评估单独二胎政策的主要内容与方法

　　当前我国人口发展面临着日渐复杂的局面，在社会各界对于开放二胎的呼声越来越高。在过去的一个历史阶段里，计划生育政策作为一项基本国策曾对我国各方面建设起到过很大的作用，但是在新时期下，人口结构性矛盾和深层次问题愈益突出，人口老龄化问题、出生性别比失衡等人口结构性问题的凸显，对未来人口和社会发展产生了一些不利的影响。社会各界关于要求开放二胎的呼声也越来越高。自2007 年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。六年的实证历程证明了开放二胎对于解决当前社会中人口结构性矛盾和深层次问题上的必要性。2013 年 11 月 15 日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，标志着“单独二孩”政策将正式实施。

　　一、单独二胎政策评估的必要性

　　关于启动“单独二胎”政策，占主流意见的是“三步走方案”: 即从 2011 年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策; 第二步，放开京沪等省份; 第三步，在“十二五”(2015 年前) 内，实现全国全部放开“＇单独＇生育二胎”政策。这一方案，曾得到原国家人口计生委主要领导的支持，在 2010 年下半年经过修改微调后曾提交国务院。

　　政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向作出基本的判断。从而调整、修正政策和制定新的政策。政策评估指由各种组织或个人针对一项政策的各个方面所进行的各种评价，包括政策方案的评估、政策执行的评估、政策结果的评估。在政策实施前对其进行科学评估就政策执行方案制定、执行手段，预见执行过程中的梗阻因素等流程有着重要的辅助作用。

　　单独二胎政策评估是公共政策评估的一个重要分支，科学地、正确的对单独二胎政策进行评估不仅可以在实践中提前发现政策执行方案的不足之处，及时修正。提前预测在政策执行过程中可能遇到的梗阻现象，并制定配套的政策以及追踪决策来保证政策的顺利有效实施。而且在实践中检验评估结果也可以给公共政策评估这一理论模型加以规章细节方面的补充和完善。因此对于单独二胎政策进行政策评估是十分具有必要性的。

　　二、对单独二胎评估的主要内容

　　政策评估的过程是个非常复杂的过程，必须围绕着公共策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估。由于二胎政策刚刚全面启动，故将目标标准、公平与公正标准、效率标准和公民参与与回应四个方面作为评估内容较为妥当。

　　(一) 明确政策目标厘清对政策客体的认定

　　政策目标是制定政策的起点，也是政策制定所要实现的终点。政策目标在政策执行中具有指导、约束、凝聚、激励、辐射的作用。评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所预定的目标。

　　那么 ，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么 ，这项公共政策就是成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，这说明这项政策是不成功的。因此，评价公共政策是否成功的第一个标准应该看公共政策在预期的时间内是否完成或实现了预期的目标或标准。

　　在对单独二胎政策进行评估是需确定的目标主体指夫妻双方一人为独生子女的家庭。内容是指单独家庭如果第一胎非多胞胎，即可生二胎。随着第一代独生子女进入生育高峰，2013 年计划生育成为热点话题，多位委员和党派提案都涉及计划生育独生子女政策的修改完善。计生计划政策在原有基础上通过不断的调整，到了 2011 年由原国家人口计生委的统计资料得出结论表明，2011 年之前，独生子女政策覆盖率大概占到全国内地总人口的 35． 4%; “一孩半”政策覆盖 53． 6%的人口; “二孩政策”覆盖 9． 7% 的人口(部分少数民族夫妇; 夫妻双方均为独生子女的，也可生育两个孩子) ; 三孩及以上的政策覆盖了 1． 3% 的人口(主要是西藏、新疆少数民族游牧民) 。在一定程度上已经初步换届了当前阶段中国社会人口面对的复杂局面，也可预见对中国老龄化社会的结构作用。同时，面对单独二胎政策的正式全面启动，需要从客观认识社会转型时期中国实际国情出发，从政策客体的认定及附加认定条件作出规定。避免在政策执行过程中的“上有政策，下有对策”、对政策扭曲理解，错误执行的梗阻现象。

　　(二) 公平与公正标准

　　公平与公正是和谐社会的既定维度之一，也必需在公共政策的制定及执行过程中有所体现。政府依据特定时期的目标在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则的过程中公共性是公共政策的重要特征和体现。

　　公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数人的利益。政府在制定公共政策的过程中应该以社会利益最大化为其目标，最大限度的体现最大数的利益。

　　就单独二胎政策而言，首先引起的是微观层面的争议。

　　是单独家庭与双独家庭、城乡、贫富人群之间的争议。具体而言，是提到单独家庭的二胎，对于双独家庭是否可以放宽要求生三胎以至更多; 随着计划生育政策的调整，农村家庭基本第一胎是女孩的也可以生二胎，就超生罚款而言，交得起罚款的就多生，交不起罚款的可能会遇到孩子被“没收”的厄运。这些都是现阶段计生政策有待于完善补充之处。

　　(三) 效率标准

　　经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。一般来讲，政策的效率标准包括三个层次: 政策的成本层次、单项政策的投入和产出层次、政策的全部成本与总体产出层次。应重点关注政策在制定和执行中投入了多少资源，投入的资源是否充足，能否能确保政策得到贯彻和实现。在最小的政策成本下达到和实现最大的政策目标。注意除了直接用于政策过程的资源外只用于该项政策，而不能用于其他方面，由此造成的机会成本有多大; 该项政策实施后所产生的直接效果以外的附加效果、象征效果、非预想效果等间接效果有多大。这种层次的评估重点在于政策系统与社会整体系统之间的关系。评估公共政策不仅要考虑政策本身的效益，还要考虑执行政策后带来的社会效益。

　　由于公共政策的制定及执行主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应就显得很重要，而公民的参与和回应程度的高低也是衡量政策是否成功的重要标准。公共政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己生存、稳定和发展的基本功能。通过公民的广泛参与，各种社会问题不断输入到政治系统中，政治系统则不断地输出各种政策去解决各种各样的社会问题，维护和实现公民的利益。因此，一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益时，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。政府制定公共政策的目的主要是满足社会全体或部分公民的利益需要，制定的政策必须为公民所接受。这就应该避免在政策制定过程中由于政府从自身利益出发在没有公民广泛参与的情况下制定出某些公共政策，原本以为体现和维护了公民的利益，必然得到公民的支持与欢迎，但结果是公民对制定的政策缺乏认同感。如许多地方的领导干部为了展现自己的“政绩”，脱离了本地社会、经济发展的实际情况超前制定了许多政策，结果导致了政策不被公民认同，出现了大量的人力、物力、财力的浪费，严重损害了本地人民的利益。

　　在单独二胎政策方案制定前阶段的社会评估过程中，为避免这种情况进行了广泛的社会调查，诸如专家学者及各社会阶层的家庭对该方案的意见起到了很大的作用。

　　三、评估的方法设想

　　单独二胎政策的有效进行，有赖于使用正确的评估方法。

　　第一，将政策实施前后的状况进行比较，从中发现问题，判断政策执行的效果，从而提出改进政策的建议。

　　第二，从有无该项单独二胎政策的角度进行比较，就是假如没有实施该单独二胎政策会有什么结果，然后分析实施了这项政策的效果，比较两者的异同，从中体会该政策的价值与意义。

　　第三，将本国本地区实施单独二胎政策的情况与条件类似并实施同等程度的国家或地区的情况进行比较。通过比较，可以学习其他国家和地区的经验。

　　四、问题与对策

　　政策评估中有许多制约因素，有些是属于客观条件的限制，有些是评估主体的限制，有些是评估客体的限制。评估政策方案在制定实施过程中可能遇到的困境并提前作出应对措施，是一个不可缺少的环节。在评估过程中应注意以下几个方面。

　　(一) 对政策目标的合理认定

　　我国是一个人口大国，多年来人口问题面临的局面错综复杂，牵涉到各方面的利益均衡问题。更由于政策所要解决的问题很少是单一的，常常是许多问题纠缠在一起，其中任何一个问题又包含着许多复杂的方面。这就决定了政策目标的多样性、复杂性。再加上政策目标是在多个利益集团、不同公众群体的利益协调、平衡中确定下来的，为了兼顾各方面的利益关系，目标只能是宽泛的、含糊的。目标过多、过于宽泛含糊，就会增加评估的难度，有时甚至很难判断具体政策实施后是达到了还是没有完全达到预定效果。

　　(二) 合理微调评估标准应对政策实施的区域差异情况

　　政策实施具体方案应对于不同区域有所调整，首先应进行单位地区试点工作。对于此，北京市首先展开试点工作。

　　有利于今后政策进一步扩大范围实施提供经验教训。对于此，有些人认为有失公平，应全部开放二胎等等。是对全局部署考虑不足的表现。确定政策影响对政策评估十分重要。

　　但是，一项政策实施后，究竟产生了哪些影响，这些影响的程度如何，并不都是很清楚的。有些政策影响是显露的，有些影响则是潜在的; 有些政策影响是具体的，有些影响则是抽象的; 有些政策影响能迅速表现出来，有些影响则要经过一个较长时间才能显示出来; 有些政策影响是表层的、象征性的，有些影响是深层的、实质性的。如果要想进一步弄清各种影响的程度，那就更为困难。政策在确实实施的过程中，应充分注意到这些情况以便及时补充，才能有效避开梗阻因素，将执行工作拉到正轨上。

　　(三) 厘清政策资源投入后的运行状况

　　政策资源的投入往往无法准确地加以计量。发生在公共机构资源投入的共享上，一方面来讲公共机构某个时期投入的资源是供多个政策使用的，相当多的资源是多个政策共享的，要把每个政策的投入都清楚地区分开来事实上很难做到。另一方面的情况是新旧政策资源的共享上，旧政策终结，原来投入的资源就成为沉淀成本; 新政策是在旧政策的基础上实施的，究竟有多少沉淀成本转而成为新政策的投入，往往难已搞清。这些都对于政策的有效实施存在不利影响。

　　总之，单独二胎政策评估是一项涉及面广、、操作复杂的系统工程，加上我国的政策评估工作还处于起步阶段难免存在多方面的问题，对于此，全社会需要共同合作使政策评估顺利进行，从而使其真正成为推动当前阶段解决人口问题，老龄化社会的问题的有效的科学工具。

　　参考文献：
　　1． 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］． 北京: 人民出版社． 2013: 492．单独二胎政策前世今生．