城镇化过程及其中政府作用的历史考察

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　　【题目】京津冀地区政府推进城镇化发展研究
　　【第一章】城镇化进程中政府职能发挥探析绪论
　　【第二章】城镇化相关概念
　　【第三章】城镇化过程及其中政府作用的历史考察
　　【第四章】京津冀地区的发展概况及对策
　　【参考文献】发挥政府在城镇化建设中的作用参考文献
　　
   
　　3 城镇化过程及其中政府作用的历史考察

　　城乡经济社会资源融合的过程中的城镇化，因为不同国家发展战略、经济和政策的不同而有所区别，但它有一定内在发展规律。为了推进我国城镇化顺利发展，本文选国内外典型国家和地区进行分析，探索推进城镇化的发展对策。

　　3.1 国外经验的考察

　　3.1.1 发达国家城镇化经验借鉴

　　西方各国从工业革命开始，先后开始了城镇化，经过了几十上百年的发展后，率先实现了城镇化。伴随着经济社会的发展和第二次世界大战的结束，西方发达国家的城镇化表现出郊区化和过大城市化等的新特点，为我们提供了一定经验启示。本文选取英、德两个有代表性的国家，通过分析比较其发展道路，来汲取经验和方法。

　　（一）英德城镇化发展过程

　　1.英国

　　首先是英国城镇化的初始阶段（18 世纪中期到 19 世纪中期）。作为首先进入世界近代城市化发展新阶段的英国， 18 世纪 60 年代英国以工业革命为背景和推手，加快农村人口向城镇转移，使新城镇不断涌现也日趋壮大，实现了经济社会大发展和跨越。

　　英国城市化初始阶段的启动是以 1775 年前后纺织机的产生及蒸汽机的发明为标志，城镇化率从 1750 年的 17%增加到 1801 年的 33.8%,再到 1851 年的 54.0%.其次是加速发展的阶段（19 世纪初到 19 世纪末），这个时期出呈现出了城镇化加速发展的态势，水平从 1851 年到 1891 年由 54%上升到了 72%.这个时期，英国率先实现了高度的城市化，形成全国城市人口一半以上的六大城市群。再次是成熟阶段（20 世纪初开始），这个时期，城乡差别逐步缩小，城镇化水平接近 80%,大城市的人口比重下降，中小城市的人口比重反而上升，城镇发展方向转到人口布局优化和完善城市管理体系等内容上。

　　2.德国

　　德国城镇化起步较晚，但是发展十分迅速。主要分为以下几个阶段。第一，初期发展阶段（19 世纪 40 年代到 70 年代），19 世纪 40 年代以后，德国随着工业化的起步，城市人口迅猛增大，城市特点逐渐多元化，规模也逐渐变大。出现了鲁尔区的赛尔多夫、多特蒙德、杜伊斯堡、埃森等一批以工矿业为主的新兴城市 .第二，城镇化加速发展和基本实现阶段（19 世纪 70 年代初到 1910 年），这个时期其进入发展最快的时期。在1871 到 1910 年的几年间，人口由 1482 万人增大到了 3896 万人，而且城市化率由 3 6.1%增加到 6 0%.

　　（一）英德城镇化的发展经验和特征

　　1.城市化与工业化步调一致的发展

　　英国是率先启动工业化和城市化进程的西方发达国家，它在城镇化发展方面起到了率先垂范作用。一方面商业革命造成了人员的大量流动和频繁的商业来往；另一方面技术变革带来了英国工业经济发展。英国在 19 世纪中叶，已经成为世界工厂，农业在产业结构中比重大幅下降，而工业的比例却出现了很高的上升幅度，同时国民总收入中农业的比重从 32.5%下降到 6.15%.随着英国经济发展和工业化的带动，英国城镇化水平迅速提高。

　　德国工业化起步较晚，但发展十分迅速。1871 年德国实现民族统一后，才真正开始步入工业化和城市化快车道。经历了两次工业革命后，德国的产业结构发生质变。

　　工业革命初期，第一产业、第二产业、第三产业就业人数分别占比 55%、28%、20%.到 1913 年，上述占比分别发展到 35%、38%、27%.德国突飞猛进的城市化进度得益于快速发展的工业和大幅增强的经济水平，这加速了农村人口的非农转移。

　　2.多样化的城市规模与空间布局表【1】

　　
　　在英国的城镇化进程中，城市群的形成和发展是一个显着特征，它们在英国的规模之大很少见，从列表可以看出，英国六大城市群占总人口的比重超过了 50%,到 1901年，规模已经达到 1340 多万，人口规模将近 600 万的大伦敦市是当时世界上规模最为庞大的城市人口聚集区。跟英国不同的是，德国城镇化进程中中小城市分布多且均匀，而大城市人口比重较小是显着特征。柏林人口 340 万居首位，汉堡人口 170 万居第二，而人口仅有 119.46万慕尼黑居第三，超过 4930 万的人口居住在两千到十万人口的小城镇里。从德国城市化起始的均衡状况，到工业城市均衡发展，再到农村人口流动化的特点，导致德国没有出现人口过度集中于大城市或首都的情况，造就了城市规模结构的均衡化发展。

　　3.城市发展从最初开放到政府干预

　　在工业和城市化开始，发达国家城市化经历了从自由放任、积极干预到不断改善，城市间呈现出住房条件艰苦、建筑市场混乱和市政缺乏、管理混乱的无政府状态。从十九世纪后期，政府通过法律、政策、规划和监管等来治理污染、改善居住条件等，逐渐形成了相对完善的社保体系。德国从 20 世纪 60 年代开始，致力于改善不合理的城市分布结构，完善城市体系结构。德国政府注重 “以人为本”建设宗旨的体现和应用，一是在城镇基础设施建设过程中加强生态环境保护，地方各级政府发挥了至关重要的作用。二是城镇建设的过程中，大城市间交通发达的同时， 注重向交通小城镇层面倾斜，大小城市间也有高速公路相通，城乡间交流十分方便。便捷快速的交通不仅缓解了大城市发展失控、人口过密的矛盾，同时也为小城市的发展创造了条件。三是德国城镇化建设不一味追求规模更注重城镇生活质量。中小城市占城市总量 70%以上。四是注重规划。为建设功能突出、基础设施完备，且现代化的城镇，德国政府注重发展规划，在产业政策和规划发展上，都是以中小城市为主，这样既适应市场的经济规律发展，也实现了城乡协调持续发展。德国经过一些列的努力逐步解决了与城市基础设施建设等“硬件”相关的城市建设、规划、市政管理等问题。

　　3.1.2 发展中国家经验借鉴

　　发展中国家城镇化主要集中在二战结束以后，随着旧的殖民体系的瓦解，发展中国家城市化迅速推进，一些发展中国家城镇化发展速度远远超过发达国家。比如美国城镇化水平 1900 年、1960 年、1990 年分别是 40%、70%、75%,美国经历了将近 90 年才达到城市化水平，巴西只用了 30 年。发展中国家与发达国家在城镇化模式中有较大差异，发达国家的城市化是在本国工业增长、农业进步的基础上推进的，城市化过程中人口环境也相对宽松。发展中国家城镇发展之所以呈现出“过度城市化”、“城市病”现象，是因为工业化发展启动缓慢和农业发展停滞，导致的农业人口“被推”到城市。

　　本文选取韩国、巴西两个有代表性的国家，通过分析比较其发展道路，来汲取经验和方法。

　　（一）韩国、巴西城镇化历程

　　1.韩国

　　韩国的城镇化初始阶段（20 世纪 3 0 年代--60 年代初期），二战结束后的难民迁推动了韩国城镇化发展。从 1910 年开始，在日本殖民统治韩国的 35 年中，强化了对韩国的工业扶持，以进一步为侵略提供更优的环境和条件，这段时期韩国大量的农村劳动力进入城市成为非农产业工人，到 1940 年，城镇人口占比达到了 11.6%.二战结束后国外人员回流和迁徙提高了城镇化水平，使 1960 年达到 27.7%.加速阶段（20 世纪 60年代--80 年代），1985 年发展到 64.9%的水平。1963 年实施了《国土建设综合计划法》，规划了工业用地使用方法进行了规划，吸引大量农村劳动人口快速进入中心城市及重点规划地区发展劳动密集型出口产业。到 70 年代正式推行第一次国土开发计划，韩国扶持密集型原材料及中间资料的生产加工，促成了釜山中心的东南海岸区域增长极的发展。到 80 年代，第二次国土开发计划的推行，进一步发展了知识密集型的产业，形成了西海岸新区增长极。成熟阶段（20 世纪 90 年开始），为改变城镇化首都圈、沿海圈及其他地区不均衡做出了一些努力，一定幅度上缩小了城乡差别，一定程度上实现了区域城镇的协调持续发展，城镇化增长速度也逐渐平缓。

　　2.巴西

　　巴西拥有丰富的自然资源，也是拉美地区国土面积最大、人口最多、经济发展水平居前列的大国。其进程和特征有拉美地区的典型代表性。一是在 20 世纪 30 年代以前的初级阶段，这之前巴西城镇化没有工业化的基础发展，仅仅依靠近 300 年间殖民统治期间，对葡萄牙宗主国供应初级产品和原料，经济的附属性质强，并形成了政权上的“牛奶加咖啡”农业寡头政治。19 世纪中叶后，随着咖啡经济的繁荣和铁路、港口的修建，铁路沿线相继出现了一批新的城镇。二是从 20 世纪 30 年代开始巴西在农寡头政治完结后加速了工业发展。从 1950 年至 1970 年，巴西城镇化率从 36.2%到 67.4%,完成了 50年发达国家的程度。但比较人均 GDP 后发现，发达国家增加了 250%,但巴西仅仅是60%.表明了的经济发展与城市化进程相协调方面，巴西出现了明显的脱节。显示出其经济发展赶不上城市发展，造成大量居民失业，出现大量贫民窟，造成了各种社会问题。
　　
　　（一）韩国、巴西城镇化发展特征

　　1.城市化和工业化发展步调的不一致化

　　城镇化发展过程中出现了工业化滞后于城市化发展等“城市病”现象。巴西的发展历程能清楚的反映出发展中国家城市化与经济发展和工业化不协调、不同步的特征。

　　1967-1980 年，巴西的经济快速发展，人均 GDP 从 1485 美元增长到 3256 美元，涨幅接近 1.2 倍；但城镇化水平每年只增高 1.15%.2005 年巴西城市化水平达到 84.2%,与发达国家处于相同的水平。但人均 GDP 为 3596.7 美元，同期发达国家 GDP 都在 2 万美元以上。这充分说明巴西城镇化水平明显超前于经济发展水平，城市化缺乏支撑，是一种缺乏经济发展的城市化过程。

　　2.城镇人口过度集中的空间布局

　　发展中国家城镇化中的突出问题是，城镇人口过多的集中在几个最大的城市。这种人口的非均衡分布和过度集中，带来了种种问题。第一，正式就业机会非常有限，多集中于非正式部门。多集中于劳动条件差、收入水平低、缺乏保障的传统行业。第二，收财政收入限制，基础设施投入严重不足，一些城镇缺水、缺电、缺乏能源非常严重。第三，住房短缺导致城市“贫民窟”问题。这些问题的出现跟发展中国家经济结构失衡和不正当的公共政策有密切关系。例如韩国， 1990 年面积仅占全国 0.6%的首尔市，常住人口高达 1060.3 万，约占全国人口的四分之一。2 0 世纪 90 年代以后，韩国城镇化发展相对稳定。在空间布局上，首都圈边缘地区迅速增长，中心城市规模迅速扩大。同时，经济要素逐步在中心城市周边的卫星城市集聚，如首尔周围的富川市等 6 个卫星城，逐步形成了大中小城市相对稳定的发展局面。

　　3.政策失当与市场体系不完善并存

　　政府在城市治理中表现出力不从心、事与愿违。以巴西为例，一是巴西政府试图通过土地改革来改变土地占有不均的情况。20 世纪 50 年代开始制定土地改革大纲，到 60年代土地改革，再到 1985-1991 年联邦政府在一个 470 万公顷的地区建立 524 个定居点，使 9.4 万农户家庭收益。尽管这些改革取得了一定成绩，但没有从根本上改变巴西的土地所有制结构。现在巴西 3500 万的城市人口都生活在贫民窟中，占比达到了 25.4%.二是巴西向发达地区和富裕地区倾斜的财政政策，也人为地加剧了地区差距和阶层差异，拉大了城乡差距。
　　
　　3.1.3 国外在城镇化方面的经验和启示

　　（一）政府主导是城镇化统筹发展的关键

　　无论是发达国家还是发展中国家，在有效推进城乡一体化的过程中，都离不开政府制定宏观调控计划和相关的法律规范。不管是发达的英国，还是新兴的发展中国家韩国，都是通过立法，为政府干预和指导城镇化问题、引导城镇化健康有序发展，提供了法律依据与行动方向。英国理顺城市与乡村的规划关系，制定了《城乡规划法案》并在第二次世界大战后成功实施，这进一步在法律上明确区域规划的地位和规范性。韩国在 20世纪 80 年代为“新村运动”立了法，规定了其性质、组织关系、指导网络等，为顺利推进“新村运动”提供了良好的保障 .

　　（二）加大财政的保障性投入，建立协调发展的社会保障体系

　　通过一个世纪的摸爬滚打，发达国家实现了对城镇社会保障体系的进一步完善，并在一定程度上有效缓解了城乡间的矛盾，进一步完善了城镇的低保制度，提高社会保障的覆盖率和保障的标准，将城镇社会救助体系建设将城镇所有的劳动者及困难的群众都纳入到医疗及养老保障的范围等等来促进社会保障体系建设。

　　（三）走大中小城市与小城镇协调发展的道路

　　要实现城镇统筹发展，就必须正确的认识到城市规模等级结构的发展规律，改变单中心发展格局，建立合理的城市体系。大城市虽有优势，但也有劣势，例如大城市集聚超过一定程度后，容易导致住房价格过高，交通拥挤，房价上涨等现象。霍华德田园城市理论的提出，就是为了缓解城市的高低价矛盾。他指出购买低价农村土地，建造农民生活生产环境良好的住宅，很大程度上能缓解大城市的无序化发展。因此将大城市与小城镇发展相结合，有利于避免“城市病”的出现，推进城镇化协调可持续发展。

　　（四）合理利用法律和税收等政策的规范调节作用

　　发达国家特别重视法律的规范和税收的调节作用，尤其在城镇化发展过程中。面对日益严重的城市问题，英国先后制定了《住宅改进法》（1875）、《住宅规划法》（1909）、《城乡规划法》（1947）等，奠定了英国现代规划体系的基础。依靠法律进行经济资源向农业倾斜，来逐步实现城乡发展的非均衡到均衡化过程。并根据国家财力和经济发展，统筹考虑国家、集体、个人三者的关系，调整现行政策和法律内容，逐渐实现城乡统筹协调发展的历史过程。
　　
　　3.2 国内城镇化发展经验

　　3.2.1 长三角地区城镇化现状及政府的作用

　　长江三角洲城镇化水平是我国城镇化发展最迅速的代表，通过第六次普查看出，城市化率 69.6%比全国的 49. 6%高出 20 个百分点，在长江三角洲的发展过程中，政府的各项政策和规划起到了很大作用和效果。从中央政府的作用看，中央的经济体制改革使长江三角洲恢复发展活力。改革开放前， 长三角地区之所以出现发展优势丧失，经济发展水平已经落后，这是因为受到了计划经济体制的影响。改革开放后，各地的经济发展随着中央经济体制改革和逐步发挥作用的到了一定的恢复， 各个地区的经济增长都很快。

　　长三角地区发展尤其迅猛，呈现出以下发展特征。【2】

　　
　　从上表可以看出，长三角地区的城镇化优势明显，有以下特征，一是分布十分均匀，城镇化发展在长三角中出现金字塔态势，上海的领袖地位明显，占据了重要位置，其他城市错落有致，为城市群奠定了良好基础。二是中中央政府分权和地方政府的合作推进加速了长三角城镇化进程。地方政府通过与中央配合退出多项政策，有利强化了基础设施，推进了人才交流等，也促进了其协调机制的建成。

　　3.2.2 珠三角地区城镇化现状及政府的作用

　　从地理位置上讲，珠三角与澳门和香港相连，占据了广东省中南的有利位置，由了珠海、深圳等 14 各市县组成；从人员组成上看，吸引了港澳同胞和海外华侨等高等知识分子的加入；从企业组成上看，辖有众多外资企业和港澳企业，以上这些特点促进了珠三角的快速发展。从上世纪八十年代开始，珠三角作为外资引进基地，通过生产技术、设备和资金的引进及新产品的出口，实现了外贸高速发展。其城镇化发展水平也随着外贸额的曾长而迅速提高，从 1978 到 2006 的 30 年间，城镇化率从 16.26%提高到 79.6%,比当时平均率高出 35.7 个百分点。

　　珠三角城镇化发展历史和经验有：一方面城镇化发展的外生因素就是政府推动，这种政策上的激励对农村人口和产业的城镇化提供了重要作用；另一方面政府推动型的外资引进模式，这种模式在吸引众多外资企业落户的同时，提供了大量的就业机会，丰富了劳动力市场发展，促进了劳动力的成本降低和产业结构的调整转移，加快了珠三角城镇化飞速发展。

　　3.2.3 长三角、珠三角城镇化发展的启示

　　长三角、珠三角的发展经验启示表明了，在城镇化发展过程中，政府的适度适时引导必不可少的。城市化发展与社会结构的变迁、经济结构的调整、城镇合理的布局、区域协调的发展等关系密切，属于一场深刻而巨大的社会变革。就像宏观调控对市场经济的影响一样，政府引导对城镇化发展也有巨大的作用。