新城镇化和“单独二孩”政策下学校布局调整转向

　　人口的自然变动、迁移变动和结构变动对教育具有直接的影响，正确认识人口发展的现状和趋势是教育科学决策的基础和前提[1].学龄人口的空间分布是学校布局最为核心的影响因素，而学龄人口的空间分布由两个变量共同决定：一是生育率的自然变化；二是人口的迁移方向。农村学校布局调整是在农村学龄人口下降和农村人口外流两个外因驱动下主动或被动开展的，经过十多年的探索、反思和改进，已经逐步走向科学化、民主化和规范化，而城镇地区的学校布局调整才刚刚开始。在新城镇化的大背景下，城镇教育资源需要承受外来学龄人口不断增加和“单独二孩”政策实施后出生率逐渐提升的双重挑战。由于人口的变化方向不同，城镇学校布局的调整模式、标准和方法与农村地区必然会有本质的区别。因此，研究在学龄人口不断增加和聚集的情况下如何进行学校布局调整是新城镇化需要直面的新课题。

　　一、新城镇化背景下的人口变动趋势对教育带来的新挑战

　　在新城镇化的大背景下，人口的迁移速度和规模空前，而在逐渐宽松的户籍和生育政策下，城镇的户籍人口也有增加的趋势，人口增加和聚集的变动特征使城镇学校系统特别是大型城市的学校系统面临前所未有的挑战。

　　第一，新城镇化使农村学龄人口“过疏”而城镇学龄人口“过密”,城镇需不断增加公办教育资源。在城镇化的过程中，社会的生产中心、文化中心和生活中心日益集中在城市，导致大量农村人口流动到城市，从而出现“城市过密”和“农村过疏”问题[2].农村学龄人口的过疏化使农村地区涌现了大量小规模学校。在当前的教育投入制度下，办学效益随着学校规模的变小而递减，为了提升规模效益，全国农村地区开展了以撤并为主的学校布局调整，农村义务教育学校急剧减少。我国农村地区的学校布局调整取得了一定的成效，提升了教育资源的利用效率，但也产生了一系列的问题，主要体现为：部分群体利益受损，学生的身心健康、农民的经济利益以及教师的个人权益未能得到保障；布局调整的风险逐渐显现，某些地方安全事故频发，辍学率有所反弹，群体冲突现象有所显现等[3].2012年，国务院办公厅发布了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，农村学校布局调整开始逐渐走向科学化、民主化和规范化，农村地区“一刀切”式的、以节约办学成本为目的的学校布局调整得以终止。与之同时，农村流出的学龄人口不断涌入城市。

　　2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出“坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工人员就业农民子女接受义务教育”,该政策明确了流入地政府的责任，保障了随迁子女在流入地的就学权益。

　　随着该政策的逐渐落实，随迁子女的数量逐年递增，据全国中小学生学籍管理系统的实时统计数据，到2014年7月，全国义务教育阶段的随迁子女已经达到1 991.57万人，这也就意味着在城市5个义务教育阶段学生中有1.5个是随迁子女。这给城市教育带来了巨大的压力，包括教育财政、师资配备、校舍和教学用地等方面的压力。

　　许多城市在早期学校建设规划中并未把随迁子女纳入其中，最终导致没有地方新建校舍，城市中心区的学校只能不断扩大学校规模和班级规模，有的学校在扩容的要求下只能把原有的功能室改为教室，我们的调查发现，有些幼儿园班级规模已经突破40人，小学班级规模已经突破50人。为了能够容纳足够多的随迁子女，城市不得不在城乡结合区大量兴建学校。面对不断增加的随迁子女，如何调配城市教育资源使“两为主”政策得以落实是城市需要直面的问题。

　　第二，“单独二孩”政策使城镇地区学龄人口具有稳定的增长预期，新增户籍学龄人口对优质教育资源有新的需求。2013年11月15日，十八届三中全会提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”,“单独二孩”政策开始进入实施阶段，全国大部分省份在2014年初已制定出具体政策或给出具体的时间表，浙江省成为首个实施“单独二孩”政策的省份。这也就意味着城镇学龄人口有新的增量。研究结果表明，全国一孩育龄妇女有2 051万，符合新政策可能生育的育龄妇女在1 411万左右，超过一半为非农业户口[4].翟振武根据国家卫计委前期开展的调研情况测算，“单独二孩”政策实施后将影响1 500万至2 000万个家庭，这些已育第一个孩子的夫妇，大约有60%愿意生育第二个孩子，第一年将新增100万人，第二年新增200万，第三年新增300万，第四、五年后将出现生育堆积释放期，形成一个生育高峰，新增儿童达到1 000万左右[5].这些新生儿3年后要上幼儿园，6年后要上小学，目前城镇各学区内幼儿和基础教育容量能否满足新增学龄儿童的就学需求成为教育部门面对的首要问题。如果在某一阶段出现“扎堆出生”,在某些区域出现聚集效应，那么新生儿童对城市的教育容量特别是优质教育资源容量将带来前所未有的挑战。

　　与随迁子女分布于城中村和城郊不同的是，户籍学龄儿童大多数分布于城市中心区，按照就近入学的原则，所在学区必须为其提供学位。我国城市区域内幼儿和基础教育资源分布不均衡，优质教育资源严重不足并且只分布于某些区域。而对于满足二孩政策的育龄妇女而言，小孩出生后能否接受到优质的教育是其选择是否生第二胎的重要参考因素，这也就意味着在其他条件相同的情况下，优质教育资源集中的区域其生育意愿要高于教育资源薄弱区域。因此，“单独二孩”政策后新增的学龄人口将对城市优质教育资源产生压力，如何扩大和布局优质教育资源，是城镇特别是大中型城市必须面对的严峻问题。

　　二、当前我国学校布局调整正在逐步转向

　　随着新城镇化的进一步推进，我国学龄人口的分布在不断发生变化，为了使教育资源的布局与学龄人口的分布相一致，学校布局调整的焦点地区、涉及的教育阶段和调整方式必然要发生转变。

　　第一，学校布局调整的焦点地区将由偏远农村地区逐渐过渡到大中型城市。近十年来，中国农村经历了历史上力度最大的学校布局调整，城镇化发展为其提供了战略预期[6].在人口的出口端，随着农村劳动力的逐渐转移，学龄人口不断自然减少，学校数量已压缩到一定程度，而国家关于农村学校布局调整的政策也在逐步完善，最终使农村学校布局调整的步伐放缓。在人口的入口端，由于能够提供更多的就业机会和更高的劳动报酬，大中城市有大量劳动力不断涌入，而随着这些劳动力的常住化，越来越多的“二代移民”跟随父母来到城市，也有一部分在城市出生，逐渐增多的外来生源正挑战着城市教育承载力的极限。

　　2014年3月16日出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户政策，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。但落户政策对人口的流动趋势仅有部分影响，劳动人口的流动具有很大的不确定性，只要城市能够提供就业机会，有部分农村劳动力即使未能落户城市也会选择在城市工作和生活，也有部分农民因其子女在城市能够接受到比农村更高质量的义务教育而选择到城市生活，从而使随迁子女的规模难于控制。由于农村一直以来实施的是较为宽松的人口政策，并且农村某些地区超生现象也较为严重，满足“单独二孩”政策育龄妇女的数量占农村育龄妇女总数的比例不大。因此，“单独二孩”政策对农村生育率的影响并不大。而“单独二孩”政策影响的最大群体是公职人员，公职人员主要分布在城市，城市中容易出现“扎堆出生”的问题。为了保证学龄人口的就学和升学，城市必须要进行大规模的布局调整，学校布局调整的重心由农村逐渐转移到城镇。

　　第二，学校布局调整的教育阶段将由义务教育延伸至学前和高中教育阶段。在农村地区，学校布局调整关注的教育阶段是小学和初中。农村的公办园数量原本就不足，大量的儿童只能到家庭小作坊式的幼儿园就读，其核心问题是如何扩大公办园的数量和保证民办园的教育质量，而并不涉及学校布局调整问题。我国各县城通常会有1到3所普通高中，农村学生通常到县城上高中，而高中生年龄较大，自理能力较强，通常会选择住宿，交通距离对其上学的影响较弱，农村学校布局调整也未涉及。城市中的学校布局调整涉及从学前教育到高中教育各个环节。学龄人口的上升首先受到冲击就是学前教育，在许多老城区，幼儿园位于各种高楼大厦中间，很难有空间扩展，而在许多新城区，有一些新开发的楼盘和住宅性建筑并未配套或配足相应的教育用地，最终均难于满足新增学龄人口的入学需要，如何对幼儿园进行空间布局是城市面临的首要问题。随着学龄人口年龄的增长，学校布局的问题逐渐延伸至义务教育和高中教育阶段。

　　2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，文件要求各地因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策，多地积极响应，相继出台具体的异地高考方案以及相应的异地中考方案，这也就意味着满足条件的随迁子女能够和当地学生一起参加普通高中的升学选拔。基于保证学生义务教育后的高中升学率不降低的要求，城市必须为达到升学条件的随迁子女提供进入普通高中的机会，这需要城市兴建大量的普通高中，而建多少高中，建什么样的高中，在哪里建高中均是学校布局的核心问题。

　　第三，学校布局调整的基本方式将由撤并逐渐转变为新建和改扩建。农村地区和城镇地区所面对的学校布局调整的问题形态不同，农村地区面对是教育资源总量有限与学校布点过于分散之间的矛盾，而城镇地区面对是城市教育资源承载力有限与学龄人口总量增速过快、分布过于集中之间的矛盾。为了应对这些矛盾，农村地区和城镇地区所采用的学校布局调整方式也是不同的。农村地区以学校撤并和部分撤并为主，这种方式对学生最为直接的影响是上学距离增加，为了解决由学校撤并衍生出来的问题，农村地区兴建了大量的寄宿制学校。而基于规避校车风险带来的安全责任的考虑，仅有很少一部分地区使用了校车。而对城镇而言，布局调整的方向较为明确，新建和改扩建是其必然的选择。有些地方现有容量已超标严重，公办城市学校为了扩容，把学校的功能室全部改成教室，运动场等学生活动空间也全部建成教学楼。由于城市中心区土地资源非常有限，有些地方在城郊兴建大量学校，由于城市交通较为便利，学校可以利用校车把城区的学生接送到郊区上学。

　　三、对策建议

　　学校 布 局 调 整 是 一 项 公 共 价 值 的 选 择 过程[7].与农村地区的学校布局调整一样，城镇的学校布局调整决策也需要面对公共决策共性的问题，应兼顾工具理性与价值理性，决策的过程应有科学化、民主化和道义化多重价值观照，以科学理性的方式来实现布局调整的效用最优，以满意度最大化的方式来实现程序民主，以底线公平的方式来保护弱势群体的教育权益。学校布局调整 要 符 合 规 律 之 理、价 值 之 理 和 现 实 之理[8].面对新城镇化及新的人口政策带来的学龄人口的变动，为了避免学龄人口增加后随迁子女在公办学校就读的比例下降以及总体教育质量的下降，各部门应加强协作，提前布局规划，不断推进城镇内部的教育均衡化发展，继续扩大城镇优质教育资源的覆盖面，全面提升城镇学校的教育质量，共同保证新增学龄人口的就学升学需求。

　　第一，建立学龄儿童变化的动态数据采集系统，科学预测学龄人口数量和分布的变化趋势。各地“单独二孩”政策实施后新增学龄人口的总量受两个变量的影响：一是满足该政策的育龄妇女总量，这取决于地方的人口基数和此前生育政策的落实情况；二是育龄妇女的生育意愿，这受育龄妇女家庭经济条件，在当地抚养孩子的成本，看管孩子的时间、精力，孩子出生后的教育成本和家庭的生育观念等因素的影响，由于各地的生育观念有差别，生育意愿会体现出区域性差异。各地应通过全面调查掌握区域内生育意愿的基本参数，而由于影响生育意愿的因素会随时间发生变化，个体的生育意愿也会随之变化，因此需要建立调查的动态跟踪系统，定期收集数据，实时监测育龄妇女生育意愿和新增户籍学龄人口的变化状况。城市学龄人口变化的另一个影响因素是外来随迁子女的迁入状况，各地外来随迁子女的数量已远超本地新增的学龄儿童，因此，流入地政府应该加强与流出地政府开展合作，利用学龄人口监测系统对随迁子女学籍变动状况实行实时登记，跟踪随迁子女的流向，利用科学的统计模型预测其分布形态的变化趋势。同时，流入地政府也应该对随迁子女进行有序引导，避免其频繁流动带来的教育资源的浪费，把不可控性因素降到最低。各城市利用纵向动态数据，可以获得新增学龄人口数量的连续变化曲线和值域区间、人口的聚集特征和聚集趋势，由此能够分析当前学校布局与未来人口对学校规模、数量、地理分布需求之间的差距，为进一步布局规划提供数据支持。

　　第二，提前做好学校布局规划，为新增学龄人口预留足额的学位。学校布局调整本质上是一个多目标动态规划问题，规划的目标是学校数量、规模、位置及教育资源配置能够满足学龄人口分布；影响的因素是学龄人口的总量、空间分布及其变化趋势；约束的条件是可利用的教育经费总量有限，所有中小学的覆盖面积总和应等于或大于此区域的面积，以及学校周围应有适宜的自然环境和人文环境等。城市学校布局调整面临的首要问题是城市中是否有足够的教育用地。

　　目前土地资源已经逐渐成为城市中的稀缺资源，而随着拆迁成本的上升，为了建多所学校进行大面积的拆迁以重新规划通常是地方财政难于承受的。因此，政府应提前规划并严格监管，要求新开发的楼盘配套足够的教育用地。城市学校布局调整面临的关键问题是师资配置，由于合格教师的培养需要一个时间周期，并且如果扩大师范生的培养规模，师范院校也需要增加师资、办学条件等教育资源。因此，流入地政府应提前与一些师范学校沟通，及时把自己的教师需求状况反馈给这些学校，避免需要降低标准来配足教师。城市学校布局调整面临的核心矛盾是随着学校数量的增加和质量的提升，外来随迁子女越来越多，城市能够提供的学位总是少于随迁子女的需求。以广州市天河区为例，我们的调查显示，2013年进城务工人员随迁子女59 276人，如果全部进入公办学校，按每校1 000人测算，至少需要新建学校59所，用于预征地、基本建设和教师工资等费用需要380亿左右，而全区可支配财政收入仅有五六十亿元。因此，城市也应该根据自身的承载能力来设定恰当的入学门槛，适当控制学龄人口的规模，既能够保证当地常住人口子女的就学需求且保证教育质量不下降，也能够避免因区域间、城乡间累积的教育差距太大而使大量的学生选择教育移民从而对城市教育系统带来的冲击。

　　第三，支持规范民办教育发展，扩大新增学龄人口就学的选择空间。受限于城市经费和土地等公共教育资源的有限性，引进社会资源办教育以保证新增学龄人口的就学需要不失为一种很好的选择。与公办学校相比，民办学校在招生、教师招聘和管理制度等方面具有公办学校无法比拟的灵活性。我们对广东省的某些城市的调查发现，民办学校已经撑起了义务教育的“半边天”,广州天河区127所义务教育学校中有47所是民办学校，东莞市488所义务教育学校中有235所是民办学校，深圳市370所义务教育学校中有240所是民办学校。在城市中民办学校通常有两种类型：一类办学条件好、收费高，这类学校以招收本地和外地家庭经济条件较好的学生为主，其教育质量通常要高于普通公办学校；另一类办学条件较差、收费较低，以招收外来务工人员随迁子女为主，教育质量要低于城市普通公办学校。城市中的民办学校在发展过程中也存在一些问题，政府对某些学校收费管控过死而政府经费支持力度又较小，使民办学校没有盈利的空间，只能采用不断降低成本的运行方式办学，最终导致教育质量的下降。此外，政府对民办学校的教育质量监控缺位，使某些民办学校为了追求经济效益而不断地降低成本，让学生的教育利益受损。为了使民办教育健康发展，首先，政府可采用购买学位、专项经费支持、办学奖励等多种方式加强与民办学校合作，这样的话既节约了政府的办学成本，降低了学生的学费，保证民办学校的教育质量，还提升了民办学校的办学积极性。其次，政府应根据民办学校的办学成本合理确定其收费标准，既保证社会资本的收益率，又能使其收费在学生的可承受范围之内。再次，教育部门应该加强对民办学校监管，对所有民办学校进行标准化评估，对投入水平、办学条件、师资和管理等方面进行规范，对教育质量进行跟踪监测，使民办学校能够健康发展。

　　最后，教育部门应建立随迁子女民办校的淘汰机制。为了避免民办校过度追求经济收益而忽视教育质量，教育部门应在特定周期内根据其硬件设施和师资配置状况、管理水平和学生的学业成绩等对学校的办学水平进行全面客观的测评。若学校的硬件设施不达标，应督促其在特定期限内增加投入进行整改；若学校的师资水平不达标，应监督其制定吻合市场规律的教师待遇标准以提升教师岗位的吸引力，提高应聘教师的学历水平和教学能力并保证每个教师具备资格，解聘不合格教师；若学生的学业成绩不达标，应帮助学校对学生的基础知识水平、课程体系、课堂教学等方面进行全面的诊断分析，使学校能够进行有针对性地改革和提升。同时，教育部门应为民办校的发展提供教育资源上的帮助，可让其共享城市公办学校的办学和管理经验，指导其制定学校发展规划，为教师提供与公办学校教师一致的培训机会和网络课程资源。对于经历一个评估周期后仍不达标的学校，教育部门应终止其办学资格。

　　[参 考 文 献]

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　　[6]邬志辉，史宁中。农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究，2011（7）：22-23.

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