从政治学视角分析襄阳市民电视问政兴起的原因

　　近些年来，市民问政以各种形式在全国各地广泛兴起，有的借助网络平台，有的借助电视或手机短信等其他途径。

　　无论这些市民问政的形式如何，无非都是市民参与到公共政治的一种手段，而且这些形式各异的市民问政大多数有一个共同的特点———自上而下兴起的。作为市民政治参与的手段，它的产生按常理推断应该由参与主体也就是公民发起，但事实经验却告诉我们不是这样。那么市民问政的兴起究竟是什么原因呢？本文即以襄阳市的市民电视为例，从政治学视角来分析其兴起的原因。

　　一、襄阳市民问政：结构特性及功能

　　襄阳市近年由襄阳市纪委牵头、市委办公室、市政府办公室、市委宣传部及襄阳广播电视台、襄阳政府网、襄阳日报联合举办了“市民问政”系列电视问政活动，通过观察分析得出以下特性及功能。

　　（一）结构特性

　　1.参与有序性。“市民问政”以电视直播为主要平台，辅以网络平台。襄阳市“市民问政”系列问政节目，在节目开播之前会有广泛的公开征集问政议题，市民可登录襄阳政府网“电视问政”专题开展网络提问、投票表态和报名现场参与。便捷的报名参与方式能够激发市民的参政热情。参与问政的市民以合法的渠道，合理的方式参与社会管理、表达自己的利益诉求，而不是以无序甚至非法形式参与到公共政治，保证了参与的有序性。

　　2.互动方式多样性，问政内容具体性。以电视直播的形式使得问政的市民能够有机会和被邀请的相关部门负责人及领导面对面的交流，增加了问政的真实感与亲切感。另一方面，该节目还与襄阳市政府网联合，为市民在网络上发表意见看法参与互动提供了机会。“市民问政”系列节目在社会上广泛征求的议题都是关乎市民切身利益的民生问题，如教育公平问题、汉江环境保护问题、医改问题、交通问题等等。每一期问政都有一个具体的议题，这使得问政的议题具有集中性，利于提高问政的效率。

　　3.信息反馈及时性。在每期“市民问政”的电视节目中，市民面对面与相关领导人对话，对领导产生一定的压力，领导也会视情况对市民就某一议题当场作出具体的改进承诺，并且在节目完之后网络上还有专设的“追踪落实”栏目，一方面供市民监督其落实情况，另一方面也为市民反馈信息提供了机会。

　　（二）功能

　　1.汇集民智，反映民情。“市民问政”系列问政节目始终把握“问民意、聚民智、促发展”的宗旨，时刻关注社会热点及民生民情。市民看病难，医改很快就成为了政治的议题；市民出行交通不便，交通问题又上了节目；市民的孩子上学难，教育公平又成了问政的关注对象，这些民生问题都急切反映了人民的切身利益诉求。除此之外，市民和政府还要关心地方的长久发展，问政节目又在节目现场绘制襄阳旅游发展的蓝图。问政以最大努力汇集民智、反映真实民情。

　　2.多层次完善利益诉求渠道。当前形势下，市民的个人利益诉求未能实现全方位的满足，政治参与制度的复杂性和程序化使得许多市民只能将有些苦楚埋藏于心。市民问政作为一种市民参与政治的平台，为市民表达自己的利益诉求提供了另一新的简而易行的渠道，为现阶段人民代表大会制度及基层民主制度等利益诉求方式作了良好补充，从多层次完善了市民的利益表达渠道，大大激发了市民参政的积极性。

　　3.协调社会矛盾，维护地方治理下的社会稳定。当前我国正处于社会的转型期，经济的飞速发展，社会生活的压力与日俱增，社会矛盾突出，市民利益无法正常表达的情况，很容易产生“泄愤”心理，这种社会心理如果不加以疏导，则很可能导致社会动荡如群体性事件的爆发，为地方政府的治理带来了一大难题。“政治参与是政治抗争的替代品。”市民问政的兴起能够为市民提供一种心理宣泄模式，使其能够有序参与到政治生活当中来，是协调社会矛盾、维护地方社会稳定的新方法和新途径。

　　4.推动政府科学决策，提高政府公信力。“市民问政”节目使市民在参政问政过程同时也报送了舆情、传递了民意，这都为政府决策提供了参考依据。政治信任的问题影响公民实现政治目标而同他人通力合作的意愿。市民问政的节目增加了市民与政府之间的政治信任力。问政节目中相关领导人的当场承诺和节目结束后的追踪落实都反映了政府关心民情和真正服务为民的态度和决心。政府的履行和落实效果大大增加了政府本身的公信力。

　　二、问政兴起的原因：理论基础和现实需要的结合

　　马克思的唯物史观告诉我们，一定的社会意识都来源于社会的物质基础。市民问政的兴起也必有其现实基础。一方面，信息化时代科学技术的发展为市民问政的兴起提供了坚实的技术基础。网络和电视传媒的发展使得市民问政有了其独有的载体。这也印证了加拿大传播理论家马歇尔·麦克卢汉早在 20 世纪 60 年代的预言，信息的即速即得创造更深层次的民主。另一方面，我国正处于社会的转型期，经济高速发展，社会矛盾突出，而现行一般的政治参与制度的复杂性使得市民亟需一种新的政治参与模式的产生，这便构成了市民问政兴起的现实需要。

　　当然，市民问政的兴起不仅有其现实原因，也有一定的理论基础。公共管理理论认为，迄今为止国家意义上的行政在人类历史上已经出现了统治行政、放任行政、管制行政和现在不少国家正在致力追求的服务行政 4 种模式。统治行政的基础是传统农业文明和家长政治制度的存在，社会管理的目标是维护家长地位的稳固及家庭的利益。管理者与被管理者之前的关系是利益对立关系。放任行政则与古典民主理论的观点相一致，否定王权至上、主张主权在民。这使得政府权力的来源被定义为民主意愿与选举程序，这时管理者与被管理者之间是一种利益一致与平等交换的关系。管制行政时期，管理者与被管理者之间的关系由于专业分工和行政人员的专业化而呈现出合约关系。服务行政则强调政府与公民的合作管理，认为政府不再是公共事务的垄断者。服务型行政是一种各种社会组织、公民一起形成的协作网络，在共同分担责任的基础上形成的社会治理联合体。我国着名政治学者俞可平的“善治”正有此意，他在区分“政府统治”与“政府治理”时，将“善治”的本质定义为政府与公民社会对公共生活的合作管理。善治本身是一种权力向社会的回归，善治的过程就是还政于民的过程。当然现代公共管理学也提出了“多中心管理”的理论，该理论认为在治理结构上应由“集中治理”向“分散治理”转换，以求建立一个多主体、多中心、多元共治协调发展的治理模式。传统主流理论认为，权力分散化与交叠管理是“不正常”局面，与此相联系的重复服务与无效率是无法以绩效评估的“病态”，这一现象不仅是政府失灵的表现，还是政府失灵的根源，要真正根治与扭转，实现“效率与节俭”的优化，就应当把许多地方管辖权合并，把许多社群自主权上交。多中心理论打破了这一简单化认识，挑战了这一传统认识误区，揭示了这一领域的复杂性及其规律。他们发现了如同市场经济这“看不见的手”一样，公共领域另一只“看不见的手”，在市场秩序与国家主权秩序之外发现了社会运转的多中心秩序。总而言之，这些理论都揭示了很重要的一点，社会管理需要由“政府统治”向“政府治理”转变，现代政府治理过程中需要公民的积极参与。市民作为“多中心”的一个中心，他们积极参与到社会管理当中来是有其理论基础的。市民问政正是在这种公共治理的理念转变基础上逐渐兴起的。

　　从制度创新理论中我们不难发现市民问政的兴起实质也是地方政府地方治理的一项制度创新，市民问政的兴起不单单只是某一理论的产物，它的产生必然需要一定的现实需要。制度创新是制度变迁的一种形式，是突破现有的制度安排、替代或重新设置新的制度安排的过程。制度变迁的核心是制度的自我实现机制。制度的自我实施包括制度的自我强化和自我弱化。减少环境变化带给制度的不确定性，增强制度协调能力和自我实现机制，是变动环境中的任何制度面临的首要任务。然而制度的安排有的来自“个人安排”；也有的来自团体的“自愿合作安排”；还有的来自“政府性安排”。也就是说推动制度创新的主体既可以是个人、团体，也可以是政府。3 种主体的制度创新是相互联系、相互制约的，但是相比较而言，政府推动制度创新的作用更大、更重要。学者郭小聪在论述中国地方政府制度创新时，指出了政府相对于其他推动制度创新的主体的四大优越性原因。他总结到政府的制度创新比个人和团体的制度创新的成本低、影响面大、效果好。以电视、网络或其他形式的市民问政实质就是地方政府制度创新的重要内容之一。如襄阳市市民电视问政的节目就是在襄阳市纪委的牵头下兴起的，是襄阳市地方政府为了弥补现有市民利益表达途径狭窄拥塞，为了维护地方治理下的长治久安的现实需要而进行的一项制度创新。在新旧制度并存的策略性选择中，为了确保外部环境带给政府的不确定性程度降到最低，提高决策的质量，市民问政就这样自上而下产生了。

　　当然，也可以从合法性的视角来思考市民问政兴起的原因。前面在介绍市民问政的治理结构特性与功能时就说到其提高政府公信力和维护地方治理下的社会稳定的功能，当然这是从功能角度分析的。可是当结构都未产生之前何来功能之说呢？分析市民问政兴起的原因实质也是在分析其产生的动力机制。除了上述的公共管理理念的转变以及制度创新的理论与现实以外，地方政府往往还为了其政治统治的合法性考虑。合法性被认为是政府行政的最基本条件：如果一个政府缺乏必要程度的合法性，它将很快地崩溃瓦解。正如威廉·康诺利所指出的那样，“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题”。政治合法性反映着政治共同体成员对政治统治正当性的认可程度并进而对统治权威的自愿服从程度。马克思·韦伯认为，若要维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。罗伯特·达尔谈到合法性时，将其比喻为一个蓄水池：只要它能够保持在一定的水平线上，便能保持稳定。如果它一旦低于这个水平，将身处险境。一个政权通常需要得到大多数民众的认可才能维持其权利。但是这里有一个例外：很多并不为多数民众所接受的政权通过一小部分社会精英阶层的认可，而使其政权看似具有合法性。达尔直接将合法性与稳定问题联系起来，但是我们也不难从中看出达尔对精英理论的质疑。

　　提到合法性问题，当然就少不了合法性的来源问题。合法性必须建立在一个共同认可的基础上，这种认可可以是神秘的或是世俗的力量。对合法性基础的认识最经典的是马克思·韦伯的概括，他将之分为传统型、法理型和魅力型 3种类型。传统型，是以传统的习俗和习惯形成的政治价值和规则为依据而建立政治合法性的政治统治，其统治是“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”。魅力型则是政治权力执掌者和政治统治者凭借自己的政治人格的特殊魅力和超凡品质建立政治权威，获得社会成员的政治认同的政治统治。而法理型的政治统治则是把社会成员的政治认同，即政治合法性建立在法律和政治规则的权威基础上的政治统治。韦伯认为以上类型都是理想类型，历史上的合法性形式都是这 3 种类型不同程度的混合。在当代国家中，合法性更加依赖于政治权力的有效性，这也是近代政治的基本特征之一。

　　这包括了政府能否有效的对社会事务进行管理，经济能否持续发展。这取决于政府的财政能力和政策能力。政府主动和有效地改善行政和决策机制，将吸引市民主动参与政治生活，提升市民对政治共同体的认同感，增强政治统治的合法性。正如盖伊·彼得斯所说：“让公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。”

　　在信息时代下和社会转型期，要提升政府政治统治的合法性，改变政府的决策模式，必须创造出各种渠道推动市民的参与。市民问政作为一种让市民参与政治生活的平台，就这样在政府的推动下兴起了。

　　总而言之，无论从哪一视角来看，市民问政在我国的兴起都是一定现实原因和相关理论基础相结合的产物。更值得注意的是其兴起的原因因素之间又存在某些联系。在公共管理理念转变的大环境下，为了维护地方治理下的社会稳定及统治的合法性，地方政府不得不进行制度创新，完善市民政治参与渠道，改变政策决策模式。而且这也形成了一种逻辑循环。当然这个逻辑循环也有两个方向，一个即善的循环，制度创新到位，市民能够真正参与到政治生活当中，为政府的科学决策提供依据，而政府的正确决策又必将协调好社会各种矛盾，尽其可能满足市民的利益诉求，提高市民对其政治统治的认同度，社会即有了和谐稳定发展的基础了。另一种则是与此相反的循环了，也是我们都不愿看到恶的循环。

　　三、市民问政：缺陷与对策

　　(一)缺陷

　　1.市民参与和政治民主的矛盾。市民问政从本质上来讲是市民政治参与的平台，但是它却体现着政治民主的原则。就如同襄阳市电视市民问政，市民代表参与问政，实质是市民间接影响政府决策。市民直接面对面与相关领导人对话，又体现的是直接民主的原则。因此，从总体上来说，市民问政是间接民主大框架中的直接民主因素。理所当然，它就具有直接民主的一些缺点。市民在问政的过程中都会首先从自己的利益角度出发，所以并不是市民提出的每一个要求都是合理的。

　　2.市民参与的局限性。无论是襄阳市电视问政还是其他地方的网络论坛问政，参与问政的市民都是相对的少数人。也就是说市民问政的兴起只是为社会少数人提供了利益表达和保护的空间。更进一步说，少数人的市民问政并不会对政治参与的质量和格局产生质的影响。当然，这也是市民问政自身客观存在的缺陷。

　　3.问政主体问政能力不足。每一个参与市民问政的市民都是问政的主体，他们问政的能力和意识的强弱直接对问政效率的高低产生影响。由于各种经济政治原因，再加上我国的千年封建等级的思想影响，人民自觉行使民主权利的能力和意识都亟待提高。如在襄阳市的电视市民问政中，有些问题并不是政府部门没能落实相关政策，而是市民根据自己的臆想判断或者是其未真正了解相关政策法规而导致的。

　　4.缺乏常态化的制度措施。虽然制度创新也是市民问政兴起的一大动力，但是制度的创新并非一日之功。市民问政作为市民参与政治生活的新平台，其重要内涵是对民意结果的运用，而不是市民问政这个平台本身。因此并不是定期举办市民问政的节目就意味着制度化的完成，而是能让民意真正在政府决策中起到其应有的作用，所以需要制度和法律法规的强力保障。

　　（二）对策

　　1.积极构建参与型公民文化，不断提高问政主体的问政能力。阿尔蒙德提出了着名的参与型、臣属型、地方型 3 种政治文化类型。针对问政主体问政能力不足问题，我们应积极培育公民文化，让市民明确自己在政治系统中的角色，以便更好的发挥其角色作用。

　　2.加大政务公开力度。信息公开，是市民有效参与的前提。满足市民的知情权，为其提供足够的信息是促使和保证市民参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响市民参与的广度与深度。加大政务公开力度无疑是促进市民问政发展的必要措施。

　　3.建立健全有效反馈与问责机制，将制度化与法治化建设结合起来。虽然市民问政能够给相关领导人造成一定压力，而且一般市民问政都设有后期的追踪落实栏目，但是仍然需要硬性的约束措施来使公务人员担负起更多的责任，使市民问政的诉求能够更有效的解决，达到善的循环。因此需要依靠法律手段，将市民问政的制度化建设与法治化结合起来，建立健全有效的反馈与问责机制，以便市民的监督以及意见的反馈。

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