公共行政从“价值中立”到“价值之争”的困惑

　　20 世纪 90 年代末以来,中国处于社会转型的特定时代背景下,公共行政实践面临着严峻的挑战,公共行政价值研究不仅成为政府社会治理必须面对的一个关键课题,而且俨然已成为当代中国行政伦理建设的一个重要内容,公共行政价值的研究开始引起学界的广泛关注.自 2003 年 4 月首届行政哲学研讨会召开以来,至今已举办七届.对行政价值的研究与思考成为该研讨会的重点之一.国内学者对行政价值展开了多维度研究,但总的来说,较之国外公共行政价值的研究,中国有关行政价值的研究成果数量不多,并存在不少问题.例如,有些学者把行政价值等同于行政价值观,甚至等同于行政文化;有的对于行政价值的论证只是流于形式,而缺乏对行政价值基础的深层次思考,更谈不上形成完整的理论体系了.这都为我们系统地界定和分析行政价值留下了广阔的思考空间,从一个全新的视角对公共行政存在与运作的合理性与合法性进行价值审视与追问显得十分必要.研究公共行政的正义,就是运用伦理学的研究视角与方法,遵循公共行政产生与发展的逻辑,从公共行政得以产生的权力基础出发,寻找其价值发生的根源,解决行政价值多元性导致的不同价值导向问题.我们知道伦理学是一门哲学理论科学,"伦理学研究社会道德现象不能停留在简单的道德事实的记录和单纯的描述上,而是要深入到道德现象内部去揭示其本质和发展规律"[1]9.因此,研究公共行政的价值问题,就要合理地运用伦理学的方法,紧紧围绕公共行政产生和发展的客观基础而展开,通过揭示公共权力的本质特征和内在矛盾,抽象出公共行政中正义的一般概念.

　　在此基础上运用伦理分析的工具进一步阐发正义的多元伦理维度.在伦理学的话语体系中,对公共行政的伦理学阐释不能脱离开公共行政的实践本身,在公共行政的现实中正义的客观存在本身就是多重维度的,只有采用不同的伦理视角去关照,才能够客观地反映其实际存在,才能避免研究方法上的偏执并保持理论构建的完备性.

　　一、公共行政从"价值中立"到"价值之争"的困惑

　　在公共行政百余年的演进历程中,公共行政的价值问题一直是阻碍我们进入更深层次的公共行政理论构建的巨大藩篱.在开创行政学之初,威尔逊就曾指出,在许多政府机构的管理中,公平比效率更重要.然而,为了迎合解决政治上的党派竞争问题与推进行政体系中文官制度改革的现实需要,威尔逊不得不以"政治-行政"二分法为理论基础,去建构公共行政"独立的技术性"领域.与威尔逊同时代的马克斯·韦伯对官僚制的研究以及 20 世纪初泰勒对科学管理原理和方法的创设,为威尔逊实现对公共行政的科学化、技术化管理提供了具体的组织安排和管理模式.在现实需要、组织保障和管理方式的共同合力下,公共行政暂且放下了公平,而以效率作为其核心价值理念.在传统公共行政的视域内,效率成了公共行政最基本的"善".这种效率之上的行政模式以祛除行政人员的独立自主人格,强调制度而忽视道德之于公共行政的现实作用,摒弃公平、正义等其他价值的"祛魅"思想妄图构建起具有独立性的、技术化的、科学的事务性领域.然而,事与愿违的是,不同价值之间的冲突并没有因此而沉寂,反而越发凸显出来.尤其是 20 世纪 60 年代末到 20 世纪 70 年代初,以美国为代表的西方国家连续发生了一系列的经济、社会和政治危机,人们把一切社会问题的根源都归结到这种效率至上的公共行政模式上.

　　新公共行政理论便是在对传统行政价值观的反思与批判中,在要求行政改革以使公共行政更加"合法化"的呼声中诞生的.弗雷德里克森( H.George Frederickson) 作为新公共行政学派的代表人物之一,于 1968 年首次将"社会公平"( social equi-ty) 的价值引入公共行政,并将公平作为效率与经济之外的公共行政的第三个理论支柱.新公共行政学认为,"实现以较少投入换取较大产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一,但绝不是其核心价值,更不是唯一的价值准则和终极目标.传统的行政机关在执行立法和提出计划时常以牺牲社会平等来强调效率和节约,与其说它照顾一般利益,倒不如说它照顾特殊利益,它以献身于争取公众福利和民众的面貌出现,但实际上却反其道而行之.而新公共行政学则强调,公共行政的核心价值在于社会公平,在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值"[2]258 -259.新公共行政理论对西方公共行政实践的价值取向产生了重大影响,然而,如何在坚持公平的前提下兼顾效率,实现公平与效率的统一,无论在理论上还是在实践中却都是一个难题.因此,寻找解决传统公共行政及其官僚体制的弊端的探索一直没有停息.

　　正当人们就传统公共行政及其官僚制弊端问题争论不休时,新公共管理理论大胆地从管理学的角度,批判传统公共行政及其组织方式,推崇私营机构的管理技术,总结公共管理在地方实践中所取得的成效,将分权、放松管制、委托等管理方式作为医治公共管理机制僵化痼疾的一剂良药."让管理者来管理",只有将私营管理的良好模式引入到公共管理的实践中,才能使公共管理走向"善"的归宿.这种"善"超出了传统公共行政"效率"价值的追求,而扩展为经济、效率和效能( 即"3E") ,并借此来全面衡量公共管理主体提供公共服务的质量和顾客满意程度.虽然新公共管理理论也强调诸如责任、回应性、公民参与等价值目标,然而不论从其行动方案还是实际操作中,都可以清晰地感受到这些价值只不过是"3E"核心价值的附属品.也正因为如此,新公共管理理论所期望推行的公共行政范式,在为欧美各国政府的改革实践做出重要贡献的同时,也遭到了来自各方的质疑.一些学者不仅对作为这一理论精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评,也对新公共管理理论所倡导的价值观提出了异议,认为这一理论"很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值"[3]394.以登哈特为代表的新公共服务理论便是针对"新公共管理理论"所主张的公共行政的自由化和市场化,尤其是在对其中企业家政府理论的批判中建立的一种新的公共行政理论.新公共服务承继新公共行政的民主价值,将公共利益作为其核心价值.

　　基于公民权、民主和公共利益等价值理念,主张通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和公共利益,在一个多层次、复杂的民主体系中,公共行政必须以与此相应的职责、伦理和责任的方式来为公民服务,最大限度地实现社会公共利益.虽然在对行政价值的概念理解、研究角度与方法等方面还未达成共识,但新公共服务理论适应现代公共行政的伦理要求,凸显公共精神,追求公共利益,体现为一种以伦理价值为轴心的管理模式.

　　面对公共行政的价值问题,尤其是公平与效率关系的问题,我国政府也经历了一个较长期的探索历程.新中国建国之初,为了尽快实现"赶超"目标,盲目追求效率; "文革"时期,又出现了对公正的绝对崇拜; 改革开放之后,党的十四大确立了"效率优先,兼顾公平"的政策方针,党的十四届三中全会明确提出: "建立以按劳分配为主体,效率优先,兼顾公平的收入分配制度,鼓励一部分地区一部分人先富起来,走共同富裕的道路."党的十六大又重新对公平的问题作出反思,提出了"科学发展观"和"以人为本"的理念.因此,对于世界各国的政府来说,公共行政的价值问题都是一个绕不开的问题,必须正视它和解决它.然而,长期以来理论探讨上的不足和实践中"矫枉过正"的弊端,使得我们在公共行政价值的问题上很难取得突破性进展.与其在"公平"与"效率"之间左右为难,不妨走出公平与效率本身,转而专注于行政价值的研究,或许在那里能够探索出一条切实可行的道路.对公共行政中正义的研究正是怀着这样的理想而展开的.

　　二、探寻统领公平、效率等价值的"合题"

　　公共行政的产生和有效运作的客观基础和逻辑起点是公共权力,本质上,公共行政的过程就是公共权力在公共行政中的运行过程.公共权力原本不是目的价值,而是手段价值,它可以用于和服务于不同的目的.但人类的社会历史证明,权力虽然是一种工具性价值,但与其他工具性价值不同,它不仅是一种最有力、最有效的工具价值,而且必然蕴涵着对正义的价值追求、具有显着的目的价值意蕴.对政治权力的占有和行使以及它所提供的政治秩序是否正当的根本性追问,所针对的就是政治正义问题.公共行政的目的就在于以公共权力这种权威的方式实现正义,并且正义的要求应在一个国家政府公共行政的具体运行中得到广泛的实现.因此,为社会提供公共利益、促进社会和谐有序的公共行政必须关注正义价值,并以公共权力的内在特征作为正义价值的本源.公共权力决定了公共行政的正义价值取向,换言之,正义的界定必然与公共权力的内在特征相联系,是公共权力内在特征的外在表现,是公共权力的合法性和有效性的充分体现,是对公共权力公共性的张扬和私人性的抑制,公共权力服务于公共利益、指向共同的善即正义的外在表现.如果公共行政不能体现公共权力的这种内在价值,公共行政便会失去其正义性,公共权力也将不复存在.

　　从本质上来说,政府根据公共意志维护公共利益而展开的一切活动都应当属于公共行政的范畴,因此,行政行为的最主要特征就应当体现在其公共性上,其目的就是最大限度地实现公共利益,并以此来约束、引导各行政主体的行为方式.换言之,公共行政中的一切活动都以增进公共利益为目标,并以维护公共利益为约束条件,通过规范化、秩序化、道德化的行政行为来为社会提供优质的公共服务.虽然公共行政因其所处时代和地域的差别表现出不同的社会价值与功能,但事实上,不论是其管理活动、行为主体还是工具手段,都蕴涵了对公共利益的价值追求,都围绕着其公共利益价值认同和追求而展开.这主要体现在: 第一,公共行政是以实现特定价值为目标的职能活动.第二,公共行政主体及其行为的道德选择是建立和实现公共行政价值目标的先决条件.第三,公共行政的手段---公共权力是体现公共意志、实现公共行政价值目标的保障.

　　通过前面的分析可见,一方面公共行政的理论或范式与特定时代的社会现实紧密相联,另一方面,作为政府管理社会公共事务的活动,无论是哪种理论或范式的指导下,公共行政都是一定时代伦理精神的体现.因此,十分必要就公共行政及其价值问题展开更为细致的研究和审视.伴随着公共行政学理论,尤其是新公共行政和新公共服务理论,对行政价值的探讨,作为一门相对独立的价值学科---行政伦理学的产生,就是对公共行政伦理性进行研究这一要求的回应.价值是一个组织的黏合剂,只有基于共同的价值认同,组织才能建立、维系并有效地发挥作用.然而,行政伦理学总体上较为关注行政实践问题,而缺乏对行政伦理的基础理论的思考,尤其是对公共行政价值的研究显得尤为缺乏.即使是一些学者对行政价值开展了一些研究,这些研究也往往只是基于各自不同的研究立场,尚未形成完整、统一的行政价值体系,比如,有些学者更加关注行政主体的伦理自主性,而缺乏对行政自身价值内涵的挖掘.正如 H. C. Triandis 所论述的那样,价值可以帮助行政官员在理解的过程中做出选择,价值可以影响行政官员对某一事件结局的解释,价值可以为行政官员在选定目标时提供一般性的指导原则.换言之,公共行政价值的作用在于行政官员对公共行政目标的理解、解释和行为,并主要表现为对行政主体决策行为的影响和指导.然而,公共行政价值不仅应该体现为对行政主体的决策指导,对公共行政自身存在和运行的合理性与合法性的审视与思考,还应该存在一个基于公共行政价值客体本身、超越任何具体公共行政理论与范式而具有普遍意义的价值概念,那就是作为公共行政首要的、核心的价值的正义.哈贝马斯指出: "规范告诉我们的是,什么必须要做; 价值告诉我们的则是,什么值得去做.获得承认的规范,对每一个接受者都具有同等约束力,没有什么例外可言.而价值表达则是善的优先性,也就是说,这些善值得一定的集体去追求."[4]66正义包容了现代民主社会自由、平等的价值追求,蕴涵着公共行政本身所具有的对公共利益的价值取向,同时也是行政人员德性的体现.正义无论对于公共行政的合理性、合法性还是对于公共行政的工具性都具有基础性的作用,从而直接影响着公共行政的建立和有效运行,所以正义是值得行政组织及其成员去追求的.葛德文在《政治正义论》中也强调,只有当理性和道德的原则在社会管理制度中占统治地位时,这个社会才能称作健康的社会,才能有政治上的公正.因此,只有坚持公共行政的正义价值,才能更好地促进政府行政职能的履行,也才能更好地实现整个社会的有效运作.

　　公共行政价值困惑的纠缠,使我们无法超越"不得不在公平与效率之间做出选择"的困境,正义恰好可以作为统合这两个价值取向的一个"合题",换言之,在公共行政的理论研究与实践活动中,应把握好正义价值,并在此价值取向的引导下,以公共利益为出发点和依据,实现社会公平和行政效率的双重要求.一方面,正义必然包含着效率实现的空间,因为正义能够激发普遍的实现个人利益与公共利益的动机,一个追寻正义的社会,是充满活力的社会.

　　每一个社会成员或绝大多数成员对于社会价值都有一个基本判断,这种判断是以正义开始的,并以正义结束的.公共行政是这种价值取向的体现者和保护者,政府在制定公共政策、开展行政管理活动时,要注意既要体现保护全体社会成员利益并使之普遍受益的普惠性,还要避免被某些利益集团操纵的程序或结果的非正义性.另一方面,正义同样包含着社会公平的内容.现代公共行政发展出了一种要求行政人员平等地对待行政活动客体的公共精神,这种公共精神的实现取决于行政人员的主观裁量,对于怀揣着正义价值的行政人员而言,凭借自身的道德自觉做出符合社会公平和公共利益需求的行政行为选择就不是什么难事了.

　　体现正义的公共权力,无论其产生的初衷如何,"其基本目的在于调整或维持整个社会生活的基本秩序,是为了社会的共同需要而存在的,并承担着整合不同利益主体之间的利益冲突的社会职能".

　　"正义自始至终是政府的根本属性和政府发展的基本逻辑"[5]77.因此,政府既要从整体层面上为正义的实现提供条件,又要在行政人员的层面上呼唤一种体现社会正义的公共精神.按照这个思路,我们将走出公平与效率价值二选一的困境,并在追寻正义价值的努力中,实现公共行政价值冲突或矛盾的妥善解决.这也正是我们研究正义所要表达的一个中心思想.

　　三、以政治伦理三维度解析公共行政中的"正义"

　　正义价值作为政治权力的合法性、有效性和公共性在公共行政领域的体现,以及它的多元性特征,决定了它不仅可以作为公共行政的首要的、核心的价值,更是对公共行政诸如公平、效率、民主等多元价值的一种统一和平衡.正义作为公共行政首要的、核心价值,既体现了民主社会自由、平等的价值追求,也蕴涵着公共行政本身所具有的对公共利益的价值取向,同时也是行政人员德性的体现.以下即从所谓的义务论、目的论和德性论的三重伦理维度来研究公共行政中的正义.

　　第一,基于正义的责任的正义.就权力与责任的关系而言,政府的公共权力源自公众权利的一种让渡,并形成政府与民众之间的委托-代理关系,实质上这就是一种权责关系.在现代民主政治中,这种权责关系要求拥有并行使公共权力的政府应当是负责任的政府,权力主体即为责任主体,基于公共权力的政府行政行为就应当是负责任的行为.因此,所谓的"正义的责任"意指只有行政人员将"尽职履行责任"作为一切行政行为的基本判断和标准,这种责任才是正义的,才是正义价值的现实体现.正义的责任至少在三个方面体现出它的本质特征: 一是它将有效地防止和限制官僚机构中扩大使用自由裁量权的现象; 二是它能够在保持宪政制度合法性的前提下,促进行政人员主动承当起与其行政行为相一致的个人责任; 三是它为政府机构及其行政人员积极回应公众的需求和期待提供内在动力.

　　第二,以实现公共利益为目的的正义.政府是一国公共事务管理的专业机构,它所开展的公共行政活动在实质上是运用法律赋予的公共权力,维护和促进公共利益的过程.在公共行政过程中,政府要根据社会的多元利益需求,进行公共政策分析,行使公共权力,实现公共利益.在此意义上,政府的行政活动具有典型的目的指向,即关注公共行政的结果,有效促进公共利益的实现.正义是工具与目的相统一的公共行政价值取向,正义的实现是以公共利益的实现为基本诉求的.按照功利主义的观点,正义相对于其他价值具有优先性,它以公共利益最大化为目的,然而,单纯地追求社会公共利益最大化却未必体现为正义,只有正义才是衡量一切行政行为的最终标准.政府机构及其行政人员在追求公共利益时,如不坚持以正义为导向,则会出现公共利益的供给不足或被严重扭曲的结果.因此,在利益冲突中,能否摆脱不同利益诉求的困扰,就在于能否始终坚持用正义之目的---追求社会公共利益作为检验行政决策和行政行为的标准.

　　第三,作为行政人员德性体现的正义.在公共行政领域,正义作为行政人员最主要的美德也得到越来越多的行政伦理学者和行政管理实践者的认同和肯定.对于行政人员而言,正义这种美德是一种可获得性品质,也就是说,它是可以通过后天的教育学习以及在行政人员的实践与反思中获得的.在探讨行政人员的这种正义德性,强调行政人员美德的同时,我们需要充分考虑两个方面的问题: 一方面是行政人员的自由裁量权问题.制度性规范给予行政人员的是一些宽泛的指导,在具体的行政活动中,需要行政人员根据行政活动的实际将其具体化,正如洛克所预见的,"有许多事情非法律所能规定,这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量,由他们根据公众福利和利益的要求来处理"[6]99.既要鼓励行政的能够自主地、灵活地以正义为原则自行判断行为的条件和行为的方式,又要将这种自主性和灵活性限定在法律、法规和制度允许的范围内,其关键就在于行政人员自身所具有的正义品质,只有具备此种德性的行政人员才能以社会公共利益为重,并为之奉献一生.另一方面是行政人员的道德冲突问题.库珀指出,行政人员的"道德困境"从更深层次上说,表现为一个更为具体的道德冲突,即行政人员究竟是对上级和组织负责,还是对公民及其利益负责.行政人员总是属于特定组织的,他所属的组织的利益与公众利益之间可能存在冲突,一旦出现这种情况,效忠组织的公务员的道德要求与维护公共利益的道德要求之间的冲突,就会构成对行政人员道德选择的严峻考验.由于前者的道德约束力和激励机制强大而具体,后者却往往是模糊而缺乏硬性约束的,此时,行政人员的角色就可能受制于特定的组织,为特定组织所界定---执行上级命令、维护组织的利益就等于实现了公务员应尽的职责.结果,行政人员就可能为了组织利益而牺牲公众利益[7]59 -60.如果循着"个人伦理自主性"的思路去保护行政人员的内在道德意识,保持对组织的界定和超越,那么行政人员的正义德性就显得尤为重要了.

　　因为,正义是一种完全的伦理德性,它是一切德性的总汇.行政人员只有具备正义德性,才能做出正义的决策,并且采取正义的行动.

　　研究公共行政中的正义是以公共权力作为逻辑起点的.创造性地论证正义的三重伦理维度的思想基础、现实要求及其实现,在正义三重伦理维度融合与统一中去理解和发现正义的价值,这既是当前公共行政伦理学研究领域一个十分紧迫的前沿课题,也是公共行政实践中亟待解决的核心价值导向问题.当前,对于尚处于公共行政价值研究起步阶段的中国公共行政来说,以正义的眼光来解决公共行政中的价值问题,其意义和价值是显着的.对于"合题的"正义研究和论证,无疑是公共行政价值体系研究与方法研究的新的尝试.因此,有关公共行政中正义的研究成果以及后续进一步的深入研究,对于推动公共行政价值研究的发展具有积极意义,也将为政府的行政决策和公共行政的有效运作提供一种价值导向和评价标准,从而体现公共行政科学的固有伦理本质和社会应用价值之所在.

　　[参 考 文 献 ]

　　[1]唐凯麟. 伦理学[M]. 北京: 高等教育出版社,2001.

　　[2]丁煌. 西方行政学理论概要[M]. 北京: 中国人民大学出版社,2005.

　　[3]丁煌. 西方行政学说史[M]. 武汉: 武汉大学出版社,2004.

　　[4][德]尤里根·哈贝马斯. 包容他者[M]. 曹卫东,译. 上海: 上海人民出版社,2002.

　　[5]杨冬艳. 公共行政正义研究[M]. 郑州: 河南人民出版社,2010.

　　[6][英]洛克. 政府论( 下) [M]. 北京: 商务印书馆,1964.

　　[7]Terry L. Cooper[M]. San Francisco: Jossey-Bass,2006.