北京实施“单独两孩”的人口形势、预期影响及对策

　　2014年2月21日，市十四届人大常委会第九次会议审议通过了《北京市计划生育条例修正案》，决定自公布之日起，一方或双方为北京市户籍符合“单独两孩”政策条件的夫妇，可以根据各自家庭、年龄及健康等情况依法申请生育第二个子女。本文将对北京市实施“单独两孩”政策面临的人口形势、预期影响进行分析，并提出相应对策。

　　本市人口发展形势预测人口出生预测。根据2013年12月抽样调查，北京市一方为本市户籍、女方年龄为20岁至49岁的家庭中，双独家庭数量约31.4万，单独家庭数量约55.4万，单独家庭比例为29.87%。单独家庭中，已生育一个子女的约45.1万，占20岁至49岁全部家庭的比例为23.69%，约有50%-60%的家庭准备在“单独两孩”政策启动后生育第二个孩子。绝大多数符合新政策的家庭会在5年内生育第二个孩子，全市将累计新增加出生人数为27.07万人，平均每年新增5.42万人左右。

　　对人口发展形势影响。第一，生育率短期显着回升。出生人口总量呈上升趋势。预计政策实施的前10年增加约48万人。政策出台的第5年总和生育率达到1.8左右后稳步下降。第二，人口结构得到一定改善。65岁及以上老年人口比例上升趋势得到适度缓解，在2050年达到25.54%，比政策不变方案低2.88个百分点。劳动年龄人口规模持续下降的趋势得到一定扭转，在2028年至2045年明显增加而后才又开始下降。第三，家庭发展能力得到提升。避免“独二代”家庭，增强家庭养老照料功能，有利于提升家庭抵御风险的能力。

　　实施“单独两孩”的影响对资源环境和城市运行的影响。政策出台后的3年至5年会出现出生人口堆积的现象，人口规模稍有增长。加剧水、电、油、气等资源消耗，资源紧张压力增大。生活类污染增多，环境污染带来的居民健康风险增加。城市正常运转的各种不确定性增加。

　　对公共服务的影响。
　　
　　一是卫生服务和管理能力面临挑战。2013年，北京市助产机构总量基本满足孕产妇的需求，但一、二、三级助产机构利用率出现结构性不均衡。“单独两孩”政策实施前5年，符合条件人群生育相对集中且受益人群对高端公共服务资源需求强烈，必然会加剧三级医院就医压力。另外，符合条件的40岁左右“单独”夫妇中约50%想在近两年生育第二个子女。高龄、高危孕产妇和不孕不育、出生缺陷增多会进一步加大对优质医疗资源的需求压力，挑战卫生服务和管理能力。

　　二是基础教育资源供需矛盾更趋紧张。“单独两孩”政策实施短期每年新增户籍人口为5.42万人，对幼儿园和小学的数量及师资配置提出挑战。同时，本市基本取消公办及单位设立的托儿所，如何做好私立幼儿园的审核、配置以及管理监督，需要有关部门进一步关注。

　　三是基层计生服务管理能力面临考验。“单独两孩”政策带来的计划生育是否会取消，政策是否要放开的舆论，可能在一定程度影响基层计划生育干部的积极性，出现对计划生育工作管理的放松和松懈。同时，“单独两孩”政策实施，基层工作的强度、难度加大，如何更好地做好正确引导和优质服务，使生育政策调整平稳着陆，是需要研究和部署的问题。

　　对计划生育基本国策和社会稳定的影响。一是计划生育基本国策的地位受到影响。“单独两孩”政策的实施，必然会引发群众对计划生育工作弱化甚至取消的猜测，不可避免会出现不符合政策人群的搭车生育和抢生、超生。二是违法生育人群的信访会逐渐增多。鉴于对政策的不了解或是心理不平衡，违法生育群众必然有一定程度的信访，要求推翻原处理决定。此外，社会抚养费没有缴纳或者违法生育没有处理的，在法律责任的落实上存在一定的阻力。

　　对策

　　北京市人口众多的基本市情没有根本改变，计划生育基本国策必须长期坚持。在调整完善生育政策过程中，必须坚持计划生育目标管理责任制，坚持党政一把手亲自抓、负总责，严格落实“一票否决”制度；必须坚持巩固和加强计划生育基层基础工作；必须坚持行之有效的工作思路和方法。

　　加强组织领导，确保政策稳定有序扎实推进。发挥市人口和计划生育领导小组的作用，总体把握和统筹协调“单独两孩”政策实施工作的重大事项，研究解决政策启动和实施过程中的重要问题。市卫生计生委要加强对全市调整完善生育政策工作的指导。各区县党委政府、各有关部门要认真分析生育政策调整对本部门、本地区的要求，根据各自职责提前制定应对措施。

　　强 化 基 础 性 工 作 ， 确 保 政策风险可控。
　　
　　一是合理编制人口规划，确保人口有序增长。根据“十二五”人口发展规划、近年出生人口变动情况以及“单独两孩”政策启动实施情况，合理编制年度人口计划。倡导合理生育间隔，严格做好再生育审批。建立完善再生育审批报告、出生人口信息报告制度。加强引导调控，确保出生人口控制在合理范围内。

　　二是建立重大经济社会政策人口影响评估机制。指导区县开展人口评估工作，就重大规划、政策、项目的实施对本市及区县人口资源环境的影响进行评估，适时向市委市政府提出建议，确保人口与经济社会协调发展和可持续发展。

　　三是发挥人口计划的调控作用，建立人口监测和预警机制。加强人口变动情况调查，完善出生人口信息报告制度，加快推进全市人口基础信息库建设，实现婚姻、生育、户籍管理等方面的信息共 享 。 加 强 入 户 采集、办事信息采集，建立信息共享机制，准确把握出生人口动态；在有效人口监测基础上，作出人口信息预报预警和处置。

　　合理规划和配置基本公共服务资源，确保服务到位。
　　
　　一是合理利用医疗资源，缓解生育高峰就医难的问题。建立妇幼健康服务监测预警机制，强化服务监管与指导，统筹调配医护人员和设施设备资源，加强技术人员培训，提高妇产科、儿科服务能力。加强高危孕产妇管理，有效落实孕产期保健、儿童保健、计划生育等基本公共卫生服务项目，提供优质便捷服务。二是进一步加大教育资源的合理配置，避免出现“就学难”。教育部门在现行规划基础上，进一步做好新增人口对幼儿园、小学等需求测算，合理规划教育设施和师资的建设，避免出现入园难、入学难问题。完善人口计生配套规章，确保政策顺利实施。一是坚持依法行政。继续坚持落实《北京市人口与计划生育条例》以及相关规章，对自觉实行计划生育的，要继续给予奖励扶助；对违法生育的，要依法依纪予以处理，严格控制政策外生育。落实信访工作的属地管理责任制，及时化解矛盾和纠纷。

　　二是做好相关配套政策衔接。及时启动《北京市社会抚养费征收管理办法》、《北京市生育服务证管理办法》等相关配套规章、规范性文件的修订，做好法规实施的衔接工作。做好与公安、人力社保局之间政策的协调，确保政策出台后入户、生育保险工作的顺利衔接。

　　三是完善计划生育利益导向机制。开展对奖励、扶助政策制定的有关调研、测算和论证工作，尽快制定具体办法。根据本市实际情况，建立计划生育特别扶助政策、实施奖励扶助标准的动态增长机制。妥善解决计划生育特殊困难家庭的生活照料、养老保障、大病医疗、精神慰藉等问题。

　　积极应对舆论风险，切实维护社会和谐稳定。一是加强舆论引导，做好政策解读。正面宣传本市计划生育工作的形势和成就，以及广大计划生育工作者和群众的贡献，避免造成计划生育政策将要放松、全面否定国策的负面影响。积极回应社会关切，做好政策宣传、解释和培训工作。二是加快职能转变，维护人口计生队伍稳定。尽快实现“生育管理”向“生育服务”的转型，打造完整的人口与家庭公共服务体系，切实提高家庭发展能力。

　　全市卫生计生系统要深入学习贯彻党的十八届三中全会和中央决定精神，深刻领会新形势下坚持计划生育基本国策、调整完善生育政策的重要意义，在未来一段时期要进一步稳定和加强基层计划生育工作网络和队伍，避免造成思想松懈、工作滑波的情况。