农村人口外流治理办法、建议与思考

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【题目】乡村人口流动治理困境探析 
【第一章】农村人口大量外流及治理研究导论 
【第二章】小丁村空心化问题 
【第三章】农村人口外流的好处
【第四章】小丁村人口外流的问题 
【第五章】农村人口外流治理办法、建议与思考 
【结语/参考文献】农村人口流动问题研究结语与参考文献

　　第五章 故事背后的启示：办法、建议与思考的问题

　　一。小丁村走出困境的具体办法

　　我国人口众多，幅员辽阔，关于农村人口流动形式与造成影响也各不相同。东部发达地区或地处城郊的农村，因有较大的人口接纳能力而成为人口的流入地，有的村庄既是流出地也是流入地，而小丁村像很多落后地区的农村一样，是以单向人口流出为特征。像小丁村这样人口流动成为常态的村庄，村庄相对于村民的经济意义日益淡化，而村庄之外日益成为村民经济重心之所在，这时候乡村更多地表现为村民居住的社区，相应的整个乡村治理就应该找出自己村庄的治理模式，实现村庄治理的转型。对于小丁村在人口流动的过程中出现的问题，可以从以下几个方面做为突破口，来改变所处“治理真空”的状态。

　　（一）小丁村要发展，村干部作用要突出

　　村干部作为村民与上级政府的桥梁和纽带，在乡村治理中所处的作用不言而喻。在社会主义新农村建设中小丁村的干部要改变“等、要、靠”的思想。特别是税费改革后，国家加大了对农村的资源投入，小丁村的村干部为了从上级政府获得更多的资金、政策等资源，花费很多力气给上级政府“哭穷”,而很少思考在村子内部筹集资源。自上而下输入资源不可能穷尽农村所有的事物，更不可能由政府包办一切。这就需要村干部的远见与自我奉献精神，对于乡村存在的问题要逐一解决，对乡村的未来发展进行科学规划。村干部要加强村内各个组织的沟通协调，形成村内的事情自己办，大家的财务大家管的共识。在与小丁村村干部交流中，可以看出他们对小丁村的认识不足，紧盯劣势，忽略了优势，还是不能摆脱发展就需伸手要的旧思维。从小丁村这次修路筹资可以看出，村干部工作方法的不足与工作思维的落伍。面对村里“靶子头”成了“老好人”,遇到阻力，缺少担当，两次修路都以失败而告终则成为必然。

　　小丁村的村庄人口不多，但两委加起来才有三个人，干部数量也很少。尽管这样，村主任仍常年外出，无法履行村主任职责。村干部在工作中彼此存有意见，配合不默契，也间接影响到日常工作，影响到对村民的服务质量。为了小丁村的未来发展，首先要把村干部队伍建设好。要对不能胜任乡村发展，不为乡村谋发展的村干部进行村民改选，按照办事公道、作风正派、能带领村民致富的要求，把有能力、有责任、敢担当的村民送上村干部的岗位上去。其次，村干部要把村民最关心的，乡村最需要办理的事情予以解决，特别是村里修路、居民饮水等基础设施建设。这样才能为乡村的发展奠定基础，才能解决村民的烦忧，才能提高村干部的威望，储备治理的资源，实现党员干部的自我价值。最后，要提高村干部的待遇。近些年，国家逐步提高村干部的福利待遇，大大减轻了村干部的生活压力。既不让奶牛吃草，又要规定产奶量是不现实的。为了解决干部们的后顾之忧，可以向村能人或向村集体募集一定数额的干部奖励资金，以解决生活所需，使村干部全身心的投入到村民服务中去。使其把政府政策宣传到位，把利民、便民、富民的政策落实到位。

　　（二）小丁村有动力，村庄归属感要加强

　　传统农村社会，经受着外来思想与市场经济一波又一波的冲击，使本来就是“一盘散沙”的乡村社会变得更加碎片化与模糊化。随着乡村人口不断减少，村庄的认同感与归属感成为乡村治理更加稀缺的资源。村民拥有强烈的村庄认同感与归属感，才能使村民全身心的投入到建设乡村中来，才能把村庄的事情当成自己的事情去处理，才能保障村庄走上良好的发展轨道。现在社会变化日新月异，一个乡村除了发展经济，提升乡村经济实力，更要加强农村社区的认同感和归属感，拥有强大的精神力量，乡村发展才能更加持久。很多迁出的村民愿意多拿几千块钱为村庄修路，村里人看到小丁村逐渐衰落感到很心痛，都是因为他们发自内心地认为自己是“小丁村人”.所以，村庄认同感的增强有利于村民提升参与村庄事物的热情与积极性。当每个小丁村村民都认为，我是小丁村的一份子，我爱小丁村，村民的发展与乡村的发展紧密连接的，那么小丁村所面临修路、建渠等乡村建设的难题便会迎刃而解。

　　提高村民对村庄归属感可以从不同侧面实施：首先是长期居住在村内的村民，他们大多以老年人和妇女为主。除广场舞之外，开展更多娱乐活动，让每个年龄阶段的人都能找到自己的乐子，让不同年龄阶段的村民得到充分交流。通过组织活动，增强村民彼此间的信任度，让他们对农村环境，对乡村生活更加喜爱。

　　其次，对于迁出村外的村民，要以过年聚会为契机，加强村民之间的联系。一位村民讲：“小丁村搬到县城的村民绝大多数是乡村能人，人数占全村人数的三分之一。以前是大年初七晚上聚会，这两年没人组织这样的聚会了。”再浓厚的乡土情谊，也需要彼此沟通交流，感情需要去培养，更何况对于乡村的认识更加模糊的迁出二代来讲。通过聚会的形式，一个个同乡的脸孔，烙在下一代心里，勾勒出清晰的乡村轮廓。作为乡村治理的重要资源，村干部必须予以足够的重视，要由过去村民自发去做，变成村委主动出击，把每年的聚会做好。以聚会为契机，增加村民参与的渠道。例如设立关爱老年人组织、小丁村助学基金，以此为桥梁，让每个村民都参与进来，把流出村民对村庄的关心，化成村庄治理的资源。

　　（三）小丁村要进步，村民自身要合作

　　农民卷进市场经济这股大潮，使广大的农民更加的碎片化与原子化，村民的合作意识，特别是关于公共产品的供给与服务进一步弱化。在小丁村，随着人口的大量外流，有的村民一年只回村一两次，甚至全家都搬离村庄。村外世界重要程度，对大部分村民来讲远远超过小丁村。再加上，过去宗族与婚姻盘根错节，人口流动性小，每个人都生活在固定的熟人圈子里，不合作则会受到严厉惩罚，特别是沉重的舆论压力。现在村民的圈子扩大，原有的乡村规则无法对不合作者产生实际约束，使得“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的现象更加严重。在小丁村，刚刚实行家庭联产承包制以后，有的家庭劳动力不足，影响耕种。为解决这一问题，一般是以小组，或者是个人关系为原则建立合作组，一起劳作，互帮互助。这不但减轻耕种压力，也提高了粮产。因为最近几年村民大量外出，村民对自己耕种的土地改种杨树或进行了抛荒，灌溉设备还是十多年前修的，更产生了小丁村所特有的“过山车式”马路现状。

　　社会主义新农村建设的要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。要实现这个目标需要国家政策支持，更需要广大村民，这个乡村建设主体的合作。首先要让村民认识到，在家园建设中，合作的重要性。唯有合作，乡村才能有序；唯有合作，村民才能和谐；唯有合作，村庄才能发展。其次，以邻里为单位，建立合作组。以前村民合作的目的仅仅是以经济为目的。随着人口外流的增加，除了经济目的之外，公共服务是当前所急需解决的问题，合作组织向乡村公益组织发展。只有这样，整个乡村的路才能变宽、变平坦，才能帮助需要帮助的留守老人，才能向外出打工人员传递村庄方针政策，及其相关信息等。

　　看似琐碎细事，但都关系村民幸福。只有每个人都有合作意识，减少“搭便车”的行为，每人为农村建设添砖加瓦，才能完成新农村建设的目标。

　　（四）小丁村有活力，经济发展是保障

　　在小丁村，村民在村内无法获得更多的经济利益，也成为村民外出的巨大推动力。外出不但造成人口减少， 而且还造成相应的资金流失、空心化等一系列问题。物质是村民生产生活的保障，是乡村建设的基础。随着新农村的建设的不断推进，国家实施了一系列的惠农政策，但是在乡村现实发展过程中仍然是杯水车薪。乡村的建设与公共供给，仍然需要村民自身提供大量的物质资源。在村内获取资源的两种渠道，一个是村民个体筹集，另一个则为村集体资产的筹集 .

　　小丁村没有集体资产，所有建设资金都是向村民筹集。在小丁村，村民外出务工外挣得绝大多数资金不是用于农业生产，而大多用于建设新房、添置家具和婚丧娶嫁上面，这种消费结构难以改变村民以出售廉价劳动力换取货币的弱势局面。首先，要引导村民树立更加科学的消费观，加大农业技术投入，提升农产品的技术含量和农产品的产品品质，提高农产品的附加值，改变当前的“杨树经济”现状，把小丁村的优势转化成有市场竞争力的商品。所以要积极引导农民合理利用剩余资金，调整农业种植结构和产业结构，为农村经济结构根本转变创造条件。①其次，推进“一村一品”的强村富民工程。通过前文可知，部分小丁村村民早已发财致富，但与乡村整体发展缺少连接，没有形成乡村治理的优势。特别是在小丁村，有人搞起挂车行业，也培养了很多业务员。

　　这一优势需要进一步深化，使产业与村庄产生对接。利用村里的优势，形成自己的产业特色，从而增加乡村人口的容纳能力，这样也就可以避免村民长途跋涉辛苦外出务工的局面，缓解乡村“空心化”程度。第三，要发展集体经济。发展不同形式的集体经济组织，壮大农村集体经济实力，发挥其规模效益。让村民从中得到甜头，使村集体从中获得发展劲头。

　　（五）小丁村的未来，能人培养、参与不可缺

　　乡村能人，亦称为乡村精英。他们文化素养较高，见识广，在村里拥有大部分资源，人脉广，因而村民对能人非常的尊敬。所以遇到问题也会主动找村里能人解决，或寻求帮助。乡村能人很多都是常年在外走南闯北，通过亲身实践，给乡村带来新的生活模式和思维方式。像小丁村这样治理资源匮乏的村庄，不求快只要稳的意识有很深的基础。很多在任干部缺少乡村能人未雨绸缪的危机意识；缺少乡村能人精诚团结的合作意识；缺少乡村能人审时度势的机遇意识。乡村能人这种所具有的素质，正是小丁村未来发展所需要的。城镇化是未来中国的发展趋势，这将会导致数以万计的农民成为城里人，首先进入城市的先锋人群就是村里“有脸面”的人，就是乡村能人。从小丁村的调研可知，迁入城市的小丁村人，尽管他们对乡村存有浓厚的乡情，他们愿意为小丁村的发展出钱出力，但是很少有人愿意回到小丁村居住。入城的乡村能人可以是乡村治理资源的提供者，重返乡村已经变得不现实。小丁村未来的治理者，只能把视角转向村内，注重培养村里的精英，让他们参与到未来的乡村治理之中。

　　小丁村面对人口外流，特别是乡村精英的流失情况，可以从以下几个方面予以应对。首先，营造尊重人才的风气，充实精英人才队伍。村干部要善于发现，从退伍军人、外出务工人员、创业能手等群体中，发掘未来乡村治理的潜在力量。

　　其次，加强外部精英的联络。乡村不但要紧密联系本村的外出能人，还要积极引进高学历的大学生服务乡村，积极邀请专家学者讲解农业知识，科学规划乡村发展蓝图。第三，为乡村能人参与乡村治理提供良好的制度保障。在村委会中形成以中年人为主，青年、老年为辅的梯队结构，发挥各个年龄阶段的优势。让有能力的年轻人能够上的去，让老年人可以下的来。扩展更多渠道，团结更多的人，让不在领导职位的小丁村人，参与到乡村建设中来，在平凡的岁月里，充分保障乡村能人在家乡施展才华，实现抱负。

　　二、对单向人口流出为特征的村庄治理建议

　　通过对小丁村的调研可知，该村的人口流动的特征是以单向流出为主。自改革开放以来，该村只有一人是因为做上门女婿，而迁入小丁村。在中国，还有很多像小丁村这样，资源匮乏，因大量人口外流造成“空心化”严重的村庄。尽管我们知道，无论多好的方法，多好的政策，在一个地方能获得很好的效果，但在另外一个地区，用到其它地方则可能适得其反，这也是我们党和国家政策不能搞“一刀切”的原因。笔者在此还是要为，有类似小丁村这样特征的村庄提出一些乡村发展建议，因为在这些发展特征相似，或发展阶段相同的村庄，有其发展问题的共性。所以为类似小丁村这样的村庄走出当前困境，希望以下建议可以为它们提供有益的发展思路。

　　（一）乡村治理，发挥党组织的核心作用

　　中国共产党是社会主义事业的领导核心，这个核心的基础在于中国广大基层民众的支持与拥护。加强农村基层党组织建设，是乡村治理的需要，是党在社会转型新时期的重要任务，是提高农村治理能力现代化的重要举措。

　　首先，要加强党组织建设。基层党组织要认真贯彻党要管党、从严治党的要求，加强以党组织为核心的农村基层组织建设，充分发挥农村党组织的战斗堡垒作用。基层党组织要有忧患意识，怀有发展建设的紧迫感，不断夯实党在农村执政的组织基础。第二，加强农村党员和干部队伍建设。农村党组织是否有战斗力，能否有凝聚力，关键看每个党员自身素质是否过硬。特别是发展落后的村庄，更需要优秀的人才被吸纳进党组织。需要强化对党员干部的监督，管好带头人，过好党组织生活，做好党员日常教育，发挥党员先锋模范作用。党员要以勇敢创新、清新靓丽的形象，展现党组织的活力。第三，创新和完善农村基层党组织的设置，扩大组织覆盖和工作覆盖。根据居住地、行业相同或交叉设立党组织，也可让强弱之间联合建立党组织。通过彼此间的互动，达到优势互补。最后，转变党组织领导方法，从权威型向服务型转变。特别是发展落后的乡村，基层党组织的工作思路比较落后，还存有不符合经济发展、社会和谐的旧思维。当下正处在剧烈社会转型期，村民需要不是过去的任务分配，而是大量社会服务。农村基层党组织要换位思考，积极主动地发挥其各项社会服务功能，由以前过分依赖权力，向为群众提供具体的服务供给转变，通过服务于农民的生产、生活以及精神需求来凝聚广大人民群众①。牢固树立工作为民的服务意识，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”.

　　（二）认真关注乡村“留流”人群的生活状况

　　现实生活中，农村“留流”人群是乡村人文关怀的重要对象，他们是伴随着农村大规模的社会流动而出现，是社会转型时期产生的重要社会问题，如果不关注这两大群体，农村将越来越失去应有的生机与活力，因此在乡村治理中，要注重社区工作，关注“留流”群体，缩小乡村“留流”群体对村庄的疏离感①。

　　力求很好解决这两大群体带来的社会问题，以下工作是村庄治理的重点：一是建立详细的“留流”人群档案。无论是外出打工人群，还是留守乡村的老人、儿童或妇女，村委会组织人员挨户调查，了解其基本情况，以备日常服务之需。

　　二是加强对“留流”人群的技能再培训。在“留流”群体中，特别是没有技能的外出农民工和乡村留守妇女，都需要加大技能培训，使他们掌握一技之长。无论在外务工，或留守都能实现充分就业，增加居民收入。三是建立生产生活互助小组等服务性组织。在农村有很多以地缘和血缘建立的非正式组织。为适应村民生产生活的要求，要引导其建立适应需求，更加规范的服务组织。特别是乡村留守老人、妇女、儿童，都是社会的弱势群体，是抵御风险最薄弱人群，所以需要在日常的生产生活中予以特别关注。

　　（三）积极探求村民自治的新形式

　　村民自治是自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的基层群众自治组织，是我国的一项基本政治制度。村民自治制度起始于上世纪 80 年代初，到 90 年代得到迅速扩展，其成为中国基层民主制度和乡村治理的一种有效方式。随着社会发展，村民自治制度在具体实施的过程中存有很多问题，特别是“两委”矛盾突出、选举乱象重生、村民代表会议难以召开等问题。随着村庄陷入“空心化”,村委会被个别姓氏把持，外出人员难以行使民主权利等问题越发严重。

　　对于村民自治在具体实践中出现的问题，可以从以下几个方面着手：第一，明确村委会与党支部的权限责任。村党支部具有政治领导、思想领导和组织领导的职能，村委会是群众自治性组织，前者权力运行的依据是《中国共产党农村基层组织工作条例》，后者则是《村民委员会组织法》。对于两者权力不明，责任不清的部分，需要用法律法规加以规范，明确两者权限责任。第二，加强党支部与村委会领导班子建设，选拔更多的乡村精英进入领导岗位，服务乡亲。第三，应用现代科学技术，服务村民自治。利用网络信息技术对党员干部进行监督，通过电话、视频进行村民投票选举，以方便外出务工人员行使民主选举、民主监督等权利。第四，积极学习村民自治的新理论、新经验、新模式，从中找到符合本地实际情况的新路子。

　　（四）打造乡村文化生活新样式

　　乡风文明是社会主义新农村建设的目标之一，是农村精神文明建设的重要内容。文明的乡风展现在村民的生活里，孕育在广大人民群众的实践中。在大量人口外流的农村，呆在农村的人口大部分为老人和妇女，他们的精神文化生活不容乐观。由调查可知，在小丁村里的村民，村民的娱乐活动十分匮乏。串门聊天、打麻将、看电视机是最主要的娱乐方式。很多村庄没有公共娱乐场所，交流娱乐的空间一般是以路口、村委会为据点。农村妇女的文体活动相比老年人要多，但也仅仅是以扭秧歌、跳广场舞为主。甚至在某些村庄，少数村民，被一些非法宗教迷惑侵蚀，严重影响了村民生产生活，破坏了村庄稳定。加强农村的精神文明建设，丰富乡村精神文化生活，需要从乡村组织、政府等不同侧面入手。

　　首先，提高农村文化娱乐场所的资金投入。政府是社会主义新农村文化建设的主要推动者，一定要高度重视农村文化建设。给农村文化建设予以经济和政策上的支持，特别要把关注点落在文化设施的建设上面。在资源匮乏的村庄，文化娱乐设施落后，做好文化基础设施建设，为乡村文化活动的开展打好基础。第二，充分发挥乡村文化组织在精神文明建设中的作用。要充分发挥妇联、党支部等组织的作用。村妇联不能仅仅只关注村里妇女计生问题，还要关心妇女的精神生活，扩展组织本身的服务功能。第三，积极组织村民开展各种样式的文艺活动。文化活动的开展，既需要开发乡村传统文化，也要积极开展人民群众喜闻乐见的的城市文化，以活动的趣味性、多样性、精彩性，带动广大村民参与到文化活动中来。

　　第四，完善农村文化的监管。现在很多文化产品充斥农村市场，有的人为了谋取私利，从事制作贩卖色情文化产品等非法活动，败坏了农村社会风气。另外，一些非法宗教团体为达到自己私利，把魔爪伸向了需要精神寄托的弱势群体。政府需要加大监管力度，确保农村文化事业健康有序发展。

　　（五）平稳推进农村社区建设是根本

　　农村社区建设是新时期国家政权建设对农村治理转型的客观需要。在中共中央十六届六中全会明确提出：全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，建设全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。农村社区这一概念首次在中央的文件中出现。在党的十七大报告中再次强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,这说明中央把城市社区与农村社区建设统一纳入城乡社区的范畴，社区不仅是城市的“专利”,未来农村社区走向必然将与城市社区相对接。按照中央精神和各地农村社区建设的宝贵经验，重建农村社区，建立真正的社区生活共同体，不仅是传统农村社区的回归，也不仅仅是农村经济的单向度的发展，而是农村经济、政治、文化、社会、生态各方面全面发展，是政府、社会、社区居民广泛参与的协同发展①。

　　所以空心化现象严重，基础设施建设缺位，以单向流出为特征的村庄，社区建设可以从以下几个方面做进一步努力。首先，结合本地实际，规划发展思路，将社区的健康发展建立在科学规划的基础之上。制定社区规划，要因地制宜，充分考虑到当地的风俗习惯、经济发展等因素。第二，培育社区自主力量，强化村民自治。社区建设要发展社区组织和培育社区精神。现阶段，要加强村民自治建设，而不是将其弱化，要大力发展社区志愿者，社区公益服务站，关爱老年人活动组等公益性组织，弥补传统乡村自治组织的不足。第三，农村社区建设，应发挥政府的主导作用。农村社区建设，需要政府的大力支持，需要政府政策引导。

　　第四，探索村民参与社区建设的有效机制。广大群众是农村社区建设的主体，没有人民群众的积极参与，农村社区建设就不能取得成功。所以要通过制度的制定为社区参与者提供一个解决矛盾与交换意见的平台，最终形成一种充分参与、公开讨论、允许争议、尊重结果的行为心理与行为模式②。最后，农村社区建设要积极借鉴其它农村社区的发展成果。像桃花渡社区建设、杨林桥社区建设都是地处偏远，经济落后地区社区建设的成功案例，其它地区的社区建设可以从中吸取有益治理经验，促使乡村又好又快发展。

　　三。关于乡村人口流动与治理的思考

　　相比传统社会，改革开放以来我国农村人口的流动是由于“生产力压迫人口”,即生产力的发展要求减少人口而引起的流动③。国家在农村推行家庭联产承包责任制，调动了农民的生产积极性，农业投入增多，农业生产有了很大发展，农业生产实际需要劳动力大幅减少，由此出现了大量的农村剩余劳动力。随着改革开放力度的加大，大量资金投向城市建设。城市与农村生活水平逐渐拉开距离，城市拉力与农村推力使农村的大量剩余劳力涌现城市的各个角落。随着社会主义市场经济的逐步建立，特别是十八届三中全会确立“让市场在资源配置中起决定性作用”,这会使农村人口流动走向被市场这个无形之手控制的更深。广大农民为获得更多财富，进一步提高生活水平，他们的市场嗅觉也会更加灵敏。随着社会主义现代化建设不断推进，市场改革不断深化，农村流动人口在城市与农村之间的流动会愈加频繁，农村流动人口成为乡村治理不可忽略的重要因素。关于农村人口流动与乡村治理两者之间的联系与互动，笔者有以下几个方面的想法。

　　（一）是农村人口流动的源头牵动乡村治理

　　城市化是人口流动的拉力。城市化是世界银行在《2020 年的中国》中开宗明义：“当前的中国经济经历两个转变即从指令性经济向市场经济转变和从农村、农业社会向城镇、工业社会转变。”①特别是改革开放以来，我国的城市化水平快速提升。根据国家统计局统计，城市人口占总人口从 1978 年 17245 万人发展到 2013 年的 73111 万人，即城市人口在总人数的比重，从 17.92%提高到 2013年的 53.73%,35 年期间提升了 35.81 个百分点。每年的城市化率都要超过一个百分点，这意味着大量的农村人口进入城市。在城市化过程中，一个很重要的现象是，人口由农村向城市优化配置，从而导致人口分布的重大历史变化。在这一过程中，人口分布变化导致不同的社会管理和治理模式。从农村流入城市的人群中，绝大部分是精力旺盛、有技术、有想法、懂管理、有文化的青壮劳力。人才的流失造成乡村治理与被治理主体缺失，留在乡村的“386199”部队，产生一系列社会问题，乡村陷入“治理困境”,因为城市化的继续推进，人口流动对农村治理困境还将继续加深。

　　农业产业化推动人口外流。在市场经济条件下，农业社会面临转型与发展最核心的动力是社会资本对三农的冲击与推动，特别是农业产业化与集群化发展趋势下，必然要求减少农村人口数量，增加土地集中种植的规模，结果产生资本对农民的挤出效应。对于这种现象与认识，学术界出现两种不同观点：北大潘维教授主张农民卖地进城；另外一种观点是华中科大的贺雪峰教授与温铁军教授反对农业资本化运作，反对资本对农业的侵蚀，主张农业走合作化的道路，使农民的收益从初级产品的生产到深加工的各个环节都能受益。从上面的争论可以看出，不论在那种模式下，中国农村的现实状况都对传统的乡村治理模式提出了挑战。

　　（二）农村流动人口发展的不同阶段对乡村治理的不同影响

　　农村人口流动从农民身份主体上，可以大体分为三个阶段，即农民到农民工阶段；半农民工半市民阶段；农民工到市民阶段。第一阶段，流出的农民有明确的目标，就是获取更多的物质财富。每个人都有吃苦耐劳的精神从事城市最底层的工作，即便外出做生意，也是有成本小、付出劳力多的特点。外出时间短，而且对城市仅为羡慕而非留恋，对乡村治理的影响十分微小。在第二个个阶段，农村流动人口身上显示出转变过程中阶段性特点，其不同于传统农民在价值取向、思维方式、法制意识、权利意识、生育观念、生活方式，他们身上打上了城市生活的烙印、标签与符号。一方面，他们心中还怀念故土，对乡村存有难以割舍的情感；另一方面，他们对新的城市生活怀有期待，他们希望享受城市生活的便利、享受与城市市民一样的生活水准，但他们对自身身份与社会地位十分困惑不满，这种困惑不满来源于社会体制转型过程中，社会制度与社会体制的不完善。例如在户籍制度、社会保障、教育制度，城乡之间存在区别或歧视性对待。回到农村的农民工带来了大量城市资金、新技术、新理念，促进了农村经济社会的发展，这就是资源配置在城乡之间自由流动，统筹城乡发展必然出现的一个现象；这就是由传统农村农业向现代农村农业转变中出现的一种阶段性特征。在这一阶段，人口流动给乡村治理提供了大量治理资源储备，有很多乡村，把这种储备应用到乡村治理的全过程，促进了乡村经济与社会的快速发展。

　　最后是农民工向市民身份的转变。实施城镇化战略，不仅是我国实现工业化和现代化必须跨越的历史阶段，而且也是解决目前以及今后经济社会发展诸多难题的关键，这是中国全面建成小康社会的重要内容。如果农民工能够顺利融入城市，成为城市市民，这是从根本上解决“三农”问题、城乡差距问题以及“农民工”自身有关的一系列社会问题，具有重大的现实意义和实用价值。这也意味着，中国的生产力布局和生产力要素配置与布局逐步趋于合理，经济社会发展硬实力与国家发展的软实力逐步达到相互协调的效果。

　　（三）国家实施惠民政策提高乡村治理效能

　　2012 年 11 月 15 在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上***总书记讲到：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长的更好、工作的更好、生活的更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”近些年来，国家一直关注流动人口这一群体，力求在制度、法律、政策上给与流动人口以更好的保障，确保流入城市的人口能够顺利融入城市，减少制度壁垒与歧视，确保给与流动群体在就业、养老、社会保障、教育等方面，创造一个公平、公正、和谐、有序的城市社会环境；另外，对农村留守人员，国家建立了基本的社会保障，包括新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险、农村最低生活保障制度等。国家一系列的惠农措施，使农村在人口不断外流的过程中，处于稳定有序的状态。国家在资金投入、制度保障、人才培养的努力，取得了良好效果，增加了流动乡村的治理资源。

　　从各个角度，对乡村治理来说，不论是留在农村，还是流向城市都有享有社会发展红利的权利。这要求实现公共产品和公共服务在城乡之间的均等化，打破城乡公共产品二元分配结构，将农村公共产品与公共服务纳入地方政府的年度计划中，在中长期规划中一定要体现两者之间的协调性和均衡性。我国进一步加强农村基础设建设的力度，要实现科技下乡、建立完善的科技服务体系，完善农村党员干部队伍建设，建立合理的干部报酬与整合机制，加大培训力度，提升对群众的服务水平。完善农村的社会保障体系，尤其是医疗、养老、困难救助等。对农村流出的人口，要进一步加强城市社会建设，通过户籍改革等措施，提高农民的生活质量和幸福指数，从而巩固乡村治理的群众基础。乡村自治组织在服务群众，带领群众中，赢得群众支持与拥护，从而提高乡村自治组织的治理能力，提升乡村社会治理绩效，巩固国家在乡村治理的基础。

　　（四）乡村治理机制和治理能力与城市相对接

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进城乡要素平等交换”,城乡要素的交换是落实使“市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的重要举措。以要素的流动为纽带，通过要素的流动促进城乡发展的整合，打破城乡二元对立结构，改变落后乡村被边缘化的不利地位。将农村的发展纳入到现代化的规划上来，这些要素的流动，要求统一的市场交易规则，办事程序，统一的法律制度。同时还会有助于消除地域性观念，克服农村那种以地缘血缘为基础的传统社会关系，而是以统一的、可计算的、理性化的交往规则为社会运行与运转的制度做保障，这就要求农村的治理机制，逐步与城市的治理机制相对接。在现代化和城市化过程中，社会要素绝对不是单方面的流入与流出。

　　现代性的充分发展，必然以自己的风格和要求重塑农村社会，从而使农村的发展呈现出浓厚的现代化特征。从物质层面来说，农村生活从房屋建筑，到道路，水电设施等基础设施建设从城市向农村延伸。从社会交往规则来说，在城乡之间形成统一的市场、统一的法律体系、共同的价值取向，逐步缩小农村与城市之间的差别。从精神生活层面来讲，丰富农村的精神文化生活、打造多种样式的文化生活形式，农村农民的传统文化与城市的现代文化连接，形成积极向上的精神新面貌，实现社会主义精神文明均衡发展。

　　实现城乡之间要素的自由流通，打破城乡之间二元对立现状，这意味着国家治理能力与治理体系发展水平将会有显着的进步，在此基础上才能真正形成“工业反哺农业，城市支持农村”的发展格局，并且取得良好的效果。在城乡社会高度现代化的基础上，才能真正实现城乡互动，真正实现马克思与恩格斯提出的破除城乡之间对立的构想。真正实现农村治理能力与治理体系的现代化，最终实现乡村善治。