对宣恩县2003年以来的搬迁工作的调研及经验总结

　　随着《国有土地上房屋征收和补偿条例》的公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。“拆迁”已由“搬迁”取代。搬迁工作，事关党委政府的良好形象，事关群众的切身利益，事关新型城镇化建设的进展、成本和质量。随着新型城镇化建设的不断推进，宣恩县搬迁工作任务日益艰巨，怎样实现和谐搬迁成了党委政府和群众共同关心的话题。笔者通过查资料、座谈会、个别访谈、察看现场等方式，在已完成和正在进行的搬迁工作中各选六项作为重点，对宣恩县2003年以来的搬迁工作进行了调研。

　　一、基本情况

　　2003年以来，宣恩县仅河滨广场、白鹤巷至交通巷、一桥至高架桥沿河风情街、贡水花园、两桥两路、原铅锌厂这六处的搬迁工作，就搬迁526户，搬迁房屋66865m2；新建项目投资95415万元，新建房屋318197m2。未来几年，城区钟楼至一桥、林业局至客运站、原东方龙至原铅锌厂、五把车、原铅锌厂沿山至党校至209国道连接线、文体中心等六处的搬迁工作尚需搬迁840户，搬迁房屋104225m2；待建项目投资170355万元，拟建房屋面积452501m2。

　　二、主要做法和成绩

　　（一）主要做法

　　1、重心倾斜。历任县委书记、县长、城建工作领导小组组长均尤为重视搬迁工作，以专题研究、现场办公、实地督办、亲自接访等形式稳妥推进，为各搬迁工作专班提供各种强有力的保障，亲自处理风雨桥北端、原铅锌厂等处搬迁工作中的突出问题。

　　2、耐心细致。搬迁工作人员做到苦口婆心、促膝谈心、将心比心和独具匠心。从入户调查到回迁安置，搬迁工作人员多次与被搬迁户交流。原印刷厂、原奶牛场附近、二桥南端连接线等地少数户，给其做工作多达50次以上。

　　3、全心为民。对于被拆迁户的合法、合理要求，能满足的尽量满足、能让步的尽量让步、能协商的尽量协商，想方设法帮助解决生活生产困难、家庭纠纷等“份外事”，以服务真情融搬迁坚冰。

　　（二）主要成绩

　　1、促进了宣恩县城的面貌变化和品位提升。风雨桥、贡水之滨（一期）、两桥两路等工程的如期进行，使县城形象更靓、功能更强、规模更大、品位更高。拆除县“四大家”原办公区等区域内的一批危旧房，改造原民贸局办公区等一批棚户区，使县城户外公共娱乐场所原来仅有县政府原办公楼前一块5000m2的院坝，增加到现有河滨广场、华鑫广场、兴隆大道带状广场和半弧广场，总面积20000余平方米；22400m2的民族文化广场也即将建成。

　　2、促进了城建工作水平的提高。在规划、搬迁、建设等方面积累了一些经验，掌握了一些技巧。没有出现因搬迁工作人员自身原因和工作不当造成负面影响的情况。

　　3、促进了经济社会发展提速。仅白鹤巷到交通巷这一搬迁项目，开发商就完税2300余万元。

　　2012年投资对经济增长的贡献率，全国为50.4%，湖北省为67%，恩施州为80%。宣恩县2012年搬迁工作项目投资超过5亿元，占全社会固定资产投资25.19亿元的20%；按80%的贡献率计算，投资贡献率达16%。这在增加财源、扩大就业和繁荣产业等方面功不可没。

　　三、主要问题和原因

　　（一）主要问题

　　1、调查核实难。要将被搬迁户家庭情况、房屋产权性质、来源、证件和共有、抵押、自住、经营、租赁等情况摸清，确非易事。有的因企业改制、单位集体行为，无法找到关键档案或当事人，很难摸清。

　　2、认定处理难。若严格依法进行，对大多数未登记建筑不予补偿，势必激起这些户的强烈反对；过于放宽，又势必引起守法者的强烈反对，甚至成为蓄意反对者的把柄。因此，在该项工作中很难把握这个度。不就事论事地制定一个政策，就没有统一的标准而容易乱套。如果制定一个政策，这个政策与现行法规和全县“两违”整治要求又不尽吻合。仅钟楼至一桥片区，收集到的书面意见有1401条，房地产认定的89条，占6.35%；未登记房屋有2995.56m2，占该片区需搬迁房屋面积52566m2的5.70%，涉及83户，占该片区需搬迁户506户的16.40%。其中有证件不齐的，有违规违法的，也有单位为改善职工居住条件而在没有厕所的房屋后面添建厕所的。

　　3、评估鉴定难。不评估，补偿很难把握尺度；而评估，由于区位、经营范围以及停产停业损失等种种不同，又很难找齐要件。按照规定，对停产停业损失的补偿，应根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等确定。这需要被搬迁户提供帐簿、税票等凭证，而被搬迁户很难提供甚至有的根本无法提供。再者，不同的评估公司、不同的评估目的，对同一评估对象的评估结果也有所不同。如需鉴定，州内尚没有鉴定机构。

　　4、补偿兼顾难。被搬迁房屋的新旧、结构、区位、性质等不同，同一时间在市场上交易，单位面积的价格悬殊较大。比如：县民政局住宿楼等是2000年以后建的，设计、质量、环境都较好；县法院住宿楼等则是上世纪七八十年代用三合土垒起来的，客厅连一组大沙发都摆不下，而且毫无抗震能力。我们在以产权调换方式进行补偿时，均按同一比例进行。房屋很新的产权人与房屋较旧的产权人比觉得不公，意见不小。但如果不这么做，而严格按价值进行同比例补偿，则旧房产权人的生活空间会更加狭窄，对立情绪会更大。

　　5、人员抽调难。一是数量上难配齐。目前宣恩县行政单位普遍感到缺人做事，很多股室就那么一两个人，加之近几年县直各种工作专班的增多，开展搬迁工作所需要的人员很难配齐。2006年实施县“四大家”原办公区179户搬迁工作时，行文抽调60余人组成搬迁、治安信访和法律顾问等六个专班，负责人均为各单位一把手，常驻人员有22人。而目前钟楼至一桥片区有506户搬迁工作，专班常驻人员仅抽到5人。二是实力上难保证。搬迁工作极富挑战性，并且是一项政策法律性很强的工作。真正肯干事、能干事的大都在其所在单位忙得抽不开身，抽调时不得不退而求其次。目前搬迁工作专班人员是公务员改非干部多、非主要职能部门的多、非业务骨干者多、初次从事此项工作的多。

　　6、力量整合难。搬迁工作涉及诸多部门，可工作专班组织统一行动时，往往出现“来这家缺那家、来生手不来熟手、来了谈问题的多想办法的少、来副职不来正职来了也表不了态”的情况。

　　7、诉求满足难。一是不切实际的无法满足。有的提出要在同经度同纬度还建。有的提出连未卖出的货都要政府埋单。有的持就高不就低的攀比心理去就好不就坏地强词夺理，以周边县市异地还建和单位自主改建等项目的实施方案为依据，提出要按1：1.5甚至1：2的比例就地还建。钟楼至一桥片区仍有10%的被搬迁户在住宅还门面和增加产权调换比例等无法满足的诉求上纠缠。二是不合法规的不能满足。有的连把阳台做了窗户，都要按全面积计算后还建。有的连违章建筑也要求还建。有的连未处理的国有资产也要求还建给个人。钟楼至一桥片区收集到住改非和超期临时建筑补偿的书面意见60条，占4.28%。三是不相关联的无力满足。原大派公司、原农场等处部分人企图否定以前企业改制的方案，有的将个人待遇、子女就业等当作配合搬迁的前置条件。钟楼至一桥片区收集到与搬迁工作并无直接关系的书面意见301条，占21.48%。

　　8、风气扭转难。一是极端自私、不顾大局的现象尤为突出。有的对县委县政府出台的人性化方案并不领情，反而得尺进丈，提出的诉求越来越高。有的要价从几十万涨到几百万。当有人提出诉讼和申请复议后会影响搬迁进度并增加成本，有的人便以此为“砝码”来提出极为苛刻的诉求向县委政府施压，扬言“只要政府征收决定一出台，就要起诉”。有的甚至在决定尚未出台，就向上级主要领导告状。二是干部不干、党员阻挡的现象时有发生。有的不仅自己不带头支持工作，依法表达合法合理诉求，反而煽阴风、点鬼火、搞串联、出难题、找岔子，使得一些内心接受搬迁工作方案的人不好率先表态同意、签定协议和搬迁交房。有的组织一栋楼的人统一口径、集体对抗。有的将自己的房产以各种形式交亲人后，便以各是一家为由，拒绝支持搬迁工作。

　　（二）主要原因

　　上述问题的存在，既有主观原因，也有客观原因；既有方案执行者的原因，也有方案涉及对象的原因；既有方案本身的原因，也有执行环境的原因。总的来说，主要在于以下八个方面。

　　1、在通盘考虑上有待探索。有的地段征而未搬、搬而未用，给后来的搬迁工作留下后患，极易形成难以煮熟的“夹生饭”；即使是煮熟了味道和营养也大打折扣。有的地段在搬迁前就实施有关配套建设，让被搬迁人见到效益后或产生“离开胡萝卜整不成酒”的思想后漫天要价，很难引导被搬迁人从“要我搬”转变到“我要搬”。提前进行钟楼至一桥沿河休闲路和五把车等地段配套建设，在改善环境的同时，也给现在的搬迁工作增加了难度。

　　2、在风险承担上有待分解。在现行体制下，即或是在无过错的情况下出现了偶发的非正常性事件，搬迁工作人员也很容易成为组织问责、依法追责和群众责怪的对象。其压力之大、风险之高，特别是2004年“嘉禾事件”（书记县长和分管领导及相关人员被免职追责）曝光以后，令搬迁工作者很多时候在手段上过于软弱、在工作上服软怕硬。确实存在着老实人吃亏、蛮缠者多得的情况，产生“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”和“会哭的孩子多吃奶”的误导。原定县“四大家”原办公区一带492户整体搬迁，后因两人信访至省住建厅，当时为减少工作风险便只搬迁179户；林业局这一片搁置到去年才重新启动。客观地看，当时若整体搬迁，项目实施效果将会更好，工作难度比现在要小得多。

　　3、在激励机制上有待建立。搬迁工作是一项很少有人主动愿意做且并非人人都能做好的工作。真正在搬迁工作中挑重担的人，做的事、吃的苦、受的气、挨的骂比别人多得多，可不理解者还在埋怨这没搞来那没做好；而宣恩县目前又缺乏相应的激励措施。

　　4、在职能责任上有待明确。大多数职能部门和责任单位有不该自己牵头、自己一家难以解决、该工作专班负责等思想，不操心具体工作，不研究专门政策；提的意见多，见的行动少。而搬迁工作专班既要研究政策、制定方案，又要组织协调、化解矛盾，还要做许多本应由相关部门去做的工作。有职能的部门责任小，无职能的专班责任大，形成替补队员当主力、主力队员变评委的局面。

　　5、在宣传教育上有待加强。有的被搬迁户对行政征收的强制性不了解、不认同，认为是自由交易，想卖就卖。党员干部的思想政治工作和批评与自我批评流于形式，很少触及灵魂，更未内化为信念、外化为行为。有的不积极配合搬迁工作，公开说的与私下做的、教育别人的与自己所言所行截然不同。有的躲着不见，有的明拖暗抗，有的百般刁难，有的门不让进，有的证不让看，甚至有极个别人对搬迁工作人员讽刺威胁、破口大骂。钟楼至一桥片区仍有20多户无法入户调查。

　　6、在经济实力上有待增强。地方政府财力有限，在公租房等住房保障政策方面还不能最大限度解决被搬迁户的困难，对被搬迁户的奖励力度也极其有限。另一方面，有的被搬迁户一家三代仍住在不足80m2的旧房里，很想增加使用面积、改善居住条件，但他们的收入又很低。

　　7、在政策环境上有待改善。一是政出多门。相邻各县市和县内不同类型项目的搬迁补偿标准不一，这有待统一。二是配套不齐。湖北省停产停业损失评估办法等配套政策尚未出台，国家尚未颁布征收集体土地和集体土地上房屋的专项政策，这有待完善。三是程序繁琐。环节很多，而且相关公告、公示的时间要求都很长，从立项到搬迁，严格按照程序一步步走下去至少要两年，前提还是没出现诉讼和复议的情况，这有待简化。

　　8、在舆论引导上有待强化。有的媒体把专家学者对搬迁补偿政策的建议或期望视为生效的政策进行解读和宣传，对搬迁工作中出现的个别矛盾纠纷刻意渲染，对公众的误导很深。而我们在这方面尚未采取应对举措。

　　四、对策建议

　　搬迁工作面临着利益的调整、观念的冲击、关系的协调、情绪的调控和素质的检验。既要立足当前，采取治标之举，破解搬迁中的棘手问题；更要着眼长远，探索治之本之策，促进工作更加规范和科学。通过对宣恩县搬迁实践的调研，我们梳理出工作主体、客体、目标、方法和环境等要素，为了有的放矢地综合施治，提出按照“八合”思路洞开破解“八难”出路的建议。

　　（一）统得合理

　　政策和策略是党的生命。在现行相关法规指导下，搬迁的策略主要靠统，统得合理，才会搬得顺利、建得理想。

　　1、统一规划。把按规划、有计划搬迁与成熟一处搬迁一处有机结合，避免出现一统就死，一放就乱的现象。宣恩县城空间很小，不宜同时多处开发。宣恩县城住房租售比在1∶380左右，明显超出国际上用来衡量一个区域房产运行状况良好的租售比1∶300—1∶200的范围。许多新门面的产权人，按15年收回成本的国际公认投资回报率确定租费，有的门面长时间租不出去。风情街“实小”至原兽药厂出口沿河主门面共104间，已完工一年多，在营业的只有19间，仅占18%；在装修的5间，空置80间；位置靠后的基本上都没有租出去，已出租的价格也不高。其中西边临河的第20号门面，60m2的面积，今年定租3万元，每月每平方米仅42元，按1.5万元/平方米的成本计算，租售比为1：357。宣恩县城的房价收入比也明显高出国际公认的合理区间3-6倍。

　　2、统一政策。针对宣恩县实际制定相关细则和规程，避免因一地一策、一事一议而导致标准不一、口径不一。

　　3、统一运作。建立各搬迁工作专班工作联系和信息共享机制，避免因各自为政、互不往来所导致的一些不利因素，把征、搬、用，以及搬迁项目与其周边相关配套建设等各方面统筹起来。

　　（二）管得合格

　　搬迁的环境靠管，日常管理严格才不至于积微成著。住建、规划、城管、国土、工商、国资、社区等单位要尽职尽责，加强日常管理，消除管理盲区；加强源头管理，避免问题积累；加强执法管理，决不能只罚不管。钟楼至一桥和林业局至客运站这两个片区，违法建筑长期存在，住改非的被搬迁户大都是占用公共区域甚至在沿街人行道上做台阶才能将住宅改成门面的。相关职能部门和责任单位视而不见或一罚了事，默许、放纵甚至是保护了这些因损害公共利益而建立起来的私人利益。

　　而这些住户便以“长期无人管”和“一事不二罚”为由，提出非法建筑还面积和住宅还门面等要求。

　　（三）征得合法

　　迁的前搬提是征，征得合法，才搬得理直气壮。严格执行土地管理法、物权法、国有土地上房屋征收补偿条例等法律法规，必须要件一样不缺、步骤一个不少、要求一点不差、程序一项不错，而不能未征先搬、先搬后补或边搬边补办相关手续或程序。

　　（四）补得合适

　　搬迁的核心在补，其实质就是利益调整与分配。钟楼至一桥片区收集到的书面意见中关于补偿的有877条，占62.60%，就充分证明了这一点。

　　1、额度合适。补得过低肯定不行，但也不是越高越好。要在让利于民的同时，坚持把握政策要求、群众期盼和财力状况有机结合的度。科学运用赫茨伯格的保健因素和激励因素相结合的“双因素理论”，既要补法律规定必补的，更要奖积极支持搬迁的；让等待观望的尽早搬迁，拉帮结派的没有市场，顽抗到底的自作自受。

　　2、方式合适。制定货币补偿、就地还建、异地还建、现房调换以及各种方式的合理组合等多种可供被搬迁户选择的方式，力所能及地满足其在补偿方式上的多样化需求。与此同时，积极探索就业安置、投资入股安置、社保安置，以及建立安置发展区等补偿方式，最大限度地调动被搬迁户的积极性。

　　（五）干得合情

　　搬迁的关键靠干。“空谈误国、实干兴邦”，凡事都是这个理。迁搬工作，说到底是做人的工作，关键靠搬迁工作者面对面、实打实地去做群众工作，在政策法律框架内摁“感情章子”。情通理亦顺，心平气则和。而干得合情，前提条件是有人干，基本要求是耐心干，关键所在是科学干。

　　1、保证有人干。必须组建一支善于谋划、精于沟通、长于克难、敢于攻坚的搬迁工作队伍。首先要有人会干和长干，增强搬迁工作的规范性和连续性。职能部门要把搬迁工作视为一项重要业务工作进行部署和监管，做到政策有人钻、业务有人管、工作有人做。对新组建的专班人员要进行业务培训、实践指导和素质把关。其次得有人愿干和敢干，对做出突出贡献的搬迁工作者给予重奖，且要形成制度并一以贯之。建立风险分担机制，将搬迁工作的风险按照职责适当分解和建章立制科学化解，不能让所有矛盾都集中在搬迁环节和工作专班上。对有的遗留问题按职能或责任进行分流，指定职能部门或责任单位解决，以使搬迁工作者只要不谋私、不偏激、没有主观过错、没有明显过失，就不对搬迁工作中出现的偶发性非正常事件承担风险。

　　2、坚持耐心干。搬迁工作人员要把被搬迁人当亲人和朋友，设身处地地把他们的事当作自己的事来做，百问不厌、百算不烦、百闹不燥、百访不怨，把相关情况摸清楚、政策法律讲清楚、具体诉求答清楚、各种疑惑解清楚、利益得失算清楚、利害祸福说清楚。

　　3、力求科学干。要坚持趋利避害的原则，两利相权取其大、两弊相权取其小，科学运用经济、政治、行政、教育和法律等方面的手段，在方式方法、场合对象方面，一切以顺利搬迁为准绳。要在充分掌握被搬迁户各方面情况的基础上，有效地加大宣传、引导、沟通和协商的力度，充分发挥社区居委会等基层组织、棋牌协会等社会团体和被搬迁户中有威望、正直且积极支持搬迁工作的人员的正能量，尽力为被搬迁户解决一些不至于引起负面影响的实际困难。

　　（六）控得合度

　　搬迁的秩序在控，即进退循法，操作合度。不宜太紧亦不宜太松，既要让其渲泄又要防其激化。要客观评估风险，做到心中有数；全程排查化解，随时掌握动态；加强应急处理，及时稳控事态；坚决依法打击，决不姑息迁就。该申请强制执行的要申请强制执行；对言行过激、组织串联者要锁定证据、及时训诫；对累教不改者要打击处理。

　　（七）部门合力

　　搬迁的力量靠合。搬迁工作是一项系统工程，单靠搬迁工作专班或哪一个、几个部门难以完成，必须各部门通力合作才行。

　　1、各职能部门要履好自己的职责。拿主意、见行动、出成效，而不是找托辞、发怨气、怕担责。

　　2、各责任单位要恪尽自己的职守。管好自己该管的人，办好自己应办的事。

　　3、各相关单位要服从并服务于搬迁工作大局，尽心尽力。在解决被搬迁户的生活、生产困难，及其所反映的虽合理但与搬迁工作并无直接关联的诉求等方面，献计出力。

　　4、领导机关应该考虑将“和谐搬迁”纳入文明单位、平安单位、评先表模和年度综合考评范畴。

　　（八）群众合心

　　搬迁的进展靠民。党的思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，要通过开展党的群众路线教育实践活动切实改善并增进干群关系，深入开展普法教育，广泛运用新闻媒体、微博短信以及在搬迁区域创办宣传栏等多种形式，增强群众的公民意识、法治意识和大局意识，把群众的思想认识真正统一到县委县政府的搬迁工作决策上来，引导广大群众，尤其是党员、干部职工在处理涉及自身及亲友的利益问题上讲法治，不胡作非为；按政策，不漫天要价；重事实，不信口雌黄；顾大局，不因己损公；作表率，不瞻前顾后。以赢得绝大多数被搬迁户对搬迁工作的理解、赞同、满意和高兴。