公共文化服务供给绩效优化分析引言

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【题目】河北省公共文化服务供给绩效评估探究 
【第一章】公共文化服务供给绩效优化分析引言 
【第二章】公共文化服务相关概念界定和理论基础  
【第三章】政府提供公共文化服务的绩效评价指标体系建构 
【第四章】公共文化服务供给绩效评价方法 
【5.1  5.2】河北省公共文化服务供给与需求分析 
【5.3】河北省公共文化服务供给绩效评价结果分析 
【第六章】改善河北省公共文化服务供给绩效的对策 
【结论/参考文献】河北公共文化服务供给方式改进研究结论与参考文献 

　　1 引言

　　1.1 研究背景

　　当前，中国正处于产业结构调整和转型的关键时期，但是消费需求拉动经济增长的作用还远远没有发挥出来，文化消费需求作为较高的消费需求层次也还需培育和引导。

　　随着经济的发展，居民的文化消费需求日益凸显，创造更好的文化消费条件①已成为政府和社会的共识。公共文化服务是一个重要的文化消费条件，其绩效的改善对于满足人们基本文化需求以及培育更高层次的文化需求进而促进经济发展具有重要意义。

　　研究表明，如果一国人均 GDP 达到一千美元以上，居民对包括公共文化服务在内的公共服务的需求将逐渐凸显。2013 年中国人均 GDP 超过了 4406 美元，是 2000 年的 5.3倍；城镇居民家庭人均可支配收入和人均文教娱乐消费支出分别为 26955.1 元和 2294元，是 2000 年的 4.3 倍和 3.4 倍，农村居民家庭人均纯收入和文教娱乐消费支出分别为 8895.9 元和 485.6 元，是 2000 年的 3.9 倍和 2.6 倍。收入水平的提高促使居民对公共文化服务的需求与日俱增，对公共文化服务的内容和质量等有越来越高的要求。

　　为服务于经济建设和满足居民基本的文化需求，政府加强了公共文化服务体系建设，加大了公共文化投入，2012 年中国文化事业费超过 480 亿元，是 2000 年的 7.6 倍，河北文化事业费近 11.5 亿元，是 2000 年的 6 倍，但是由于公共文化服务市场化水平不高，缺少社会力量的参与，效果和质量得不到足够的重视，公共文化服务供求失衡的问题严重，既浪费了有限的资源，又未能满足居民基本的文化需求。公共文化服务供给绩效及其改进对策的研究是改革公共文化服务供给体制，优化公共文化资源配置，实现供需对接的前提和基础。

　　因此，中国的公共文化服务发展建设实践亟需对公共文化服务供给绩效及其改进对策进行研究，以反映公共文化服务效果和供给过程中存在的问题，找到改进公共文化服务供给绩效的对策。本文的研究主要围绕以下问题展开：公共文化服务供给绩效如何？公共文化服务供给绩效处于什么水平？公共文化服务供给过程中存在什么问题？应该如何改进公共文化服务供给绩效？

　　1.2 研究目的和意义

　　1.2.1 研究目的

　　通过对河北省公共文化服务供给绩效及其改进对策进行研究，反映河北全省及各市的公共文化服务供给绩效水平，以发现存在的问题，一方面总结过去公共文化服务实践的经验教训，另一方面分析影响其绩效的主要因素，找到改进的方向和途径，为公共文化服务政策制定和执行提供参考。

　　1.2.2 研究意义

　　第一，有助于提高政府的公共文化服务能力。对公共文化服务绩效及其改进对策进行研究，使公共文化服务的实际质量和效果得以展现，从而发现其供给过程中存在的问题，增强其改进的动力，激发被评估单位和个人的积极性、主动性和创造性，增强其学习与提升的动力，促使工作人员提高公共文化资源配置的效率。

　　第二，有助于实现公共文化服务供需对接。科学全面的公共文化服务供给绩效评价研究把政府、社会和公众作为评估主体，更加重视居民需不需要、满不满意，有效配置公共文化资源，使有限资源得到最大化利用，避免供需失衡和资源浪费，从而满足人们基本的精神文化需求。

　　第三，有助于创造更好的文化消费条件，扩大和引导居民文化消费需求。改善公共文化服务供给绩效意味着提供更加良好的公共文化消费条件，其绩效评价研究增加了创造更好文化消费条件的可能性，居民基本的文化消费需求得到满足之外，还将上升到更高层次的消费需求，助推经济的增长和结构转型。

　　1.3 国内外研究现状

　　1.3.1 国外研究现状及评价

　　文化指标作为软指标，较晚进入研究人员的视野。在 20 世纪中叶之前，文化指标的研究方法，由于是新的研究领域，研究的困难重重，文化政策也还没有得到政府部门的重视。1995 年以后，文化指标研究开始受到各国学者的青睐。1998 年联合国教科文组织发布的《世界文化报告》是第一份有关文化指标的报告，该报告指出各国普遍缺少有关文化的指标。从 20 世纪 90 年代末，一些发达国家开始在社区指标体系当中引入文化指标，目的在于测评社会健康程度、社区可持续发展性以及公众的生活质量水平。

　　HaWkes（2001）提出了一些文化预选指标。Robinson（2005）整理了 20 世纪前的文化指标研究，评价了欧洲十二个国家执行文化政策的效果。

　　20 世纪 80 年代，在西方国家“重塑政府”的过程中，绩效评估体系逐步引入到政府管理中，公共文化服务评价指标体系也日趋完善，评估的过程日趋规范化和透明化，评估的主体逐步向公民倾斜。以“绩效管理”着称的英国，自 2002 年开始，每年都在进行公共文化服务评估，主要考核的指标有最优价值绩效指标体系（2002 年）、“全面绩效评估体系（2007）和国民指标体系（2008 年）。英国关于公共文化服务评估指标体系的发展具有以下特点：评估内容由单一型转向综合型、指标由关注绝对值转向相对值、评估结果由硬性标准转向软硬并存。

　　1.3.2 国内研究现状及评价

　　（1）公共文化服务绩效评估的价值取向和选取指标的原则

　　毛少莹（2007）认为建构公共文化服务绩效评估体系应当满足经济、效率、效果、公平、系统全面、连续稳定等原则。设定的绩效评估指标应遵循目标一致性、可测性、整体性、可比性、可行性的基本原则。

　　蒋建梅（2008）、傅利平（2013）都认为评价指标的选取要遵守科学、全面系统、简明实用、独立、可比、超前（前瞻）的原则。李少惠、余君萍（2010）认为公共文化服务绩效评估指标体系的设计原则应包括以人为本、激励性、目的性和有效性，应坚持公共利益的价值导向、多元主体共同参与绩效评估、公民满意度的衡量标尺。张喜萍、陈坚良（2013）认为要坚持以人为本的价值取向、构建科学与人文并重的指标体系。

　　李宁（2009）认为农村公共文化服务的绩效评估要以服务结果为目标导向，强调绩效，追求服务质量最优化。目标导向主要包括：政府应当承担公共责任；倡导顾客导向；以公共服务的结果为导向。

　　（2）公共文化服务绩效的评估指标

　　大多数学者从三方面建构公共文化服务绩效评估指标体系，有的学者从公共文化服务的总体效应、供给状况、服务保障这三方面建构，如蒋建梅（2008）、傅利平（2013）等，有的从公共文化服务的供给状况、质量评估、保障性指标三个角度建构（李少惠、余君萍，2010）；有的从政府投入、服务保障、总体效应三方面构建（傅利平、何勇军等，2013）。由于没有明确的概念界定，有的虽然角度相同，但设置的具体指标存在差异，有的虽然角度不同，但是考察的内容相同，这就需要在进行评价时明确指标的概念和范围，全面客观地分析公共文化服务，以免歧义。

　　蒋建梅（2008）、傅利平（2013）虽然都对”服务保障“进行评估，但由于对其的涵义理解不同，所以两位学者评估的侧重点不同，选取的指标也不同。李少惠、余君萍（2010）选取的指标出现了重复，如”文化信息资源共享“既包含在信息发布情况中，也包含在服务保障中。

　　一些学者选取的指标较为笼统，虽在理论上可行但在实践中难以衡量，有的学者选取的指标忽略了过程和居民满意度等。如，李宁（2009）认为公共文化服务绩效评估指标包括经济性、程序性和公众满意度三方面的指标。张喜萍、陈坚良（2013）认为应该包括公共文化服务产品的发展规模、供给能力、运行机制、公众满意度等。程亚琼（2013）认为对具体的项目而言，绩效评价应该分别从建设和经营两个环节、投入和产出两个角度进行。盛禹正（2013）对省级公共文化服务绩效指标体系构建进行研究，经三轮筛选，最终形成（公共文化服务财政指标、机构与基础设施指标、人力资源指标、产出指标）四个维度 30 个指标的绩效指标体系。

　　为克服公共文化服务内部自身的差异，有的学者把不同的公共文化项目的绩效分开来评价，但是普适性不足。如，李金珊、徐越（2013）选择浙江省四个典型公共文化项目对公共文化资金政策绩效进行实地考察与研究，把四个维度（即效率、公平、效果、可持续性）作为所有项目的一级指标，四个项目也通用二级指标，三级指标则根据具体项目设计，分别建立了四个项目的评价指标。

　　有学者构建了复合型的指标体系，非常全面，针对不同的地区和在经济发展水平下，评估时要谨慎选择使用，同时操作性方面还需要考虑。孙浩（2012）构建了一个有机整合农民参与和政府技术理性评价的复合型的指标体系，它由服务均等、服务可持续性和农民满意度等六个一级指标构成，涉及了大量性质不同的指标。

　　毛少莹（2007）认为完整的体系在满足”客观性“和”有效性“这两个基本要求之下，应系统反映四方面的内容，即输入、过程、输出和结果，评估的基本维度包括发展规模、政府投入、运作机制、社会参与、公众满意度这五个方面。贾旭东（2007）从公共文化服务的水平、能力和潜力三方面建立指标体系，服务水平指数由服务规模、服务质量、均等化程度和合意性程度四个指标测量，服务能力指数由动员资源、整合资源、运用能力和创新能力四个指标测量，服务潜力由可持续性、社会参与和动力因素三个指标测量。焦德武（2011）认为由于公共文化服务带有很强的社会效益价值，其必须引入主观型评价方式，指标的设定要综合考虑主客观因素。

　　（3）公共文化服务绩效评价的方法

　　有学者采用等级评价，由于等级之间的界限不清楚，得出的结论不易让人信服。如，李金珊、徐越（2013）根据调研数据，对各项指标进行（高、中、低）等级评价。

　　一些学者采用其它的方法进行研究。如，王静坤（2009）基于平衡记分卡法对社区文化活动中心绩效进行评估。马虹（2013）运用层次分析法，傅利平、何勇军等（2013）采用偏最小二乘法评价公共文化服务绩效。

　　大多数学者认为公共文化服务体系绩效评价宜采用综合评价方法，李少惠（2010）认为公共文化服务体系绩效并不能仅仅靠一种评估方法和有限的评估指标完整体现，但是如果有一种方法能够反映出其大概状况和动态变化，就存在可取性。蒋建梅（2008）主要采用定量分析方法对政府公共文化服务绩效进行描述，其中对权数、参考值的确定、指标的无量纲方法、评价模型进行了分析。毛少莹（2007）分析了修正指标等技术性指标，建议在计算通用指标的权重时选择”主观构权法“.傅利平、何勇军等（2013）运用乘法集成赋权法对指标体系组合赋权，并运用综合指标法，综合评价城市公共文化服务绩效。

　　（4）公共文化服务绩效评估存在的问题

　　徐清泉（2012）认为中国一些地方政府目前的文化指标体系除了对条块覆盖范围、文化融合发展、合力共建机制建设及整体宏观考量等缺乏必要的关注外，还不能做到与时俱进。张楠（2012）认为公共文化服务绩效评估的主要缺失在于绩效评估机制还不健全、绩效评估体系建构尚不完善、绩效评估的效率尚不高。杨泽喜（2012）指出现存的公共文化服务评估体系普遍存在工具理性张扬与价值理性迷失的问题。

　　总之，通过综述公共文化服务供给绩效研究成果我们对公共文化服务绩效评价的研究现状有了一个清晰的认识，为深入的研究打下了基础。要进行科学的绩效评价，有两个关键：一是选取评估指标，二是确定指标的权重。对以往的研究进行分析发现，存在以下几个问题：

　　1）在选取评估指标上，易出现对”公民满意度“的错误态度（忽略或是过度依赖）。

　　公共文化服务是否符合居民的需要是进行绩效评价的一个重要方面，同时公民满意度并不决定公共文化服务的绩效（王佃利（2012）、倪星（2012））。在进行绩效评价研究时，主客观指标都应包含在评估指标体系中。

　　2）当前学术界关于公共文化服务绩效评价问题，定性研究的多，定量研究的少，而且大部分定量研究只建构了绩效评估的指标体系和确定了指标权重，未进行进一步的研究。

　　3）学术界对公共文化服务的绩效评价往往集中在宏观层面，忽略了对微观层次的分析；绩效评价往往就评估而评估，并没有成为人们了解公共文化服务供给现状的一个有效途径；评价的数据往往仅来自于已有的统计资料，缺乏调研的第一手资料，导致评估结果不符合实际；评估指标概念界定不清，易造成重复评估或重要指标的遗漏。

　　1.4 论文结构

　　本文结构内容安排如下：

　　第一章，引言。本章首先介绍文章的研究背景、目的和意义，然后综述国内外研究现状，再介绍论文结构，最后介绍论文的研究方法和创新点。

　　第二章，相关概念界定和理论基础。本章主要阐述公共文化服务和公共文化服务供给绩效的内涵，对概念进行界定，并从公共物品最优提供理论、”政府失灵“理论、新公共管理理论、新公共服务理论的角度分别对公共文化服务供给绩效及其改进对策研究提供理论基础。

　　第三章，公共文化服务供给绩效评价指标体系的建构。先分析公共文化服务绩效评估的价值取向，再确定和阐述评价的内容与基本维度，然后再分析选取指标的基本原则，之后说明各类指标内涵和作用。

　　第四章，公共文化服务供给绩效评价的方法。先确定指标评价的标准值，然后介绍基本指标评分的方法，再确定指标的权重，最后选择和确定评价模型。

　　第五章，河北省公共文化服务供给绩效分析。先说明数据的来源和搜集；然后分析河北省公共文化服务供给状况，包括政府投入、发展规模和运行机制；再分析居民对公共文化服务的需求，包括公共文化需求偏好和公共文化服务公众满意度；最后对河北省公共文化服务绩效评价结果进行分析，包括绩效水平和原因的分析。

　　第六章，改善河北省公共文化服务供给绩效的对策。本章基于以上各章的分析，提出改善河北公共文化服务供给绩效的对策。

　　1.5 研究方法和创新点

　　1.5.1 研究方法

　　本文以发放调查问卷、走访、座谈的形式展开实地调研了解真实情况，并采用综合分析法对河北省公共文化服务供给绩效及其改进对策进行研究。主要方法有：比较、归纳分析方法；实证分析法和规范分析法相结合；一般分析与特殊分析法。

　　1.5.2 创新点

　　第一，同时利用硬性指标和软性指标实证分析与评价公共文化服务供给绩效。目前虽然”公众满意度是影响公共文化服务供给绩效的重要因素“这一观点已成为学者们的共识，但是大多数对公共文化服务供给绩效评价的研究只利用了可被观测和量化的硬性指标进行分析，而缺乏对公共文化设施的利用状况、公共文化活动的参与情况、满意度等这些无法从文献资料中查询的软性指标的分析。本文通过问卷调查、实地走访、访谈的方式获取关于河北省公共文化服务供给状况和居民对公共文化服务的满意度的资料，并进行详细分析，与硬性指标相结合评价公共文化服务供给绩效，使评价更能接近实际。

　　第二，指标评价标准值尽量采用国家级或省级文件中的规定，具有权威性和科学性。

　　进行公共文化服务供给绩效评价，确定指标评价的标准值非常关键，需要考虑各方面的因素，对国家级或省级文件中没有规定的指标标准值或计划值，就采用纵向比较和横向比较相结合的方法确定，起到奖优罚劣的作用。