试论公共政策的执行难问题

　　摘 要

　　我国的政治体制改革明显落后于经济体制改革，其中一个最重要的表现就是执行公共政策存在诸多困难，严重影响着党和国家路线、方针、政策的贯彻、实施。本文以公共政策的执行难为研究对象，概括了公共政策执行难的各种表现，深刻分析了产生这些现象的原因，并提出了相应的解决对策。

　　关键词：　公共政策，执行难，对策。

　　Abstract

　　China's political system significantly lagged behind the economic structural reform, one ofthe most important is the performance of the implementation  of public policies, there are manydifficulties, a serious impact on the party and state lines, principles and policies implemented, theimplementation. In this paper, the implementation of public policy to study hard, summed up thedifficult  public  policy  implementation,  the  various  manifestations,  thoroughly  analyzed  thecauses of these phenomena, and the corresponding countermeasures.

　　Key words:  　Public policy;Difficulty in enforcement;Countermeasures。

　　引  言

　　公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是对社会价值所作的权威性分配，它直接关系到公众的切身利益。〔[1]

　　在政策的制定落实过程中，政策执行是非常重要的环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。但是很多公共政策在出台以后，却在执行过程中遇到重重阻碍，出现种种问题，严重影响了构建和谐社会的进程。为此，本文就公共政策执行难发表自己的一些看法。

　　一、目前公共政策执行难的表现。

　　﹝一﹞“阳奉阴违”型。

　　主要是指在政策的实施过程中只做表面文章，表面上一套，背后是另外一套，不务实际。[2]政策执行者为了维持现状或者保持既得利益，就做表面文章，并未采取可操作性的具体措施，有的就是敷衍了事，拖拉甚至不执行。使政策成为一纸空文，根本谈不上解决什么具体政策问题、实现什么政策目标，这样就不可避免地造成大量的政策资源浪费。

　　﹝二﹞“偷工减料”型。

　　一项政策就是一个系统。任何系统都是由若干个子系统或要素组成，这些要素或子系统相互依存，缺一不可，这样系统才能正常地运作，发挥预定的功能。而一项政策也是由相互依存、有着共同政策目标的若干分政策组成。一些政策执行主体却对政策“偷工减料”“断章取义，为我所用”，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，置国家的政策原则于不顾。这种功利性选择性执行使完整的政策在执行中残缺不全，政策的整体功能就难以发挥，就达不到预定的效果了。

　　﹝三﹞政策附加型。

　　主要是指政策执行主体在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。政策附加的主要特点就是执行者在原政策目标的基础上，增添了若干个为执行者的私利而设置的新目标，这是为决策者所不允许的，违背了决策的初衷。“土政策”就是其之一。“土政策”打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，牟取私利，从而导致政策变形，影响原有政策目标的实现。[3]

　　﹝四﹞政策替代型。

　　主要是指在政策执行的过程中，换上了表面上与原政策一样，但实际上背离。抛弃了原有的政策，形成了一种“新”的政策，政策内容、目标、性质都发生了根本变化。

　　如，针对政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，导致政策失真甚至被替换为“新”政策。这种情况往往发生在实行的政策和政策的执行主体发生激烈的利益冲突时。

　　﹝五﹞观潮式型。

　　主要是指政策执行者在执行的过程中总是被动的静观其变，等待上级机关的招数，看有没有新的政策出来：等待上级机关的态度，看是不是来硬的：观看周边的行动，看是不是动真格。总是抱着能拖则拖，不能拖再说的态度。在这样的情况下就容易错失政策实行的良机，影响问题的解决和目标的实现。

　　﹝六﹞教条型。

　　政策教条就是指政策执行主体在执行过程中，机械地照抄照搬“原原本本传达，不折不扣落实”。这样的呆板政策执行往往不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。教条式的政策执行实际上把政策的原则性和灵活性严重分离。我们知道，一个政策的制定是从整体出发的，具有整体性。但是，不同的地区、不同的部门、不同的时期会出现不同的情况，我们就不能千篇一律，要注意“灵活”地运用，做到在原则的指导下具体问题具体分析。

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　　二、公共政策执行难出现的原因分析.

　　(一)政策执行者的因素

　　1、执行者的认知缺陷

　　2、执行者的利益驱使

　　3、政策执行者的“官本位”思想和专制主义作风

　　(二)领导者的因素

　　(三)目标群体自身的因素

　　(四)体制方面的因素

　　1、我国传统的政策决策习惯的影响，未形成科学化、民主化的政策决策机制

　　2、责任追究制度缺损和执行再决策机制弱化

　　3、政策执行的信息沟通机制不健全，信息不对称.

　　4、政策执行机构的管理缺陷

　　(五)法制不健全，缺乏有效的惩罚和监督.

　　(六)政策本身的问题.

　　(七)公共政策资源的缺失.

　　三、解决公共政策 “执行难”的对策建议

　　(一)提高执行主体的素质

　　(二)提高领导者的素质.

　　(三)加强公民素质教育

　　(四)加强利益整合，兼顾效率与公平

　　(五)进一步改革现行的行政管理体制

　　(六)建立执行主体多元化模式

　　(七)制定科学有效的公共政策.

　　﹝八﹞加强文化创新，健全法制。

　　必须加强公共政策执行的文化创新，构建新型的与时俱进的现代公共行政文化。通过培养公共政策执行主体高尚的道德素养，塑造其健康的公共政策执行心理，自觉抵制“官本位”心理，增强防腐拒变的能力。健全法制建设不仅是规范我国公共政策执行的重要内容，也是我国政治文明建设的一个重要内容。建立健全政策执行者的责任追究制度，让执行者自己自觉比较违规成本与政治前途的得失，使违背政策的责任落实到具体人的身上，从而加强政策执行者的责任感和危机意识。这样使公共政策的执行者真正能公平、公正、依法、科学、高效地执行公共政策。

　　参考文献

　　[1] 陈潭. 公共政策学 [M]. 长沙: 湖南大学出版社, 2003: 7-8.

　　[2] 刘碧田. 我国公共政策规避现象的成因及对策分析 [J]. 太原理工大学学报(社会科学版), 2005,卷号 (23) : 35-36.

　　[3] 刘碧田. 我国公共政策规避现象的成因及对策分析 [J]. 太原理工大学学报(社会科学版), 2005,卷号 (23) : 35-36.

　　[4] 赵泽洪,郑远芳. 公共政策执行主体中的消极因素及其转化 [J]. 云南行政学院学报, 2005, 期号(1) : 61-62.

　　[5] 赵泽洪,郑远芳. 公共政策执行主体中的消极因素及其转化 [J]. 云南行政学院学报, 2005, 期号(1) : 61-62.

　　[6] 王芳. 影响当前中国政府公共政策决定的因素 [J]. 牡丹江大学学报, 2006, 卷号 (15) : 5-6.

　　[7] 张永桃. 行政管理学 [M]. 南京: 南京大学出版社, 1994: 235-250.

　　[8] 吴新亮. 我国公共政策执行中存在的问题及对策分析 [J]. 湖北经济学院学报(人文社会科学版),2007, 卷号 (4) : 67-68.

　　[9] 刘碧田. 我国公共政策规避现象的成因及对策分析 [J]. 太原理工大学学报(社会科学版), 2005,卷号 (23) : 35-36.