中山市电梯安全管理对策

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　　【题目】中山市电梯安全管理中的问题及对策
　　【第一章】中山市电梯安全管理优化研究绪论
　　【第二章】电梯安全管理的相关要素
　　【第三章】电梯安全管理机构和标准体系
　　【第四章】中山市电梯安全管理存在的问题
　　【第五章】安全管理学在电梯安全管理中的应用
　　【第六章】中山市电梯安全管理对策
　　【结论/参考文献】中山市电梯安全管理困境探究结论与参考文献

第六章 中山市电梯安全管理改善对策

　　6.1 夯实电梯安全管理制度依据，完善法规体系

　　自 80 年代初改革开放开始，电梯经过 30 多年的高速发展，与电梯相关的管理法规也不断的推出和更新。国家和各省市根据时代、地域不同出台了很多与电梯相关的法律法规和技术标准，特别是 2014 年 1 月推出的《中华人民共和国特种设备安全法》，将电梯安全管理上升到法律层面上来。其对电梯生产环节与使用维保环节的责任明确分清，并提出需要建立电梯生命周期内的追溯制度。

　　在国家颁布《中华人民共和国特种设备安全法》的基础上，建议中山市政府应根据城市管理的实际情况，出台电梯安全管理办法。可以针对本市的电梯生产厂商，出台如《中山市电梯生产管理条例》 ,以安全管理理论中的本质优化理论为指导，有目的、有意识的把本质优化的思想和理论融入电梯生产安全管理工作中，引导电梯厂商进行技术优化、设备优化、配套设施优化、功能优化等。建立电梯生产"身份证"制度，将电梯所有零部件的生产材料的来源、生产标准出处等参数电子化归档联网，便于生产和监测部门的随时追踪。另外中山市也可以出台如《中山市电梯安全监督管理办法》等法规，尽快完成所有电梯的"使用权者"确认 ,对老龄电梯的使用、维护、改造提出具体的要求，例如划定老龄梯的年限标准、定出电梯关键部件的判废标准，缩短老龄梯的维护和检测周期，对老龄梯性能影响大的检测项目要与新梯分别做等。

　　6.2 转变电梯的监管方式

　　目前，中山市质监局对电梯的监督管理主要是行政许可和监督检查这两种方式。行政许可包括设计生产许可、安装维护许可、人员资质许可、使用登记许可等；监督检查是对设计制造单位、安装维保单位、使用管理单位、检测检验单位等进行监督检查。这两种方式本质上是政府导向性的监管方式，由政府占主导地位，其他单位的生产管理从属于政府行政命令。然而公共选择理论认为，市场经济下政府干预行为是有局限性和失灵现象，即政府在市场失灵的时候，给予一定的调节从而弥补市场缺陷，恢复市场的基本功能。但公共选择理论的吉尼亚学派代表人物布坎南则认为，政府对市场的干预虽然弥补了先前的缺陷，却不可避免的会产生另一种缺陷。[18]

　　导致政府失灵现象产生的原因，公共选择理论中归纳为：1.缺乏竞争机制；2.缺乏降低成本的激励机制；3.监督信息的不完备；4.特殊利益集体为了追求高利润而引起的寻租及腐败行为；5.）政府机构的自我膨胀。

　　随着近年的电梯不断增多，政府占主导的管理模式已经不能满足现代电梯的管理市场要求，逐步实行电梯监管方式转变，由政府主导过渡到所有电梯相关单位共同综合治理。从以行政行为管理转为依法法律治理为主，在顶层设计上为电梯监管体制改变打下法治基础；从部门监管向社会综合监管转变，推动主体责任制度的改革和落实，确立设计生产企业、安装维保企业、管理和使用者、检查机构、监督部门等在电梯监管中应负的责任的作用，充分发挥社会监管力量的作用。

　　6.3 逐步推进电梯检验检测机构市场化

　　电梯强制检验作为政府监管的一种必要手段，属于安全监察范畴，电梯的强制检验绝大部分由政府检验机构进行这一做法看似无可厚非，但是作为一种检验检测服务，在市场经济日趋成熟的现实环境下，形成了主管部门下属单位实质性的行业垄断，与中山市近年来其他行业的市场化进程相比，改革步伐明显缓慢，与其他安全监管部门相比，电梯检验市场方面也显得垄断意味浓烈。

　　随着经济发展，中山市电梯数量每年以 20%的增速猛增，而电梯的强制检验工作绝大部分由中山市质量技术监督局检验机构进行，造成海量检验任务与检验机构有限的检验人员、有限的服务能力之间的极大矛盾，实际暗藏着检验不到位的安全隐患。在巨大的检验收入面前，检验机构容易受到经济利益的驱使而放松检验质量，单纯追求检验数量；另一方面政府检验机构与安全监察机构同样隶属于市质量技术监督部门，是兄弟单位，存在工作协同、相互支持的关系，因此实际上往往超脱于行政监察之外，其公益性和公正性受到公众越来越多的质疑。对法定强制检验市场放开，允许政府检验机构以外的社会检验机构参与竞争，可以以弥补政府检验机构检验资源的不足，满足社会的公正性和日益增长的安全需求。

　　在放开检验市场的制度设计和职能分配上，可以考虑由中山市检验机构完成所有监督检验，放开定期检验、无损检测市场，允许政府部门以外的检验机构参与竞争，由两种不同属性的检验机构共同完成特种设备的定期检验工作和无损检测工作。在政府监管部门方面，也需要转变工作思路，把对电梯检验机构的监督管理作为一项日常工作来落实。

　　随着电梯检验市场的逐步开放，越来越多的电梯安全技术检验工作由政府检验机构之外的社会检验机构承担，对其进行有效的监督管理成为政府监管部门必须要抓好的一项工作内容。[19]

　　不同于原有对政府检验机构的监督管理，更应该在资源条件、质量保证体系运行、检验工作质量和服务质量等方面加强准入把关和日常监督抽查，督促检验机构提升检验水平和服务能力，发展成为电梯安全监管的组成力量，服务电梯安全监管的大局。

　　6.4 构建电梯安全应急反应体系

　　目前中山市的电梯事故应急救援主要是使用单位和维保单位共同承担，电梯发生如关人等故障时，由乘客发出求救信号，使用单位管理人员通知维保公司人员进行施救，事态严重的会由公安消防人员进行直接营救。这种传统的救援模式由于响应时间长而导致救援滞后，已不能完成适应社会发展的要求。电梯应急反应体系的建设是一个系统工程，涉及多部门多单位的参与。应以"政府为主导，管理部门联动协调、生产企业为主"的原则，构建电梯应急处置中心，平时通过对故障数据，救援数据的分析，为故障预防提供决策支持。在紧急状况下能保障及时发现困人故障，及时调度最大人力物力进行救援，提高救援响应速度和质量。

　　中山市公安、质监、安监等部门要针对各自的管理特点，建立电梯事故应急救援联动机制。第一要从定期组织维保人员、消防人员、电梯应急处置中心指挥人员等救援队伍开展救援知识与技能的培训；其次要周期性开展多部门应急救援演练，检验应急反应系统的科学性、实效性、协调性，不断增强系统与队伍的救援能力。第三要科学的配备救援装备，为提高救援效率打下坚实基础。

　　6.5 建立全市的维保基金
　　
　　电梯维保不力的根源是资金不到位问题。商场、地铁站、办公楼宇等公共地方，电梯的维保资金由管理单位一手包办，维保与资金的矛盾还不算突出。但对于住宅区，资金难筹的现象特别明显。新的小区，在售楼的时候都会向业主预先收取了一笔电梯维修资金用于日后的电梯维保大修，但这笔资金的管理和去向经常受质疑。而对于老城区，由于历史原因之前并没有每家每户收取电梯维保的资金，现在住的居民有的是空置房，有的是出租户，有的是老人独居，每月收齐电梯日常维保费都很难，如果需要大修或换梯那就更不用想了。[20]

　　对于这些缺乏资金但又修要大修大电梯，政府管理部门往往是协调街道办、质监等部门，通过降低检测费用，居民出一部分钱政府出一部分钱等方式来筹措资金，这种头疼医头，脚疼医脚的短期行为，对于利益复杂的电梯维保市场，简直是杯水车薪，难以为继。建立一套类似住房公积金的管理系统，由市政府指定部门统一管理，针对不同的电梯使用环境、状况、时间来进行资金的收取和支出，保证维保的资金来源。

　　6.6 建立电梯责任保险制度

　　汽车上路要买保险，但同样是交通工具的电梯要不要买保险？电梯数量逐年增多，伴随的是电梯事故频发，事故受害方的利益如何得到快速保障一直广受关注。目前中山市保险市场上单独售出的针对电梯的保险非常少，常见是新梯出厂时"被打包"来的公众场所的灾害责任保险，这种公共领域的意外保险对由电梯引发的事故而进行的赔付金额非常低，满足不了现实赔付需求。建立合适电梯事故的保险制度，不仅仅是对乘梯人员多一份保障，其对生产企业、维保和管理企业的健康发展也具有促进意义。

　　中山市目前在册电梯数量已经超过 2 万台，并且年增长率也在全省排前茅，探索建立适合本市的电梯责任制度是非常必要的。根据《广东省电梯安全监管体系改革方案》第 4 条对电梯安全责任保险建立的指导精神，确立中山市的电梯责任保险制度的建立原则为：险种适应范围广、投保方式要便捷、赔付要及时。 建立基础为：使用管理权者为参保主体，电梯制造企业、维保单位和检验机构共同参与。在此原则和基础确定的框架下，要拟定一份被社会广泛认同和接受的电梯保险制度，必须要将下面四点加以考虑：

　　1.险种的费率和保障额度：费率涉及到电梯的用途、使用的环境、已使用的年限、风险评估值等因素，一部电梯到底需要缴费多少，需要严格的标准来明确。保障额度与事故人员数量、受伤程度等有直接关联，也需要明确写清楚。

　　2.赔付时间点：电梯事故后是厘清原因责任后赔付，还是不讨论责任问题先行赔付，或分不同的事故级别采取不同的方式，这问题在建立保险制度时需要体现出来。

　　3.保费的来源：电梯涉及到生产企业、使用者（即乘梯人）、物业公司与维保公司、政府及相关机构等四方，由谁来给或四方各分摊一部分，每年收取还是周期性收取等问题，是需要管理部门根据中山市的实际用梯情况，调研后做出选择。

　　4.险种的确定：梯责任保险制度要清楚界定主险与副险、人员伤害险与财物损坏险等区别。

　　6.7 加大对电梯的使用单位监管

　　定期进行监督检查健全电梯维保和使用各项规章制度是保证电梯安全运行，确保维保和使用人员人身安全、防止事故发生的必要条件。[21]由于使用单位的安全意识薄弱，没有严格按照《安全法》要求疏于电梯的日常管理，容易造成电梯带病工作而引发事故。

　　中山市质监局在加大电梯使用单位的监管力度，在"三落实，二有证、一检验、一预案"的原则，指导电梯使用单位规范安全管理制度，落实好维保合同与质量，坚持定期检查，开展应急救援预演，确保电梯安全管理规范化。[22]加大对使用单位的法律宣传教育，增强其主体责任意识。对监管中发现的问题，一定责令使用单位限期整改，并积极追踪整改落实情况。对拒不整改或阳奉阴违的单位，要依法停机和追究法律责任，确保好电梯处于无隐患中运行。

　　6.8 建立维保单位退出机制
　　
　　八成电梯事故原因是维保质量不合格，达标的维保是电梯安全保障的基石。中山市质监局 2013 年对全市范围内电梯维保单位开展维保质量的专项检查，发现被检的单位里，有未按规定配备足够技术人员、未制定相应的保养计划、未落实相关的安全监管工作、电梯档案资料不齐等问题。行业的恶性竞争，导致维保市场隐患重重，建立退出机制，规范维保市场已经刻不容缓。

　　1.提高维保企业的准入门槛，清退技术含量低的公司。严格把好行政审批的关口，对那些注册资金、专业技术人员、专业检测仪器设备的配置等达不到要求的公司，一律不给予派发维保资质许可证，从硬件上提高维保公司的质素。

　　2.建立维保单位的打分制度，分数不合格的撤消其维保资质。通过对维保公司的日常检查和年度审查工作，对检查中发现的违法行为记录在案，责令其整改并进行扣分，当分数低于规定下限的要没收其维保资质许可证。

　　3.积极推进维保单位的退出机制，必须要通过严格的行政执法来清理和规范维保市场，从而达到促进维保质量提高的目的。