实施“单独两孩”的政策解读

　　党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。 ”

　　①在由决策层参与起草者执笔撰写的《党的十八届三中全会<决定>学习辅导百问》（以下简称《学习辅导百问》）指出，“这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策。 ”

　　②这项调整措施公布后，引起了社会的强烈反响，成为国内外舆论关注的热点之一。 2013年12月30日，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》（以下简称 《意见》）， 明确了启动这个调整政策的总体思路、基本原则，规定了推进这项工作的具体措施，标志着这次政策调整的正式启动。

　　笔者从改革开放以来我国人口决策的历史背景和过程，结合人口决策部门、人口学界对政策制定的阐释、分析，以及社会的反映，从我国人口长期战略角度，对这一政策的历史意义、现实意义和长远意义作一解读。

　　一、我国现行生育政策的形成过程及人口发展趋势

　　我国正式开始实行计划生育，是从20世纪70年代初开始的。 当时的原则是“晚、稀、少”，即提倡晚婚晚育、生育两孩之间有间隔，数量目标是“一个不少，两个正好，三个多了”。 经过10年的努力，我国人口自然增长率稳步下降，妇女总和生育率（平均每名妇女一生所生育子女数）从1970年的5.71降到1980年的2.24， 接近国际公认的人口更替水平2.1。 可以说，当时中国的计划生育工作已经卓有成效。 而且人们认为，人口问题是个发展问题。 那么，随着我国经济社会发展，生育率缓步降至更替水平以下，应当是可预料的事。

　　然而，70年代末80年代初， 在计划生育工作势头不错的情况下，中国政府却随着工作中心向经济建设的转移和改革开放的起步，下决心实施更为严厉的人口控制政策。 这是新中国人口决策史上最大的一次人口政策调整。 当时面临的现状是什么样的呢？ 是“人口控制迫在眉睫”。 具体如下： 人口总量从1970年的8亿增长到1980年的10亿，10年增长2亿；50年代、60年代两次人口高峰叠加正在形成第三次人口高峰。 而人口发展规律表明，人口高峰一旦形成，就不得不需要经过两三代人的时间才能逐步缓解。 党内公认的经济专家陈云当时就曾警告说，“人口是爆炸性问题”，“人口问题解决不好，将来不可收拾”。

　　③由此，采取果断措施遏止住人口数量过快增长的势头，实是当务之急。

　　1980年9月7日，五届全国人大三次会议正式宣布，“在今后二三十年内”，“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子， 以便把人口增长率尽快控制住”。

　　④9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、 共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。 新时期人口政策从此开始全面实施。 这封公开信后来被人们看作是“独生子女”政策的标志性文献。 1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。 ”

　　前面说过，当时中国的妇女总和生育率已接近更替水平， 也就是已经接近群众生育意愿极限，此时还要再大幅度地压低生育数量，当然难度极大。 外界将这个政策叫作“急刹车”并不为过。 当时，在政策可行性上确实缺乏足够的研究论证，提出的一些指标并不切合实际，如1979年曾提出2000年就达到人口零增长，而根据后来的政策实施实际和人口发展趋势，基本上公认中国人口大约会在2030年前后的某一个时间点达到最高峰，也就是零增长。 政策的实施难度完全超出人们的想象，特别是在农村，“一孩”政策与农民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到强烈抵制，计划生育工作也成为当时的“天下第一难”。

　　1984年，中央书记处办公会议再次讨论生育政策问题，正式决定“开小口，堵大口”，在部分农村逐步实行允许第一胎生女孩的夫妇生育第二胎。 此后的生育政策基本稳定下来，没有什么大的调整和变动。

　　我国现行生育政策实施范围。 具体可分为：

　　（1）一孩政策 ：包括绝 大 多数 城镇居 民 ；北京 、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。（2）一 孩 半 政策 ：指 农村 夫妇生育第一个孩子 为女孩的，可以再生育一个孩子，包括河北、内蒙古等19个省（区）的农村居民。 （3）二孩政策：一是各省（区、市）都规定，双方均为独生子女的夫妇可以生育两个孩子；二是部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩子，包括海南、云南等5省（区）的农村居民；三是一方为独生子女的农民夫妇可以生育两个孩子，包括天津、辽宁等7省（市）的农村居民。 （4）三孩政策：指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。 包括青海、宁夏等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。 （5）西藏自治区实行特殊的生育政策。

　　指藏族城镇居民可以生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。 根据第六次全国人口普查数据推算， 目前实行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国总人口的37．5％、52．8％、5．8％和3．8％。 因此，我国现行计划生育政策大致可以用很多人所称的“一孩半”来概括。

　　我国人口发展趋势经历了与西方人口发展差别很大的过程。 西方目前的低生育率和人口低增长是经历了几百年，与经济社会发展同步而自然缓慢形成的。 而中国人口发展却是依据中国人口实际，发挥政府的强有力管控作用，运用政策力量来完成的。 因此，我们可以看到中国人口发展大起大落的历程。 20世纪90年代初的中国人口增长延续80年代中期以来的迅猛增长态势，第三次生育高峰汹涌而来。 人口每年净增1600万人，由于“开口子”又一度放得过松，超生现象很是严重，生育率居高不下。 而仅仅几年后的90年代中期，人口增长步子就放缓了，人口自然增长率由1990 年 的 14.39‰ 下 降 到 1995 年 的 10.55‰ ， 到1999年更下降到9.53‰，并从此基本稳定在1%以下（这曾是20世纪60年代周恩来曾提出过的人口控制远景目标）， 全国生育水平降到更替水平以下。2000年，大陆总人口为12.66亿人。这一结果虽然大大超出原定控制在12亿以内的目标，但人口增速大为减缓，平稳度过生育高峰，人口发展赶上发达国家的步伐，进入低生育水平阶段。

　　《国家人口发展 “十一 五 ”和2020年 规 划 》曾预测，我国大陆人口总量2010年和2020年将分别达到13.6亿和14.5亿； 高峰将出现在本世纪30年代，达15亿左右。 而根据第六次全国人口普查公报，2010年末中国大陆总人口实际为13.4亿，比10年前增加7390万人。 对照1990年至2000年间，我国人口净增1.3亿。 照此发展水平，2020年应当增长不到14.5亿。 《国家人口发展“十二五”规划》要求，在“十二五”期间，我国人口年均自然增长率控制在7.2‰以内，总人口控制在13.9亿内。 对照目前的人口普查数据及人口发展趋势研究数据，这是一个甚为宽松的目标。 《决定》对现行计划生育政策进行调整， 其中的一个重要依据即在这里：可以有信心地说，实施“单独两孩”政策，不会影响我国近期人口数量控制目标的实现。 在对我国人口政策延续和演变的历史背景有了基本了解后，解读这次“单独两孩”政策调整，可以理解得更深一些。

　　二、实施“单独两孩”的政策解读

　　《决定》刚公布，国家卫生和计划生育委员会（以下简称 “国家卫计委”）就在网站 上刊出题 为《实施“单独”生育二胎政策具有三意义》的文章，指出该政策的三个意义：第一,顺应群众期盼,有利于社会和谐稳定发展。第二,有利于稳定适度低生育水平,促进人口长期均衡发展。 第三,有利于保持合理的劳动力数量和结构, 促进经济持续健康发展。 《学习辅导百问》中的相关解释，基本内容不变， 只是将第三个理由提到了第一个的位置。 作为国家正式文件发布的《意见》以相同的表述，肯定了这次调整的重要意义。 因此，我们可以认为，这次“本世纪以来最大的人口政策调整”的主要政策依据和理由， 就是 “群众生育意愿需要”、“劳动力需要”和“人口结构均衡需要”这三条。 其中第一个主要是现实因素，后两个主要是长期因素。

　　第一，这次政策调整中“顺应群众期盼”是一个十分重要的因素。 适当满足人民群众的自然生育意愿，原本也应当是国家制定计划生育政策时必须考虑的因素。 20世纪80年代人口政策的实施与调整已经证明，与大多数群众生育意愿相距太远的生育政策是行不通的。 在80年代初严格的“一孩”政策在农村刚开始实施时，农民抵触情绪非常强。 面对这种情况，仅仅指责农民生育观念落后是没有用的。 中央书记处听取有关政策实施情况的汇报后决定， 进一步研究计划生育政策，使其符合实际情况，易为广大群众接受，制订一个为广大农民接受的比较坚定的长期的政策，使党的计划生育政策和多数农民取得一致。 这样，人口决策部门开始研究在“一孩”生育数量目标中“开口子”的问题，几经调研、论证、讨论、酝酿，才形成了一个长期稳定的生育政策。

　　30多年来，我国实行世界上和历史上均可称为最为严格的生育控制政策，使得被严重压抑的群众自然生育意愿长期积蓄，势必寻找出口。 在提倡“一对夫妇只生一个孩子”的《公开信》中也说到：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和， 也就可以采取不同的人口政策了。 ”

　　⑤这表明，当年的决策者在迫于严峻的人口增长形势，采取“急刹车”式的严厉人口控制措施的同时，清楚地意识到这样长时间不能满足群众正常的自然生育意愿的人口控制措施毕竟是一种超常的手段，在一代人的时间过去后，就应当考虑适时调整政策，这是当时对群众的承诺。 那么，30多年过去了， 现在的政策调整可以看做是对当时承诺的履行。 有学者指出，“单独两孩”政策是多年探讨积累至今的势在必行。 主张严控人口数量的社会学家李银河也认为，从“单独两孩”启动实施着手，释放一部分生育势能，是中国完善生育政策的表现。 强调这一点，并不是什么“党和政府向群众想多生孩子的意愿妥协”， 而是党中央秉持以人为本的理念采取的政策措施，反映了我国在调整人口结构上的努力和与时俱进。 此举势必缩小国家政策与群众意愿的差距，促进家庭幸福、代际和谐和社会稳定。 在《意见》中，这被表述为“调整完善生育政策，顺应了人民群众期待，有利于促进出生人口性别平衡，提升家庭发展能力， 有利于将当前利益与长远利益统一起来，促进社会和谐稳定”。

　　此外，不得不提到的是，我国计划生育政策在国际上始终引人瞩目。 有外媒称，这项政策是“当代最具争议的社会政策之一， 同时也是得到最有效执行的一项极大规模措施”。 一方面，世界舆论公认中国政府主导的人口控制经过长期艰苦的努力，取得了辉煌的成就，中国今天的发展有相当部分要归功于人口控制的成功，尤其是那些苦于人口增长过猛的发展中国家对我国的政策经验兴趣很浓。 另一方面，我国的人口数量控制目标“一孩”、“一孩半”十分严厉，具体政策实施过程中也出现过一些失误，计划生育政策长期以来免不了成为西方“人权论”者攻击的对象。 这次政策调整同时也是释放信号，以此为契机使人们对现行生育政策得到更加全面的了解，改变国内外对中国“计划生育”政策就是“只能生一个”的模糊认知。 因此，这次调整实施“单独两孩”政策，不仅得到国内群众的拥护，也得到国外舆论的积极评价，可以相当程度地减少国外人权机构和学者攻击我们的口实。

　　第二，这次政策调整是为了促进人口长期均衡发展。 这一点写进了《决定》正文，且是最后一句指明宗旨和目的的话。 在 《学习辅导百问》和《意见》中，这被列为决策的第一个 理由和依据。

　　因此在解读政策的时候，这是十分重要、不可忽略的因素。 也就是说，党中央决定放开“单独两孩”，不光是一个现实考虑，而是秉承了我们党善于从战略上思考问题、制定政策的特点，从人口发展的中长期趋势角度来进行政策调整的。 决策部门明确指出：“逐步调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于人口长期均衡发展和中华民族长远发展。 ”

　　⑥这里说的绝不是几句空话和套话。 自20世纪90年代中期以来，我国的人口自然增长率和妇女总和生育率长期在低位徘徊，尤其是总和生育率是人口学界长期研讨和争论的话题。 学界多认为，新世纪以来，我国妇女总和生育率已经达到比较低的程度，目前为1.5-1.6，甚至有人认为到了1.1-1.2的超低水平。 但由于对于人口统计数据的谨慎态度，官方一直认可目前我国妇女总和生育率为1.8左右的数据。 “十一五”、“十二五”人口规划所依据的也是1.8。 如果生育率过低，照这样的水平测算，中国人口达到顶峰即“零增长”后，就会由于人口发展的惯性，转为急剧下降。

　　这次政策调整方案出来后，决策层已经明确认同这个观点，即进入新世纪以来，全国妇女总和生育率已降到1.5-1.6，并指出，随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全，特别是城镇化水平不断提高，妇女总和生育率还可能继续下降。 据报道，国务院组织开展的人口发展战略研究认为，我国人口总量峰值应控制在15亿左右，妇女总和生育率保持在1.8左右。多数人口学者主张总和生育率下降到1.8后不能再下行太多， 一旦下降就将很难恢复。 《意见》明确指出：“生育水平过高或过低，都不利于人口和经济社会协调发展。 调整完善生育政策，符合人口发展规律， 有利于稳定适度低生育水平， 减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于中华民族长远发展。 ”长期偏低的生育率，由于人口发展规律的作用，会造成在不久的将来，大约是一代人的时间里，中国的老龄化日益严重的同时，人口负增长（死亡人口数量大于出生人口数量）趋势过快。 这当然不利于中国人口的长期均衡发展和中华民族的长远发展。 《意见》将国家的人口政策目标从长期沿袭的“稳定低生育水平”改变为“稳定适度低生育水平”，表明了我国今后一段时间人口政策的取向。

　　第三，这次政策调整有利于我国经济持续健康发展。 这里涉及到学界已争论多年的关于中国经济发展的“人口红利”问题。 前面说到，中国改革开放的成就里有中国成功实施计划生育政策的贡献，但同时世界也公认，中国30多年的经济高速发展，在一定程度上有赖于中国人口众多带来的极其丰富的廉价劳动力资源。 然而老龄化社会的到来，必将逐渐减少我们的人口红利，而且随着逐步达到人口峰值及之后的负增长的到来，人口红利消失更快。 据统计，2012年，我国劳动力年龄人口开始减少，比上年减少345万人；2023年以后， 预计年均减少约800万人。 而与此同时，2012年 我 国60岁 及 以 上 老 年 人口 已 占 总 人口的14.3%，2013年底老年人口总数将达2亿， 而2025年、2035年将分别达到3亿和4亿， 占总人口的比例将从目前的1／7提高到1／4。 决策者认为，如果维持一个相当低的生育率，几十年后老龄化将极其严重，不仅养老负担十分沉重，而且大大影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。 因此，逐步调整计划生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度，促进我国由人口大国向人力资本强国转变，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。 国外舆论对此予以积极评价。 《日本经济新闻》分析认为，不能欠缺劳动力数量和素质的提升，这也是中国人口政策“急转弯”的最大原因。 瑞士《新苏黎世报》则认为，新生育政策与中国城市化政策相适应，整体推进社会改革，对中国来说是一个积极的社会政策。

　　⑦《意见》对此有着十分充分的阐述：“人口发展周期较长， 在劳动力数量较丰富、人口扶养负担较轻的时期，及时调整完善生育政策，有利于改善人口结构，保持合理劳动力规模， 延缓人口老龄化速度， 增强经济发展活力。 ”在劳动力问题并未明显表现、我国仍享受着“人口红利”的当前，党中央 着眼长远，出台人口调整政策，突出体现了我国人口政策重视近期目标与中远期规划相结合的战略性特点。

　　三、 如何积极稳妥地做好这次生育政策调整？

　　此次调整生育政策，作为中央全面深化改革的一个重要内容，必须做到既积极又稳妥，容不得较大失误的出现。 即：既要满足群众生育意愿，又不至于造成生育堆积和人口失控，危及多年努力才得到的计划生育工作良好局面和成效。 《意见》强调，要“稳妥扎实有序调整完善生育政策，保证人口总量控制在既定规划目标之内”。 并具体指出，首先是要“总体稳定，确保政策实施过程风险可控，确保生育水平不出现大的波动”。 一个“保证”，两个 “确保”，体现了 国家出台这个政策的极端慎重的态度。

　　第一，在这次政策调整之前，就进行了长时间反复评估和调研。 这次调整，是经过了慎重的调研和科学测算后做出的决策。 按照中央领导同志的指示，早在2008年，当时的全国计生委就启动了调整完善计划生育政策的准备工作，组织开展了深入的调研论证。 通过“十一五”人口发展规划终期评估、“千村生育率调查”、“150个县独生子女婚育状况调查”、在全国范围内开展了0－9岁低龄人口基础信息核查、利用教育、公安、统计等相关部门的数据开展比对和校验等，对中国人口总量和结构、生育现状及人口变动趋势有了比较客观、准确的判断和估计。 同时，组织开展了一系列课题研究，组织多方案测算比较，广泛征求发展改革委、教育部、民政部等部门的意见。 经反复研究论证，逐步形成了调整完善计划生育政策的思路和方案。

　　中央对此高度重视。 中央领导同志多次听取专题汇报，做出明确指示。 2013年3月国家卫计委组建后，按照党中央、国务院的要求，开展了多方案人口预测和全国性生育意愿调查，协调国家统计局进一步核实人口数枯，研判人口形势，并进一步征求各相关部门和各地的意见，深化相关研究论证，反复酝酿。 国务院常务会议、中央政治局常委会、中央政治局会议先后专题讨论了调整完善生育政策工作，最终形成了调整完善生育政策的意见。

　　在决策部门的调研和论证中，目前中国的粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年 前 后 总 人口 峰 值15亿左右作为基数制定的。 据预测，政策调整后，近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。 预计每年将多增加100至200万人口， 而相对于目前每年1650万的出生人口，这个数字并不大。 而且，目前中国正处于出生率降低、死亡率上升（老龄化造成）阶段，二者相抵， 新增人口对出生率不会造成太大影响。 到2020年总人口仍将明显低于14.3亿， 峰值总人口也将大大低于15亿。 所以，实施“单独两孩”政策，不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。

　　国家统计局数据显示，2012年， 我国人口出生率、死亡率、自然增长率分别为12.10‰、7.15‰和4.95‰。 经过多轮测算，我国城乡一致实施“单独两孩”政策后，总和生育率会有所提高。 特别是新政启动后4到5年， 会出现生育堆积的释放，并在今后两三年引发一个小的生育高峰，但总和生育率最高不会超过2，之后开始回落。 因此，专家们认为， 此次政策调整不会引起生育率的反弹，即使有一些反弹也可以通过各省政策实施的时间差来进行适当调整，是完全可控的。 新政会在一定程度上缓解我国的人口老龄化速度，但在今后一段时期内，仍会维持低生育水平。因此，在此时出台调整计划生育政策，是必要的和比较及时的，对近期的影响积极因素大于消极因素，长期来看则是对人口和经济社会发展有利的。

　　第二，为什么现阶段不能立即实施“普遍两孩”政策？ 早有学者出于忧虑将来人口迅速下降趋势的出现， 提出现在应当立即实施 “普遍两孩”，有人用“刻不容缓”来形容这样调整的紧迫性，甚至有人提出应当鼓励生育，以有利于炎黄子孙的民族延续。 对于这个问题，在这次政策调整前的长期反复研讨论证中已经得出了结论。 国家统计局、中国社科院、中国发展研究基金会、中国人民大学社会与人口学院等部门和研究机构分别独立开展的相关研究均表明：如果现阶段就实施“普遍两孩”政策，短期来看，将引起出生人口大幅波动，出现较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大的压力；长期来看，则将形成周期性出生人口波动，总人口持续增长，人口峰值推迟到来，影响人口发展远景规划目标的实现，给我国经济社会发展带来不利影响。

　　因此，在当前形势下，指望马上实施“普遍两孩”政策是不现实的。 我们同样也不能指望放开两孩就可以“包治百病”，以为多生一些孩子，我国的养老、人口老龄化以及劳动力短缺等问题就会迎刃而解。 还是那句话，人口问题是综合问题，需要运用综合手段统筹解决。 国家还需要不断加大投入，不断摸索适应我国经济社会发展的人口发展路径。 从这个方面来看，放开“单独两孩”政策，可以说是顺应时代需求、顺应社会发展的一次既积极又稳妥的探索。

　　第三，调整后的政策如何进一步落实？ ———综合决策，突出制度建设。 自《决定》公布后，什么时候开始实施、如何实施“单独两孩”政策就成为世人瞩目的焦点。 2013年12月23日，在十二届全国人大常委会第六次会议上，常委会组成人员开始审议国务院关于提请审议关于调整完善生育政策的决议草案的议案。 12月30日，《关于调整完善生育政策的意见》公布。 根据《意见》的要求，各省区市将“在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策实施风险的情况下，制定单独两孩政策实施方案，报国务院主管部门备案，由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定，依法组织实施”。 目前各地正在为启动“单独两孩”政策积极努力，人口计生部门正在组织开展摸底调查，以全面摸清单独夫妇及其生育子女情况的底数，做好人口形势、计划生育工作基础以及政策实施风险的评估工作，以及相关配套政策的完善。 部分省份2014年一季度可以实施。

　　《意见》在充分阐述和高度强调“单独两孩 ”政策的重要意义的同时，在具体实施要求的部分却措辞相对比较谨慎，提出，一要健全工作机制，二要完善配套政策，三要做好宣传引导，四要加强组织领导， 体现了一种务实细致的工作思路。

　　在以前的多个人口政策文件中，关于政策实施往往强调“把宣传教育放在首位”，而《意见》则着重强调了制度建设的重要性和政策配套的综合统筹作用，并加强人口情况的监测、调查工作。 此外较为突出的是：强调要一如既往地“继续做好重点地区特别是农村计划生育工作，做好再生育审批， 倡导合理的生育间隔”， 旨在防止在人口密集、计划生育基础较弱的地方造成短期内生育堆积。 继续两手抓，两手都要硬：一是严格控制政策外生育， 一是完善计划生育家庭奖励扶助政策。这些都是中国30多年人口控制的成功经验，今后亦将沿袭。

　　第四，此次调整，在中国人口决策历程中既不是第一次，也不会是最后一次。 此次启动实施“单独两孩”政策，可谓“功在当代，利在千秋”。 就现实来说，这是有条件地顺应和满足了中国今天大多数群众希望拥有两个孩子的生育意愿。 但这样一个政策调整，不能被解读为一个仅仅解决现实问题的孤立的决策，而是中国中长期人口发展战略中的一个链条， 今后还将会继续调整和完善。 《意见》明确指出：“现行生育政策是在长期实践中逐步形成的，并随着人口与经济社会发展形势变化不断完善。 ”的确，正如前面说过的，中国现行计划生育政策本身就是经过时间调适、不断修正、调整后形成的，并非沿袭30多年一成不变的。 而在基本形成现行政策后，也根据时代变化经过多次政策完善。 “不断完善”是一直在进行着的。

　　从决策层的阐释来看，为了我国人口长期均衡发展，“逐步调整完善生育政策”并不会在实施“单独两孩”政策之后就停止，而是要继续深化完善。 这是一个什么含义呢？ 也就是说，在短期内，如果实施“普遍两孩”，风险极大。 但从长期来看，为了人口均衡发展和民族发展， 我国迟早会在将来的某个时间点实施“普遍两孩”的生育政策。 当然，这还更多的是个远景。 而具体路径，则是先从启动“单独两孩”着手较为稳妥可行，“有利于保持生育水平总体稳定，释放一部分生育势能”，“为进一步调整完善生育政策，逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的基本统一积累经验， 创造条件”。

　　如人口学者翟振武分析认为， 从中国人口长期发展来看，按照“单独两孩”政策，符合条件的夫妇如果生了两个孩子， 孩子长大了却只能生育一个孩子，人口结构将会变成怪异的“葫芦型”，必定难以持续。 所以，从长期人口规划来看，“单独两孩”政策还只是一个开始， 在将来某个适宜阶段和时机启动实施“两孩普遍”生育，应当是计划生育政策改革远景方向。 学者陆杰华则提醒说，从“单独两孩”政策，到未来有可能实现的“普遍两孩”政策之间的路有多长， 要看这第一步走得是否稳健。

　　这也是《意见》中关于政策实施的表述十分谨慎的一个原因。

　　其实，早在20世纪90年代中期中国人口再生产类型实现从“高出生率、低死亡率、高人口增长率”到“低出生率、低死亡率、低人口增长率”的转型起，我国人口工作重心就已经开始转型，并一直延续到现在。 比如，90年代中期开始逐步取消生育间隔；全国绝大多数省区市陆续规定农村夫妇“双独生二”，至2009年有6个省区市规定农村“单独生二”。 这被称作“小步快跑”式的“渐进式改革”，已为这次在全国启动“单独两孩”政策调整积累了不少经验。 为了我国人口长期均衡发展，今后必定还会“渐进式”地一步一步进行调整和完善。

　　四、我国计划生育政策是否应当坚持？

　　“人口数量问题仍然是制约我国经济社会发展的重大问题，同时人口结构性问题日益成为影响全面协调可持续发展的关键因素。 ”这是决策层对当前中国人口现状的完整表述。 这个研判，对比30多年来历届政府对中国人口国情的判断，既有沿袭，也有变化。 所谓“沿袭”，就是判定对于中国经济社会发展来说，人口数量问题依然是一个“制约”因素；所谓“变化”，就是突出强调人口结构问题成为“关键”因素。 近几年来，学界关于如何研判中国当前人口发展趋势以及随之而来的如何进行人口政策调整的问题， 争论极其激烈，其焦点就在于对这两个因素哪一个的影响占主导地位的判断。 有学者考察，几年中在学界大致形成了两派，即主张放宽的“调整派”和主张维持的“稳定派”；但也有人认为还可以细分，即一种是主张“稳定”甚至更加严格；一种是“主张全面放开二孩”；一种是“适当放开二孩”。 如果再细分，还有“立即放开”和“缓步微调”的区别。 而“缓步微调”的方式也思路不一。 有主张“二孩晚育”的， 有主张 “回到上世纪70年代的二孩加间隔”的，有主张“总和生育率保持在1.8左右”的。 在媒体舆论的推波助澜下， 掀起一波又一波的热议，令人莫衷一是。 而国家决策层又是什么倾向呢？

　　据有关资料介绍，“中央领导的意见非常清楚，手心手背都要，数量也要，结构也要。 ”⑧也就是说，既不能人口数量过多， 也不能人口结构失衡，人口调整思路必须在这二者之间取得平衡，决不能顾此失彼。

　　据介绍， 在这个政策调整的论证过程中，曾有四种具体方案进入视野： 更加严格地实施；继续维持现行政策；单独两孩；普遍两孩。 而前两个方案首先不被纳入视野。 它们确实已经与群众生育意愿相差较大。 而“普遍两孩”，据测算风险太大。 因此，采纳“单独两孩”较为稳妥。 国家卫计委也对此作了阐释。 对比此前的政策争议，可以发现，“单独两孩”基本上属于一种“缓步微调”的主张，而且是“微调”中最谨慎的一种。 不管是“二孩晚育”还是“回到70年代”，都是“有条件的全面放开”，可以覆盖所有育龄人群。 而“单独两孩”，据测算， 仅涉及1500-1600万人， 一年只可能多生100万－200万人左右，完全可以说是仅仅“开了一个小口子”， 只能说是调整和完善人口政策的一个“开启”。 然而，这个“小口子”的开启，也是经过了数年的谨慎调研、测算、论证，保证稳妥可靠，才决定实施的。 鉴于20世纪80年代中期人口政策仅“开小口”5%，就造成一定程度的人口失控的深刻教训，我国人口决策部门对人口政策的任何微调都是非常慎重的。 可以预见，未来我国人口政策的每一步调整，都将会像此次一样，经过长期科学调研论证，并以“微调”为特征。 这也是中国特色的“渐进式改革”在人口决策领域的生动体现。

　　所以， 关于中国人口数量是否还是一个问题， 关于计划生育政策是否还要坚持的问题，答案当然是肯定的。 《决定》关于人口政策调整的那段话，是以“坚持计划生育的基本国策”开头的。

　　这当然也不是空话和套话。 《意见》明确指出：“我国人口众多的基本国情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力长期存在，计划生育基本国策必须长期坚持。 ” 为了保证政策实施，《意见》要求“必须坚持党政一 把手亲自抓、负总责， 必须坚持巩固和加强计划生育基层工作”，“坚持计划生育 目标管理责任制”，“严格落实计划生育工作一票否决”制。 从20世纪90年代狠抓计划生育工作时定下的这些政策， 都没有变化。

　　我国政府有着极其丰富的人口决策经验，深知生育政策实施相当复杂，尺度把握不易，一旦失控很难收拾。 因此，这些都是为了确保在生育政策“开口子”、部分满足群众生育意愿的同时，不会造成政策失控的稳妥措施。

　　中国的人口政策在世界上始终是备受各国关注的问题， 任何风吹草动都会引起舆论的关注。 的确，我们的人口政策即便在实施“单独两孩”后，也仍然是世界上人口政策最严厉的国家。

　　然而，每一个国家的人口政策问题，都不是孤立的一个政策问题，而是综合问题。 在评判我国出台的任何一个具体人口政策的时候，都要联系我国总体的人口状况和趋势，同时也要联系我们的长期人口规划和战略。 早在1978年中国人口增长过快的形势十分严峻的时候， 邓小平就曾感叹说：“中国人口如果能够做到不再增长，这就了不起了。 ”⑨当时的目标已指向“零增长”。 他还说过：“即使若干年后人口不再增加， 人口多的问题在一段时间内也仍然存在。 ”⑩这意味着人口“负增长” 的发展趋势也早存于我国人口决策视野中。

　　今天， 人口总量依然制约着中国经济社会发展，而人口结构问题也越来越严峻，同样影响着我国的发展问题，这对国家人口决策提出了很大的挑战。 出台“单独两孩”政策，意味着逐次放开的开始，而且基本不可能再收紧，是不可逆的，所以是需要下很大决心的。

　　最后，让我们再重温一下《决定》关于计划生育政策调整的那段话。 第一句话是“坚持计划生育的基本国策”，这是必不可少的大前提。 第二句话是“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”,这是这段话中最具体也最实际的内容，是政策调整的准确表述。 第三句话是“逐步调整完善生育政策”, 意味着这只是一个开始，今后将推进更多的完善政策之举。 第四句话是“促进人口长期均衡发展”， 表明我国的具体人口政策都是在长期人口发展战略框架中进行设计的，今后也将如此。 因此，可以认为，从长期来看，我国人口政策取向都可以总结为一句话，即我们在国家人口文件中所熟悉的表述：“坚持计划生育的基本国策，完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。 而这次调整，就是在“完善生育政策”之前，加进了一个根据具体阶段不断调整变化的如何“完善”的具体措施：启动实施单独两孩政策。