散性、随意性较大，此外，由于行政保护主义的存在和薪酬低廉，难以吸引专业社会工作者，从而导致社会工作发展缺乏活力; 第四，万载农村社会工作实践是一种全新的探索和尝试，在农村人口占大多数的中国社会具有前瞻性和开创性意义。然而，这种社会工作尚处于起步阶段，还不够完善和成熟，尤其是在应对农村突出的社会问题，如留守妇女、儿童问题和农村反贫困方面，并未形成一套行之有效的本土经验和策略。因此，探索农村社会工作本土经验将是万载模式面临的长期性议题。

　　五、结束语

　　社会工作已经成为一个全球性的专业与职业，更是社会高度文明的产物。尽管如此，它却没有一个“既定的模板”可供借鉴和复制，因为不同的国家在经济、政治、文化和社会制度等层面各有不同，社会工作在嵌入这些制度中亦会呈现出不同的样态。因此，社会工作在发展进程中探寻一种契合本土的模式是至关重要的。中国是社会工作后发展国家，后发展国家有其先天不足的劣势，但更有其“后发快生”的优势，上海、深圳和江西万载就是凭借这种优势，基于现有制度架构，借鉴国外相关经验，融合本土元素探索出了典型的发展模式。毋庸讳言，由于社会工作在中国本土尚处探索阶段，这些模式还存在诸多的问题与不足，需要广大研究者和实践者不断推进完善。但无论如何，这些模式已经构筑了中国社会工作发展的雏形，对于构建中国社会工作制度具有重要的辐射效应。

　　参考文献:

　　［1］彭善民． 上海社会工作机构的生成轨迹与发展困境［J］． 社会科学，2010( 2) : 56 － 63．
　　［2］民政部社会工作司． 城市社会工作研究［M］． 北京: 中国社会出版社，2011．
　　［3］李迩． 三问深圳社工制度［N］． 深圳商报，2012 －02 －21( A12) ．
　　［4］民政部社会工作司．农村社会工作研究［M］．北京:中国社会出版社，2011．