以家庭支持为目标完善生育政策

　　一、引言

　　生育政策也称计划生育政策，是我国有关计划生育调节方面的法律法规、规章制度、单项政策等规范性文件的总称。从 20 世纪 70 年代起，我国开始执行以控制人口增长为目标的计划生育政策，人口规模快速增长的态势得到有效的控制。计划生育政策推行近四十年，不仅对我国人口结构、人口质量、劳动力结构、经济和社会发展等各方面产生重大影响，也对作为民众基本生活单位的婚姻家庭带来了较大影响。

　　目前，学界对计划生育政策实施后果的研究多集中在人口变动以及因人口变动带来的经济问题等方面，较少涉及生育政策对婚姻家庭关系及婚姻家庭行为的影响。计划生育政策作为公共政策的重要组成部分，对人们的行为选择具有导向性功能。考察计划生育政策对婚姻家庭产生的影响，可以在政策制定和实施过程中最大限度地趋利避害。本文以婚姻家庭为视角，探求其所受计划生育政策的影响，并以地区调研成果为基础，提出相应的制度建议。

　　二、我国计划生育政策的特点

　　我国计划生育政策经历了几十年的演变，已经发展成为包括法律法规、规章制度、单项政策等各效力层级、各地方性规定的规范综合体。梳理计划生育政策的演变过程，可以发现我国生育政策的立法及实施具有以下特点：

　　（一）生育政策具有稳定性

　　我国计划生育政策实施近四十年，始终以提高人口素质、控制人口数量为目标，生育政策具有连续性、稳定性的特点。

　　自上世纪 20 世纪 70 年代，以节制生育为主要内容的生育政策开始在我国推行。1980 年中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡"一对夫妇只生育一个孩子",表明"独生子女"政策确立。同年 9 月 10 日通过的 《中华人民共和国婚姻法》（第二部婚姻法） 将计划生育作为婚姻立法的基本原则之一，并在夫妻关系中明确规定，"夫妻双方有实行计划生育的义务".此后，各省市根据具体情况制定了实行计划生育的条例或办法，计划生育政策逐步完善。2002 年 9 月 1 日，《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称人口与计划生育法）开始实施，标志着计划生育政策被正式纳入法制轨道，实行计划生育，成为中国公民的法定义务。计划生育政策从提出到正式立法，经历了逐步完善的过程，期间虽有变化，但"提高人口素质、控制人口数量"的目标始终未变，而一对夫妻只生育一个子女的"独生子女政策"成为计划生育政策的核心内容。

　　（二）不同地区、不同省份的具体政策有适度微调

　　虽然以节制生育为基本目标的生育政策在全国范围内得以推行，但在具体实施中，各省市也存在一些差异，主要表现在以下几个方面：

　　1. 基于少数民族人口现状的考虑，对少数民族的生育限制适当放宽。2. 基于城乡差别，适当放宽农村人口的生育政策。3. 基于人口状况的差异，各省市在生育间隔、再婚生育、独生子女婚姻生育等方面的具体规定存在差异。

　　（三）计划生育政策的实施具有一定的强制性

　　人口与计划生育法第十八条规定："国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。"从条文字面意义上看，计划生育的核心内容"独生子女"政策是"提倡",但在具体实施过程中，该政策具有一定的强行性。

　　为落实计划生育政策，各地根据实际情况，分别采用利益导向与惩罚两类措施。利益导向主要是对遵守计划生育的公民给予一定的奖励，包括生育假期的增加、相关费用的减免以及一定数额的经济奖励。惩罚性的措施主要是要求超计划生育的当事人承担一定数额费用，早期称为罚款，现改为社会抚养费。此外，针对国家机关、事业单位等特定身份的人，违反计划生育还可能受到一定的行政处罚，情节严重的甚至会被开除公职。

　　可见计划生育的实施具有一定的强制性。

　　三、计划生育政策对婚姻家庭的影响

　　计划生育政策的实行，对我国经济社会、人口发展、资源环境等方面产生重大影响，其中最直接的后果就是总和生育率的降低,而总和生育率的降低对婚姻家庭产生了较大影响。具体表现为：

　　（一）家庭结构发生变动

　　家庭结构是指家庭中成员的构成方式、比例关系和相互作用的状态。[1]

　　婚姻家庭结构的变化包括家庭规模和家庭类型的变化。计划生育的实施导致家庭结构发生了重大改变。

　　1. 生育率的降低，导致家庭成员数量减少，居民家庭规模呈不断缩小的趋势。2014 年《中国家庭发展报告》中的数据显示②,在 20 世纪 50 年代之前，中国家庭户均人数基本上保持在 5.3 人的水平上，而到 2012 年户均规模仅为 3.02 人的水平。中国已成为平均家庭规模较小的国家。分析认为，家庭观念的变化、生活水平的提高、生活方式的现代化、居住条件的改善等经济社会发展因素直接促进了家庭规模的小型化，但不能否认，因计划生育政策导致的人口出生率降低与家庭规模缩小有着直接关系。

　　2. 家庭类型日趋多样化，空巢家庭增多。相关研究表明，近年来我国单亲家庭和夫妇家庭比例上升，核心家庭依然占据主导地位，主干家庭比例在下降，而联合家庭近于消亡。[2]《中国家庭发展报告》证实了上述分析。报告显示，目前中国计划生育家庭为 3 亿户左右，约占全国家庭户总数的 70%."晚婚晚育"的要求促使代际间隔的拉长，子女因为求学、就业、结婚等原因离开父母家庭，使家庭的空巢期提前来临。[3]

　　3."失独"家庭成为特殊家庭类型。一对夫妇只生育一个孩子是带有很大风险的决策，这种风险就是独生子女的意外伤亡对家庭带来的致命创伤。如果是成年子女意外死亡，则父母丧失了补偿性生育的机会，其晚年生活状况可想而知。根据我国生命表死亡概率推算，至少 8%的独生子女在 55 岁以前因患疾病或者非正常原因死亡，大约涉及 800-900 万个家庭。[4]

　　本次调研信息与上述分析基本一致。多数访谈对象家庭为核心家庭。而对"失独"家庭的扶助已成为上海市计生工作关注的重点。独生子女伤残死亡家庭是目前上海计划生育工作中面临的最大难题。这类家庭每年以 10%的速度快速增长，平均每年增加 500 户，伤残家庭和"失独"家庭占独生子女家庭的 0.8%.目前，上海市符合发放特别扶助金条件的伤残居民有 33000 多人，独生子女死亡的家庭接近 8000 户。

　　可以说，在我国强制推行多年的独生子女政策是产生"失独"家庭的直接原因。

　　（二）传统家庭养老模式受到冲击

　　因计划生育政策的推行，人口红利期逐渐消失，我国形成了"未富先老"的人口现状，养老已成为亟须解决的社会问题。

　　我国传统养老模式是居家养老、家庭养老，子女对父母的赡养不仅是伦理道德的要求，也是法律规定的义务。在独生子女政策之下，独生子女的养老压力加大，家庭养老模式陷入困境。在经济方面，第一代独生子女已经开始步入婚姻，高房价、不断攀升的生活成本及抚养教育支出，使这一群体承受着巨大的经济压力。"上有多老"的情况下，任何一位老人的疾病都可能使新组建的小家庭陷于经济上的困境。在时间和精力上，这一群体处于事业发展期和生育期，工作和家庭生活都处在压力最大的阶段，不仅不能分身照顾父母，还多需要父母协助抚养子女，承担养老职责显然力不从心。

　　正因如此，居民的养老模式和养老观念已经开始改变。由于缺乏多子女可能给予的照顾，居民养老已经更多依赖于社会保障制度。

　　（三）家庭人际关系发生改变

　　家庭关系是研究社会变迁的重要维度。计划生育政策的施行也对家庭人际关系产生了一定的影响。具体表现为：

　　1. 人际关系趋于简单化，家庭稳定性受到冲击。计划生育政策实行后，独生子女家庭占主导地位，大多数家庭形成了"4-2-1"的家庭结构，即祖父母、外祖父母 4 人，父母 2 人和子女 1 人，家庭关系日趋简单化。而且这种倒三角形的家庭结构并不稳定。

　　2. 代际关系发生了颠覆性的变化。"晚婚晚育"使女性初婚和初育年龄大大延长，导致代际间隔拉长，原有家庭中的子孙众多、家长独尊的局面被颠覆。独生子女成为家庭成员关注的焦点，代际关系的重心发生下移，由原来的"尊老"趋向"抚幼",由此导致了过度溺爱子女晚辈问题的出现。

　　3. 计划生育政策对夫妻关系也有所影响。子女数量减少减轻了家庭劳务负担，增加了夫妻相处的时间和机会，提升了婚姻质量。但生育期缩短也导致家庭养育子女功能弱化，情感维系功能越来越重要。当子女成家立业之后，中老年人离婚受到的阻力较之以往减小很多，更多的人不想在不幸福的婚姻中委屈自己，这客观上促进了中老年离婚率的上升。[5]

　　生育政策也会成为引发夫妻矛盾的诱因，如受制于独生子女政策，夫妻会因性别偏好发生矛盾；在计划生育政策变动、允许生育二胎时，夫妻可能会因为是否生育二胎发生矛盾，甚至导致离婚。

　　四、以家庭支持为目标完善生育政策及相关公共政策

　　家庭是最基本的社会群体单位，国家对家庭的发展承担重要的责任。如计划生育不能满足家庭的稳定和发展，会引发多重社会矛盾。因此，有必要对现有生育政策加以修正完善。而公共政策是一个整体，各项政策之间需要互相协调才能发挥最佳效果。消减计划生育政策对婚姻家庭已经产生和将来可能产生的负面影响，不仅要修正现有的生育制度，也要完善与生育相关的公共政策和公共服务。

　　（一）生育政策的修正

　　1. 生育政策的理念应有所改变。长期以来，我国生育政策的理念立足于降低人口出生率，这一理念在相当长时期内是符合我国现实的。但随着经济的快速发展和计划生育政策的长期实施，我国民众的生育观念已发生重大改变，生育意愿趋于理性。因此，控制生育孩子的数量不应再作为计划生育政策的全部内容，计划生育政策的理念应从降低人口出生率转向维系家庭完整和功能实现、促进家庭幸福。

　　2. 生育政策的具体内容应有所调整。生育问题事关民众个体的幸福和家庭的完整。研究报告显示，独生子女政策对家庭结构、家庭关系产生了重大影响；而独生子女语境中固有亲属称谓的缺失，也必然冲击固有的家庭伦理秩序。在人口结构老龄化、社会保障措施不够完善、意外事件频发的现今社会，独生子女政策受到越来越多的质疑。正因如此，近年来全面放开二胎生育的呼声越来越高。允许每对夫妇生育二孩，有利于稳定家庭结构，减少独生子女家庭风险，增强家庭成员赡养和照料老人的能力，对出生性别比趋于正常也有积极作用。

　　（二）社会福利政策的完善

　　逐步建立覆盖城乡的社会保障体系，是实施人口战略的基础。建立健全社会保障体系有利于从根本上减少家庭实施计划生育的后顾之忧。但完善的社会保障制度不可能在短期内建立。针对计划生育政策带来的现实问题，可以采取一些弥补性质的措施，如建立特殊家庭扶助制度。

　　国家对因计划生育政策带来的家庭问题负有不可推卸的救济责任。近年来上海市推行的针对"失独"家庭的特别保障措施，取得了较好的社会效果。除给予"失独"家庭以特别的经济扶助外，自 2013 年起，上海开始逐步将"失独"家庭的帮扶纳入社会养老保障格局之中，并给予优先保障。具体措施包括：（1）"失独"家庭收养子女可得到优先照顾。上海户籍中申请收养市儿童福利院弃（婴）儿的独生子女死亡家庭，符合收养有关规定的，优先安排家庭评估、优先予以配对试养、优先进入收养登记程序。（2）"失独"家庭可获得特殊关爱殡葬服务。凡上海独生子女伤残死亡家庭，至少一方是上海户籍、年满 70 周岁或医学界认定身患危重疾病不能逆转的，可以由本人或监护人提出申请，授权委托本市殡仪单位对身后事进行安排和处理。（3）"失独"家庭申请最低生活保障时，特别扶助金不计入家庭收入。（4）市计生协会与市人口福利基金会共同筹建了具有社会公募资质的"生育关怀专项基金",重点针对"失独"家庭在内的计划生育特殊困难对象进行帮扶。（5）通过政府购买服务，为"失独"家庭提供专业的心理咨询服务。（6）"失独"的 60 周岁及以上本市户籍老年人，申请养老服务补贴时，不需要经济状况审核，直接进入身体状况评估程序，经评估结论为生活自理有障碍的，即可获得相应标准的养老服务补贴。同时为生活自理出现困难的"失独"老年群体，优先提供社区居家养老服务、机构养老服务。

　　（三）劳动保障政策的完善

　　生育政策的逐步放宽有利于家庭结构的完整和家庭关系的稳定，但也同样会带来负面影响，其中之一就是加大了女性权利保护的难度。

　　由于生育（包括抚育）行为主要由女性承担，生育政策放宽会直接影响女性的就业和职业发展。在计划经济时代，企业承担了主要的社会服务职能，从幼儿抚育到医疗卫生都能在企业内部解决，女性因生育而受到的就业及职业发展影响并不明显。但在市场经济日益成熟的今天，要求以营利为目的的企业承担全部生育成本，不仅缺乏依据，也不具有可行性。女职工因怀孕、生育、哺乳等原因给用人单位带来的人员紧缺、工作开展不畅，甚至因寻找替代劳动力而增加经营成本等实际困难也是不可否认的社会现实。在目前一胎政策下，企业对女性员工休产假带来的损失是可预期的。但二胎政策放开后，企业面临着女性员工第二次休产假的"风险",企业可以承受女性员工休一次产假，恐怕很难承受休两次产假。趋利避害的本能使企业不愿选择女性，特别是正处于生育年龄的未生育女性。随着二胎政策的实施，针对女性的就业歧视现象，在今后一段时期可能会更加严重。

　　要减少因生育政策放宽而给女性发展带来的负面影响，应完善相关的公共政策和公共服务，合理分配生育责任与生育负担。在国家与个人之间，需明确生育不是公民的私人事务，更不是女性的私人事务，而是事关种族繁衍、社会发展与进步的公共利益，国家理应承担人口再生产的主要成本。为降低生育政策放宽而带来的就业歧视和限制，国家应有所作为。在此建议采取以下具体措施：

　　1. 为企业分担接受女性就业而增加的成本，即对女职工达到一定比例的企业予以适当的补贴和税收政策的倾斜。企业出于经营成本的考虑，一般不愿意雇佣处于生育年龄的女性员工，这在一定程度上加大了女性就业的难度。对此，国家可以采用补贴或税收政策倾斜的方式，鼓励企业雇佣女性员工。

　　2. 劳动保障政策中体现社会性别意识。首先，建议增设男职工的生育护理假或育婴假。目前，部分地方性政策已有规定，如上海市晚育者配偶享受晚育护理假 3 天，河北省晚育者配偶享受晚育护理假 10 天等。但一般时间较短，且主要针对晚育的配偶双方。建议扩大适用范围和假期时间，只要是计划内生育的，其配偶都可以享有护理假，时间可规定为一个月。这一个月可由当事人自行安排，可以根据需要间隔休假。其次，对已有规定的产假和哺乳假，在假期不变的情况下，允许当事人选择由女方或男方请假。

　　3. 完善婴幼儿看护机构，加大对公益性幼托教育事业的资金支持。目前入托、入园难已成为社会问题。以上海为例，公立托儿所已经极少存在，3 岁半以下的孩子很难进入公立幼儿园的幼托班，父母要么选择费用高昂的私立幼儿园，要么求助于双方老人。商业化的幼托机构非工薪阶层能够负担，由老人抚养幼儿不仅存在养育理念的相对落后问题，也加重了老年人的负担。因此，国家加大对幼儿看护机构及幼教机构的资金投入，完善婴幼看护机构则十分必要。

　　（四）婚姻政策的完善

　　在婚姻关系内部，同样涉及生育成本的分担问题。生育是婚姻生活中的重大事项，而怀孕分娩以及对婴幼儿的抚育主要由女性完成，生育对妻子生活、工作的影响远远超过丈夫。因此，无论是生育政策还是婚姻政策都应具有鲜明的社会性别意识，尽可能避免因性别差异而导致的实质不公平。

　　1. 充分尊重女性的生育自主权，并给予切实有效的保障。随着生育政策的逐步放开，因是否生育二胎而引发的夫妻纠纷会日益增多。由于两性客观存在的生理差异，受孕后是否完成生育行为涉及女性对自己人身的支配，因此，在处理此类纠纷时，应充分保障女性的自主选择权。我国妇女权益保障法第四十七条规定："妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。"《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》第九条规定："夫以妻擅自中止妊娠侵犯其生育权为由请求损害赔偿的，人民法院不予支持；夫妻双方因是否生育发生纠纷，致使感情确已破裂，一方请求离婚的，人民法院经调解无效，应按照婚姻法第三十二条第三款第（五）项的规定处理。"上述规定明确了女性的生育选择权，有积极作用。但其中关于夫妻因是否生育产生纠纷而导致感情破裂的规定，在适用中应持慎重态度。不宜将夫妻对是否生育子女无法达成一致意见的情形，直接视为感情确已破裂的证据。否则在男方希望生育的情形下，女方要么选择生育，要么只能接受结束婚姻，所谓的生育自主权难以体现。

　　2. 以维系婚姻稳定为价值取向完善夫妻财产制度。近年来，我国婚姻立法和司法实务中呈现了注重个人权利保护、弱化婚姻共同利益的倾向，尤其是在处理夫妻财产纠纷时，注重财产来源而忽略夫妻共同生活中的互相协助作用，未能给予承担生育职责及主要家务劳动的女性以充分保护，在一定程度上使女性陷入职业发展和婚姻生活的双重困境，部分职业女性甚至不得不放弃婚姻或生育。要改变这一现状，我国婚姻立法应以维系婚姻家庭稳定为目标，充分考虑生育行为对女性自身职业发展的负面影响，进一步完善法定夫妻财产制。

　　我国现有法定夫妻财产制为婚后所得共有制。婚后所得共同制体现了夫妻之间的互相协力；认可婚姻关系存续期间夫妻一方取得财产的行为，与另一方的协助不可分；旨在鼓励夫妻之间合理分工、互相协助、同甘共苦，不仅符合我国传统的婚姻理念，也有利于提升婚姻家庭的保障功能，解除女性对生育的后顾之忧。但由于现行婚姻立法条文过于简单，不仅不能适应越来越复杂的夫妻财产现状，甚至还引发了法官和学者对法定夫妻财产制性质的争议。

　　而为弥补婚姻立法不足而制定的司法解释，又出现了价值取向偏离婚后所得共有制的情形。要解决上述问题，必须对现行法定夫妻财产制进行细化、完善，并明确规定：夫妻一方婚后所得财产，除法律另有规定或当事人另有约定，应属于夫妻共有财产。同时梳理现有司法解释中涉及财产归属的规定，按照夫妻一方取得的财产是否与另一方的协力相关的标准界定婚后所得财产的性质，避免出现将婚姻财产关系等同于普通财产关系的做法。

　　3. 完善离婚救济制度，尽可能避免因婚姻关系破裂而导致的单身母亲贫困化现象。在目前的立法框架下，适当放宽离婚经济帮助条件可以在一定程度上对承担抚育子女责任的当事人有所救济。

　　离婚经济帮助的适用条件是"离婚时一方有困难，另一方有能力",单从文义上理解适用范围应该较广，但由于司法实务中对"一方生活有困难"采用了非常严格的认定标准，即"婚姻法第四十二条所称一方生活困难，是指依靠个人财产和离婚时分得的财产无法维持当地的基本生活水平。一方离婚后没有住处的，属于生活困难。"根据这一解释，只有"请求方无法通过自己的全部财产和收入维持当地最基本生活水平",才属于"生活困难",即通常所说的"绝对困难"标准。近年来我国的社会保障制度正在不断完善，城市实行最低生活保障制度后，无收入人群的基本生活可以通过低保政策得到保障。如以此为标准，则绝大多数请求帮助人都会被视为不具备"无法维持基本生活水平"这一条件。显然，"不能维持当地基本生活水平"这一标准大大限制了离婚经济帮助制度在司法实践中的适用，也无法将夫妻离婚后的子女抚育行为纳入考虑因素，这样规定显然不妥。

　　目前，我国离婚率呈逐年攀升态势。夫妻离婚后，不直接抚养子女的一方只需承担一定数额的抚养费。整体上看，法院判决支付的抚养费数额偏低，直接抚养方承担的义务更重。子女抚养费的数额取决于子女的实际需要、当地的生活水准和父母的负担能力。审判实践中，对子女实际需要的判断，一般很少考虑年幼子女的特殊照顾需要。目前我国职业女性享有的产假只有 100 天左右，而孩子可以送入幼儿园的年龄要接近 4 周岁，这期间幼儿需要全天的照顾，即使可以雇请保姆，抚养方对幼儿的照顾也是必不可少的，由此给抚养方带来的经济、劳力及精神上的压力远大于不直接抚养幼小子女的一方。

　　而在离婚经济帮助制度适用中，抚养年幼子女并不当然构成"一方有需要";在抚养方有工作的前提下，一般也不认定其有帮助的需要。这一问题看似对离异后负责抚养子女的父亲或母亲都存在，但根据我国婚姻法的规定，哺乳期的子女原则上由女方抚养；现实生活中，除哺乳期子女外，年幼子女由母亲抚养的比例也很高，因此，抚育幼年子女带来的困难主要由女方承担，单身母亲贫困化的现象自然难以避免。

　　建议适当放宽现有离婚经济帮助制度的适用条件，在认定"离婚时生活有困难"时，充分考虑女性因照顾年幼子女而影响正常工作的因素，可以将有婴幼儿需要抚育的一方认定为"需要帮助方"而给予适当的经济帮助。

　　五、结语

　　家庭是人类最基本的社会组织，理应受到国家和社会的保护。国家对家庭的发展和稳定负有不可推卸的责任，公共政策的制定应有婚姻家庭视角。生育政策是公共政策的重要组成部分。生育子女是婚姻家庭所承担的重要的职能。人类自身的繁衍主要在婚姻家庭中完成，婚姻制度的形成与生育有直接的关系。因此，生育行为会对婚姻家庭产生直接的影响。

　　以控制人口数量为目标的计划生育政策在我国实施近四十年，不仅对我国的人口出生率产生了直接影响，其作用也延伸到社会发展和人民生活的各个方面，其中对婚姻家庭所产生的影响尤为明显。以"一对夫妻只生一个子女"为核心内容的计划生育政策的实施，改变了家庭的人口基础，在一定程度上影响了婚姻家庭的稳定性，削弱了家庭的社会职能。因此，修正现有生育政策迫在眉睫。

　　公共政策是一个整体，各项政策之间需要互相协调才能发挥最佳效果。消减计划生育政策对婚姻家庭已经产生和将来可能产生的负面影响，既要反思、修正现有的生育政策，也要完善与生育相关的公共政策和公共服务，合理分配国家与个人之间、夫妻之间的生育负担。

　　参考文献：
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　　[2] 李银河。中国城市家庭变迁的趋势和最新发现[J].社会学研究，2011,（2）。
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　　[5] 王晓波。影响城市婚姻家庭稳定的社会因素研究[J].社科纵横，2012,（2）。