上海人口空间分布的典型特征、趋势及结构优化政策

　　一、上海人口空间分布的典型特征和主要趋势

　　上海常住人口规模从 1300 万人发展到 2300万人，仅用了 20 年左右的时间，国外几个特大型城市这一过程则普遍经历了 50 ～ 100 年的历程。

　　通过对第六次上海人口普查资料的数据挖掘，发现上海人口空间分布趋势除郊区化、人户分离以及外来常住人口“市区少、郊区多”和“西部多、东部少”格局等趋势外，还呈现出以下四大值得关注的典型特征:

　　(一) 外环线人口城市居住环带基本成型

　　随着上海城市人口规模快速增长和空间分布圈层外延的继续推进，外环线两侧形成显著的人口居住集中趋势。六普数据显示，上海外环线两侧街道(镇) ，常住人口超过 1200 万人，占全市人口的 50% 以上。从 14 个代表性街镇看，面积合计 400 平方公里，占上海市面积 6． 33%，常住人口 315 万人，占全市 13． 61%。外环线两侧主要镇人口密度变化最大的江桥镇，其人口密度由2000 年的 453 人 / 平方公里增至 2010 年的 5986人/平方公里，人口密度增长超过 13 倍。

　　(二) 人口通勤“潮汐往返”问题明显加剧

　　目前，在上海中心城区人口向外疏导的同时，工作岗位并没有同步外移，相反还有向心集聚的趋势; 城市核心区的交通负荷非但没有下降，反而向心交通压力进一步增强。2014 年，地铁全路网单日客流创历史新高，超过 900 万人次。在过去以制造业为典型代表的“中心城区-郊区”潮汐式通勤的模式下，由于大量的商业资源等仍集中在上海内环、中环地区，导致外环居民通勤、购物出行距离和时耗不断增加，从而造成交通压力、通勤成本以及社会诸多矛盾的激化。大量中心城区服务业就业人员集聚在城郊结合部，购物难、消费难不断困扰外环线两侧社区人口，这不仅导致了每天的就业“潮汐式”往返，还造成了消费和生活的“潮汐式”往返。2012 年，黄浦区人均社会消费品零售总额为 10． 08 万元，处于外环地区的闵行区人均社会消费品零售总额为 2． 33万元。外环地区人均社会消费品零售总额不到中心城区的四分之一。在中心城区通勤压力不断增长的影响下，外环线两侧城市人口居住空间与消费空间分离，也制约了上海城市消费潜能的进一步释放。

　　(三) 沿交通轴线两侧形成多个“卧城”

　　以上海轨道交通、内环高架路、中环路和外环高速公路为代表的基础设施建设对人口空间分布的变动影响显著，轨交沿线形成了一批以三林、九亭、江桥、顾村等为代表的“卧城”。从表 1 可以看出，2000—2010 年，三林、九亭、江桥、顾村净迁入人数分别 21 万、20 万、23 万、18． 7 万人，人口在 10 年之内均实现数倍以上的增长。以 3 条轨道交通线贯穿的宝山区为例，人口数量增加迅速，人口密度由 2000 年的 2957 人/平方公里增至2010 年的 7029 人 / 平方公里。这些“卧城”是城市人口急剧膨胀阶段的产物。受人口导入速度过快以及开发规划等影响，“卧城”除居住外其他功能有限，距离中心城区距离也偏短，从而对中心城区仍有较强的依附性，人口粗放式外围扩延导致交通压力巨大、本地消费不足等问题。许多“卧城”随着城市开发拓展已成为中心城区的拓展区，并未真正发挥分散中心城区人口的作用。

　　(四) 中心城区户籍人口减少、外来人口增加的趋势需引起关注

　　户籍人口和外来人口变化情况可进一步反映城市人口空间分布的变化。2000—2010 年，上海在户籍人口持续外迁的过程中，大多数区外来人口数量却均保持了快速增长。中心城区黄浦、静安、虹口等区的对比十分明显。中心城区户籍人口在向外围迁出的过程中，仍有大量外来人口不断迁入。这一方面，使得中心城区尽管加大力度推进人口外迁，但人口密度仍居高不下; 另一方面，外来人口受生活服务业等就业需求影响，仍有大量人口聚集在中心城区的老旧小区、棚户区，这对社区治理、人口管理、公共服务配置等都提出了新的要求。

　　二、东京人口空间分布优化的经验借鉴

　　东京人口规模、结构发展历程与上海十分相似。在经历了恢复增长(1945—1955 年) 、快速增长(1955—1970 年) 、稳定增长(1970—1990 年) 、负增长(1990 年代后逆城市化时期) 、缓慢增长(21 世纪初“再城市化时期”) 5 个阶段。随着人口规模趋于稳定，城市人口发展进入结构优化为主的阶段，其主要经验包括:

　　(一) 以产业控制人口，通过产业结构调整带动城市人口布局优化

　　在1955—1970 年时期，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区第二产业就业人口快速增长和积聚引发了住房、交通、环境、能源等困难。东京都政府通过制定东京圈基本规划，实施《工业控制法》等，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，一方面增加地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低东京城市中学的人口总量。

　　(二) 以交通带动布局，建立大都市圈高效通勤网络体系

　　东京都政府为有效应对交通堵塞、经济效率下降、汽车尾气对城市影响，制定出区域性基础设施的硬件措施以及区域整体交通需求管理的软件措施。硬件措施包括: 建设首都圈 3 条环线道路及第二东京湾沿岸道路，实现放射状与环状相平衡的区域干线道路网以提高地区间的连通性; 软件措施包括: 探索在首都圈导入智能交通系统，采用停车换车模式缓和上下班高峰期汽车交通的混乱以及由此造成的事故堵塞。整个东京都市圈，以千代田、中央区以及港区为代表的 3 区为核心，圈内城市之间在生产流动与交通运输方面形成一个统一的整体，在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市通勤圈。

　　(三) 以融合促进活力，通过振兴产业提升“卧城”机能，完善大都市圈域布局

　　经历 5 次规划的东京都市圈，最后实现了由东京“一极集中”向多级、多圈层的城市结构的转变。都市圈各城市的分工非常明确，比如: 多摩地区为东京都高科技产业、研究开发机构、商业、大学的聚集之地; 琦玉地区是政府机构、居住、生活、商务职能聚集之地，在一定意义上成为日本的副都。通过分步骤分阶段实施的“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起城市功能，逐步形成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层城市格局，同时政策上向副中心、新城倾斜，加强基础设施建设，扶持企业总部驻入和中小企业集群，促进城市人口、产业共同向新城和副中心集聚。

　　三、上海人口空间结构优化的政策机制和对策举措

　　(一) 构建新的上海人口空间分布优化政策投资框架

　　人口急剧增长对上海在基础设施、土地住房、公共服务等方面的投资和政策提出了新的挑战，同时也迫切需要在新的框架下给予统筹考虑。从趋势上看，上海城市人口空间分布的驱动机制将由人口快速增长阶段的“土地-交通”导向逐渐转变为稳定增长期的“产业-环境”导向，相应促进人口空间分布优化的政策机制应当积极从“政府-基础设置-人口”向“政府-产业功能-基础设置-人口”转变，以就业人口为核心制定综合性的人口分布优化政策，推动形成合理的城市人口布局体系，避免单一或倾斜性的交通、公共服务投资政策，否则极有可能导致土地、房价快速上涨，形成对人口疏解的抑制效应，影响各项政策的有效性。

　　建议以改善交通、公共服务为主的单向型或倾斜性投资政策，向以疏解产业功能为主的综合性手段转变，构建统筹产业、住房、交通和公共服务的政策实施框架，切实提高各项政策的有效性。

　　(二) 对策举措

　　1． 明确“量化”促进“优化”的规划编制方法。在编制新一轮城市总体规划过程中，建议改变传统的粗放式人口布局思路和引导机制，围绕人口、土地、产业、住房、交通基础设施、公共资源等影响因素，结合产业规划、土地规划、人口密度、人口规模进行整体建模，强调城市人口分布、产业体系、区位功能、空间结构实现统一架构、统筹规划，形成科学的演进机制。同时，参照东京、新加坡、中国香港等城市的经验，建立通勤数据库，最终结合人口规模目标和布局战略，进行合理谋划。

　　2． 建立引导城市产业机能合理分布的政策框架。出台相关政策，鼓励并吸引大型企业总部向新城转移，减轻办公和商业活动对中心城区的压力，改变上海郊区“卧城”的发展模式。

　　在郊区新镇，发展新城的特色产业，培育新城的综合功能，构建多元化产业结构体系提供足够的就业机会。如在明确嘉定汽车产业、松江信息产业、芦潮港装备和物流产业等主导产业的基础上，专业化与多元化相结合积极发展群落化、多元化、配套协作的产业集群，为居民提供尽可能多的就业岗位，以满足多阶层人群的就业需求，发挥“反磁力”效应集聚一定规模的人口来新城居住、就业与生活。

　　3． 充分发挥城市公共投资及基础设施建设对人口、资源流动及产业集聚的导向作用。为了有效发挥城市公共投资及基础设施建设对城市空间结构调整的引导作用，在规划决策中要注重两个要点: 一是公共投资及基础设施建设的重点要向中心城区之外的次区域转移，这是分解中心城区功能、疏散中心城区人口的基础条件。二是公共基础设施主要是带状分布，作为城市扩展的基础轴线，将城市各功能中心区连接起来。公共基础设施的枢纽节点(如公共交通交叉站点) 要与新城规划相配套。

　　4． 完善促进人口空间优化的体制机制。建议进一步完善现有的人口空间分布相关管理体制，设立市级层面人口空间分布的领导机构，将市级层面统计、规土、产业、人口等相关部门，作为市级层面的人口综合调控部门，形成联席会议制度，充分发挥政策制定、协调，以及监督考核职能，重点做好建立人口信息普查和空间布局数据库建设工作，做到人口分布“底数”清楚。整合经济、产业、城市建设、房管、民政等部门的现有信息管理系统，扩展各部门之间的数据交换范围，构建全市统一、互联互通和动态更新的人口空间分布管理平台。通过形成科学、合理的决策参考依据，切实促进人口空间结构的优化，为上海城市转型带来新一轮的“空间红利”。