吉林省人口城镇化发展中的问题与对策

　　人口城镇化是一个地区现代化程度的重要标志之一。人口城镇化对吉林省的城镇化建设、经济发展具有重要的意义。吉林省人口城镇化的良性发展可以有力推动吉林省国民经济和社会发展第十二个五年规划的顺利实现，为此本文对吉林省人口城镇化的问题展开研究。

　　一、吉林省人口城镇化发展的现状及特点

　　1.吉林省人口城镇化率高于全国平均水平，但增长率逐年降低

　　城镇人口占地区总人口的比重一直是衡量地区人口城镇化率的唯一量化标准。近些年，吉林省人口城镇化率一直高于全国平均水平，但增长率逐年降低。

　　2005年到2011年吉林省人口城镇化率依次为52.52%、52.97%、53.16%、53.21%、53.32%、53.36%和53.36%。从2005年以后，吉林省人口城镇化率的增长率分别为0.45%、0.19%、0.05%、0.11%、0.04%，2010年与2011年人口城镇化率持平。与其他省份横向比较，吉林省的人口城镇化率排在前列。2000年，吉林省的人口城镇化率在全国31个省市中排名第七，2005年排名第八，2011年排名第十二位①。

　　2.省内区域人口城镇化水平差距显著

　　2010年，吉林省人口城镇化水平最高的地区是白山市，人口城镇化率达到74.8%，与2000年的74.7%相比，人口城镇化率变化不大。

　　2010年，吉林省人口城镇化率最低的是松原市，仅有31.6%，与2000的31.6%相比，涨幅明显。全省2000年至2010年的十年间，人口城镇化率上涨3.7个百分点，松原市在此期间涨幅最大，达到7.0%，白山市涨幅最低，仅有0.1%，长春市以及四平市在此期间的人口城镇化率变化也比较明显，均达到5.7%的涨幅。

　　3.非农业人口总数逐年增加，农业人口总数趋于稳定

　　根据2013年的吉林省统计数据显示，自2000年以来，吉林省非农业人口占总人口的比重逐年递增，2007年至2012年间，增长的态势放缓，比重趋于稳定，但城镇人口的比重仍然高于农村人口。

　　2008年至2013年的统计数据显示，吉林省农业人口保持在1 450万人次至1 500万人次之间，各年份的农业人口总数变化不大。同时，在我国的计划生育政策的调节下，户均人口数量有所下降，出生人口占总人口的比例大幅下降。

　　4.城镇及乡村失业率均下降，农村就业人口老龄化现象凸显

　　吉林省的城镇化水平居于全国前列，农村年轻人口向长春等市不断转移，城镇登记就业人口逐年增加。同时，农村年轻劳动人口向城镇的转移也带来了农村就业人口老龄化的现象。国际劳动组织规定，人口老龄化指标的计算方法是“50岁以上就业人口占总就业人口的比重”。如果该指标高于10%，则称为就业人口老龄化。

　　2011年末，吉林省农村就业人口老龄化指标达到28.3%，远远高于基准水平，这个比重也随着农村总人口基数的稳定、城镇就业人口增加而在逐年小幅上涨。

　　二、吉林省城镇化进程中的问题

　　1.城镇规模结构不合理，地区间联系弱

　　吉林省100万人口以上特大规模的城市有长春和吉林，大城市有四平、白山、松原、白城和延吉五个城市，中等城市有辽源、通化和公主岭，其余都是小城市和小城镇（见表4）。吉林省特大城市和中等城市偏少，小城市和小城镇数量众多，城镇规模的比例不合理。特大城市辐射能力及大中城市对下级城镇经济带动能力不强，市、镇之间产业协同效应不明显。另外，地区之间的人员、资源联系也很弱。城镇规模结构的不合理和地区之间的弱联系限制了吉林省城镇化进程的推进。【表4】
　　
　　2.城镇化质量不高

　　吉林省的城镇化水平虽然高于全国平均水平，但是质量不高。其原因主要涉及以下几个方面：

　　第一，农村进城劳动力的素质、技能偏低。这些人口素质偏低主要体现在科学文化水平低与思想意识保守，这种情况主要是受农村基础教育薄弱和小农经济意识的影响。进城人口技能低主要是由于缺乏对进城务工人员进行职业培训。

　　第二，吉林省农村进城人口人均收入和消费较低。吉林省农村主要种植玉米和水稻等基础粮食作物，这些农作物的收购价格偏低，再加上人均土地面积不多，造成农民收入不高，故吉林省农村进城人员经济基础差。经济基础差以及社会保障不足导致了进城人口的消费水平低。

　　第三，城镇基础设施建设不均衡。城市基础设施主要按照功能以及服务进行分类，主要包括以下几个指标，即交通条件、水资源的使用及污水处理、垃圾分类及处理、电力供应、公共事业单位、建筑和通讯。吉林省城镇基础设施建设地区发展不平衡。例如，吉林省人均日生活用水地区间差距较大，2013年的统计资料显示，最高的地区德惠市人均日生活用水量达147.36升，最低的洮南市仅有61.90升。梅河口市是人均拥有道路面积最高的地区，达到18.17平方米，而舒兰市的人均道路拥有面积仅有5.16平方米。吉林省城市基础设施的建设不能够充分满足城镇化人口的需求。吉林省小城镇基础设施不健全的问题更加突出，垃圾处理、水污染处理、公共设施建设等方面严重滞后。

　　3.产业结构不合理影响了人口城镇化的发展

　　农业是吉林省的基础产业，农业现代化水平不高，务农人员多。制造业过于聚集在长春、吉林两市且结构单一。服务业总量不大，种类不够丰富，没有充分发挥第三产业吸纳就业的巨大潜力。

　　据2013年吉林省统计年鉴的数据显示，2012年第一产业共吸纳就业人数557万人，第二产业吸纳就业人数283.1万人，第三产业吸纳就业人数515.8万人。制造业对就业人数的吸纳明显低于农业、服务业两个产业。农业就业量大说明吉林省农业落后。服务业吸纳就业虽然比例高，但绝对规模不高，在国内处于下游水平。吉林省制造业发展不充分。造成吉林省制造业发展现状的原因主要有两点，一是制造业中重工业占比过大且结构单一，二是轻工业占比过小，并缺乏竞争力，企业不能形成规模发展。

　　4.城镇地域优势功能没有充分发挥

　　吉林省中部形成以长春和吉林两个特大城市为主的城镇分布，东西部是以小城市、小城镇为主的城镇体系。这种城镇体系导致核心城市作用越来越大，而周边城市的重要性得不到显现，周边城市竞争力不足，经济发展潜力没有得到充分发掘，地方特色与城乡发展的结合度不够高。

　　吉林省白山、通化及延边等东部地区物质资源丰富，除医药资源得到较好发展之外，长白山等地丰富物质资源没有被充分利用。长春、吉林、辽源及四平等中部地区平原广阔，但农业机械化程度低，土地优势没有被充分利用，没有形成为人口城镇化做准备的大量农村剩余劳动力。从全省范围来看，各地的特色产业仍存在较大的发展空间。三、吉林省人口城镇化的影响因素。。

　　1.社会经济发展水平

　　社会经济发展水平是影响一个地区人口城镇化进程的根本因素。只有拥有相对较高的经济发展水平，政府才能为教育、医疗、住房保障、城市基础设施建设等提供足够的财政支出，企业才能创造更多的就业机会，以此来吸纳更多的农村剩余劳动力，提高人口城镇化水平。

　　本文采用人均GDP表示经济发展水平，从图2可以看出，1990~2010年吉林省人口城镇化与人均GDP呈同步提高的趋势，两者之间存在数量递增的相关关系。人口城镇化发展离不开经济发展，经济发展水平高可以推动人口城镇化水平的提高，经济发展水平低会制约人口城镇化的发展。

　　2.产业结构

　　世界城市发展的一般规律表明，在人口城镇化发展的过程中，合理的产业结构尤其是第三产业的发展是提高人口城镇化水平的重要助推器。

　　合理的产业结构为人口城镇化发展提供支撑。第三产业的发展，能为城镇提供更多的就业岗位，促进城镇软硬设备的完善，吸引人口和生产要素向城镇集中。本文采用吉林省三次产业产值占GDP的比重代表产业结构的发展状况。从图3可以看出，吉林省第一产业产值比重最低（1990年除外），第二产业产值所占比重最高，第三产业产值比重介于第一产业和第二产业之间（1990年除外）。从吉林省三次产业对人口城镇化的影响来看，1990~2005年期间，第三产业所占比重的发展趋势与人口城镇化水平的增长趋势呈同步提高的状况，这说明产业结构无疑是影响吉林省人口城镇化发展水平的重要因素之一。但2005~2010年间吉林省第三产业产值的比重有下降趋势，与此相对应的人口城镇化水平也发展缓慢。第三产业比重下降说明吉林省的产业结构不合理，有待优化。

　　3.农村劳动力的技能素质和思想观念

　　农民进城能否找到合适的工作，并最终成为市民，在很大程度上取决于自身的职业技能、整体素质和思想观念。农村劳动力的素质影响其掌握技能的种类和程度，职业技能影响劳动力的就业状况，农业人口的思想观念影响其进城的意愿。根据2008年对全省685万农村劳动力的学历构成调查，高中、中专以上文化程度的比重合计仅为10%，小学和初中文化程度比重为86%。这一状况导致农民进城后就业竞争力低、工资水平低、生活压力大，文化水平低也会导致进城农民学习职业技能的能力差。

　　4.国家相关制度和政策

　　目前，我国存在城乡二元管理体制，城乡间要素流转不畅，其中，最为关键的是土地。农村土地产权主体不明晰且长期虚置，表现为农村拥有的仅是土地使用权，而农村土地增值效益难以享受，这严重阻碍了人口城镇化进程。户籍制度也是影响人口城镇进程的主要因素之一。户籍制度是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。现行户籍制度在特定历史时期对我国经济建设起过积极作用，但是随着衍生在户籍管理制度上的利益功能的强化，城镇户籍与城镇福利捆绑在一起，给农村人口城镇化进程设置了重重障碍。针对进城农民的社会保障制度未健全。现行的城镇社会保障体系的保障对象主要是城镇职工，农民工的社会保障基本上被排除在外。进城农民有后顾之忧，制约了吉林省人口城镇化的进程。

　　5.区位条件与人口密度

　　区位条件即区位本身具有的条件、特点、属性和资质。其构成因素主要包括地形因素、资源因素、自然环境因素以及交通因素等。区位条件差异是一个地区人口城镇化的先天禀赋。吉林省东部地区多山地和丘陵，物质资源丰富。中部地区地势平坦，土地资源优越。西部地区生态脆弱，环境敏感性强，环境结构退化，功能衰退的趋势明显。此外，人口密度也是影响人口城镇化发展的重要因素之一。吉林省的人口密度较小，且地区分布不平衡，全省范围内中部地区的人口密度最高，其次为西部地区与东部地区。

　　四、吉林省人口城镇化的发展对策

　　1.合理规划不同区域的人口城镇化发展模式

　　吉林省东部、中部、西部自然条件、经济状况不同，应选择不同的人口城镇化发展模式。吉林省东部地区（通化、白山、延边）自然资源丰富，经济发展条件较好，有一定的人口城镇化的发展潜力。虽然现在东部地区的人口城镇化率水平较高，但从经济发展程度来看，当前的城镇化率有虚高的成分。吉林省东部的城镇发展的主要问题是，城市规模小、发展水平低，和当地的经济资源和位置优势极不相称。东部城市未来的发展要充分利用好当地丰富的资源、地处东北亚中央的位势与区域交通枢纽的位置，发展百万人口左右规模的具有区域经济特色的或国际化特色的大城市和特大城市，并通过产业协同推动市、县一体化，以此带动小城市、小城镇的升级、发展，进而不断吸引农村人口向城镇聚集。东南部的白山、通化可以利用当地丰富的资源及省际交通枢纽的位置，大力发展优势产业，率先突破发展成百万级人口城市，并通过产业联系带动小城市和城镇的一体化发展。

　　东北部延边的地理位置非常独特。东北亚区域有世界排名靠前的中、日、韩、俄等经济体，延边处在东北亚国际区域核心中的核心部位。延边应通过对外开放和产业的发展把延吉和珲春打造成国际性的大城市或特大城市，把具有一定产业基础的敦化发展成为大城市，并通过它们带动县级小城市及小城镇的发展。东部在小城镇的发展方面要注意地域特色。

　　吉林省中部地区（长春、吉林、四平、辽源）地处土地肥沃、交通便利的平原，是吉林省经济最发达的地区。中部地区有特大城市长春、吉林，大城市四平，中等城市辽源，其余为小城市或城镇。中部地区的人口城镇化率在全省范围处于中间水平，上升空间很大。建立长吉一体化的城市群，通过加强特大城市的中心辐射作用带动其他城镇的发展是中部地区的人口城镇化模式。长春虽然已是市区人口超过200万的超大城市，但其起到的区域中心的作用不如沈阳和哈尔滨。中部地区的人口城镇化应主要依托吉长区域一体化和产业结构升级。吉长一体化应加快长春与吉林市在产业和基础设施等方面的合作，加快形成长吉经济圈，带动中部城市群和小城镇的发展。长吉经济圈可以加强中心城市对县（市）的辐射带动，加大市、县和乡镇的合作力度，形成中心城区与县城和小城镇的统筹发展，推动中部地区的人口城镇化。四平市和辽源市作为长、吉特大城市群的辅助城市，可以通过与长吉的产业协作来推动城镇的发展，也可以发展自己的优势产业来推动城镇的发展。

　　吉林省西部地区城镇化率全省最低，市区非农人口20万以上的城市只有白城和松原两个。西部城镇的发展受自然条件的限制明显。西部地区的生态环境恶劣，欠缺人口承载能力，城市的发展规模受到自然条件的严重制约。西部不适合发展特大城市，只适合发展少量的大城市和中等城市。

　　西部地区的人口城镇化的模式应该以发展特色小城市、小城镇为主。松原、白城可以通过石油化工业、石油配套业、农产品加工业、服务业等来吸引农村人口。特色旅游、农产品基地、商贸物流等应成为小城镇经济发展的特色。

　　2.通过制度创新减少人口城镇化的制度障碍

　　城乡分割的制度环境制约了吉林省人口城镇化的进程。从表面上看，人口城镇化过程是乡村人口变成城镇居民的过程，但从更深层次看，人口城镇化是一个制度变革的过程。通过制度的变革和创新使农村居民愿意并顺利地变成城镇居民。首先，应该改变传统的户籍管理制度。吉林省要尽快放开城镇的落户限制，鼓励没有市区户口的原农村居民在现居住的城镇进行户口登记。可以允许已在城镇落户的原农村居民继续拥有原来的土地承包经营权。取消户籍人口和非户籍人口的不平等待遇，放开户籍与福利的捆绑机制。其次，要完善城镇社会保障制度，将进城劳动力纳入到城镇社会保障系统，提供医疗、就业、养老等社会保障，使他们安心在城镇居住。社会保障的费用在个人、个人所在单位负担一部分费用基础上，所在地政府和省政府也要进行必要的财政投入。第三，政府要尽快出台创新的土地流转政策，在财政和金融方面鼓励土地流转。同时，鼓励家庭农场和农业合作社等土地集中经营的方式，通过新的生产方式解放出更多的农业人口，为新增城镇人口提供更多的来源。此外，政府还要在住房保障、子女教育、人员就业等方面，为进城农民提供配套的政策，使他们成为稳定的城镇居民。

　　3.提高人口城镇化的质量

　　吉林省城镇化水平虽然高于全国平均水平，但质量并不高。吉林省应主要通过以下三个方面来提升人口城镇化的质量：一是提高进城农民的收入和消费水平；二是提高进城农民的技能和素质；三是完善城镇基础设施建设。提高进城农民的收入，可以通过充分就业、产业升级和分配制度改革等方式来实现。许多进城务工人员处于非充分就业状态，他们或从事季节性很强的工作，或从事一些临时工作，一年中很多时间段处于没有收入的失业状态，政府应向这些务工人员提供更充分的就业信息并通过社会力量向其提供更多的就业机会。大量进城务工人员所在工作单位是一些非正规的企业，这些企业抵抗经济波动的能力低，它们不愿意和工人签订长期雇佣合同，造成进城务工人员工作和收入没有保障。鉴于这种状况，政府应引导更多的务工人员进入到管理正规的企业，并积极调解劳资纠纷，保护进城务工人员的利益。产业升级也是提高进城务工人员收入的一个办法。现在大多数农村进城务工人员从事的都是附加值很低的产业，企业的利润水平限制了工人的收入。通过产业升级可以把进城务工人员导入到附加值更高的产业，这可以提高他们的收入。通过收入分配制度改革，完善最低工资保障制度，也可以提高务工人员的收入。新增城镇居民的消费是和他们的收入密切相关的。提高收入就是加大了他们的消费。除此之外，城镇居民的收入也和未来生活的稳定预期高度相关，国家通过二次分配，为进城农民提供社会保障，会有效提高他们的消费水平。

　　提高进城务工人员的技能和素质，关系到未来城镇发展的水平，也关系到进城人员的收入。提高农村劳动力的科学文化素质，重点是加强农村基础义务教育，不让学生中途失学。对进城农民进行法律法规宣传也会提高他们的整体素质。农村劳动力素质的提高有利于他们和城市文化更好地融合。提高进城务工人员工作技能的重要方式是职业技能培训，政府应建立面向这些人员的职业学校，以免费或部分付费的方式对他们进行技能培训。良好的基础设施是衡量城镇发展水平的重要标志。吉林省在推进各级城镇基础设施建设方面要重点做好两个方面的工作，一是根据各地区的特点，做好城镇的基础设施发展规划，有目标、有步骤地推进适合各级城镇长远发展的基础设施建设。

　　二是针对基础设施建设资金匮乏的状况，引进多元投资主体。政府的资金主要针对社会需要但回报低的项目。民间资金进入有一定回报的基础建设项目。

　　4.通过优化产业结构带动人口城镇化的发展

　　理论和经验表明，产业结构优化有利于提高人口城镇化的水平。农村人口城镇化主要是通过二、三产业尤其是第三产业来拉动。根据吉林省2013年国民经济和社会发展统计公报，按产值计算，一、二、三产业的结构比例为11.8：53.4：34.8，对经济增长的贡献率分别为4.9%、62.9%和32.2%。

　　如果按结构效益最大化为标准，第二产业比重过大，应该加大第一产业和第三产业的发展，才能使结构趋于合理。从三次产业吸纳的就业人数看，2012年第一产业共吸纳就业人数557万人，第二产业吸纳就业人数283.1万人，第三产业吸纳就业人数515.8万人。吉林省第二产业虽然投入大、产值高，但对就业人数的贡献相对太小。从吸引农业人员就业来看，第三产业远超过了第二产业。尽管吉林省农业的产值低，但就业人数多，这说明农业生产是低效的，应通过加大对现代化农业机械和农业科技的投入，减少农村的就业人数，解放更多农业人口进入城镇，同时也能减轻农村就业人口老龄化的压力。在吸纳进城农业人口就业方面，吉林省第二、三产业都有调整的空间。吉林省工业发展不平衡，2012年重工业占工业增加值的比重为71.5%，而吸纳劳动力最多的轻工业只占28.5%。吉林省在工业方面急需调整的主要包括：改变制造业过于依赖汽车、机车的单一局面，发展多种制造业，进而吸纳更多的新增城镇人口就业；大力发展轻工业，通过提升竞争力的方法，提升吉林省制药、食品加工和服装、电子等行业在全国和国际上的影响力，形成产业规模和集聚，吸纳人口就业。

　　2012年吉林省服务业实现增加值在全国省市排序中居24位，位于全国后列。服务业对经济增长的贡献率32.2%，与吉林省工业增加值对经济增长55.7%的贡献率相比，服务业依然是弱势产业。吉林省服务业总量不大、结构不优一直没有改变。对于第三产业的发展，吉林省在继续发展传统服务业的同时，应不断提高现代服务业的比重，积极发展计算机服务、现代物流、旅游、信息等产业，吸纳更多就业人口。产业结构的优化可以促进人口城镇化，所以调整产业结构是吉林省人口城镇化的重要手段。

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