韶关市开征个人住房房产税可行性分析

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【题目】韶关市开征个人住房房产税探究 
【第一章】韶关市个人房产税政策探析绪论 
【第二章】个人住房房产税概念及试点现状 
【第三章】收取个人住房房产税的必要性分析 
【第四章】韶关市开征个人住房房产税可行性分析 
【第五章】个人住房房产税征收相关影响分析 
【第六章】韶关市开征个人住房房产税问卷调查分析 
【第七章】对征收个人住房房产税的建议
【结论/参考文献】我国实施个人住房房产税政策研究结论与参考文献

　　第四章 韶关市开征个人住房房产税可行性分析

　　4.1 有利条件分析

　　4.1.1 有力的政策支持

　　2009 年 5 月国务院在《关于 2009 年深化经济体制改革工作的意见》中提出要研究开征物业税；2011 年上海、重庆进行房产税试点改革，征税范围扩展至个人住房保有环节；2012 年国务院在《关于 2012 年深化经济体制改革工作的意见》中提出要适时扩大房产税试点范围。2013 年 2 月国务院常务会议重申要扩大个人住房房产税改革试点范围。2013 年 11 月 12 日由十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对房产税的描述是“加快房地产税立法并适时推进改革”,第一次提出了房地产税的立法问题，2014 年 3 月 5 日国务院总理李克强在政府工作报告中提出做好房地产税立法相关工作。2014 年 5 月 7 日，国土资源部地籍管理司加挂了不动产登记局的牌子，意味着全国不动产登记的工作正式启动。2014 年 12 月 22 日，国务院总理李克强签署第 656 号国务院令，公布《不动产登记暂行条例》，该条例明确自 2015 看 3月 1 日正式实施求动产统一登记。目前第一本中华人民共和国不动产权证书已经顺利发出，标志全国不动产登记工作已进入实施阶段。伴随着 2014 年房地产税立法相关工作的开展及全国不动产统一登记工作的全面推进，针对个人住房保有环节的征税将具备坚实的政策支持。

　　4.1.2 良好技术条件

　　个人住房房产税的顺利开征面临的技术难题主要在于房产价值评估、房产数据缺乏、专业人才匮乏等，而自 2003 年开始，有关部门就分 3 批在北京、深圳、辽宁、重庆、江苏等 10 个省区市和计划单列市的 32 个县、市、区开展了物业税“空转”试点工作，经过多年试点与探索，已其本上建立了数据库，掌握了批量评估技术，储备了评估人才，积累了征税经验。在近十年的实践摸索中，基本上形成了以特征价格法为特色的杭州批量评估版本、基于适应估价技术的深圳批量评估模型和太原市、丹东市批量评估模型，经过实践验证，以上模型已基本符合房产税征收的要求。2011 年 7 月财政部、国家税务总局联合下发关推广应用房地产估价技术加强存量房交易税收征管工作的通知（财税[2011]61 号通知），要求于 2012 年 7 月 1 日全面完成存量房评估工作，在全国范围内实现对二手房屋按评估价作为税基进行课税。按照此项安排，全国范围内开展了存量房评估工作，积累了大量的数据资料，取得了显着的成果。与全国的工作同步，韶关市于 2011 年采用批量评估技术对全市范围内的存量房进行了评估，2012 年 4 月 1 日正式在全市范围内按电脑系统自动评估价对存量房进行征税，系统已平稳运行了两年多，达到了预期的效果，也为今后房产税的批量评估积累了丰富的经验。尽管存量房评估所涉及的范围较广（包括存量住宅、商业、工业等各种类型的房地产），但实际利用较少（只有发生交易时才利用），且并不针对持有环节，其有效性还需要进一步验证。

　　但我国的房地产批量评估工作毕竟从空转走向了实践，尽管在实际工作中也暴露出了许多问题，比如，数据陈旧，由于 2014 年房价呈下降趋势，而评估价值并未随之而调整，使得在房屋交易纳税过程中要求复核评估的数量大幅度增加，这样，反而加大了征税部门的工作量，提高了征税成本，也影响了政府的形象。如何与时俱进，同时又节约成本，保证评估数据实时动态更新，仍需不断地探索与实践。

　　4.1.3 坚实的经济基础

　　近年来，韶关市国民经济保持持续快速发展势头，经济总量不断增加，经济实力不断增强，人民生活水平不断提高，居民逐渐持有商品住房，人均住宅建筑面积已达 35.8平方米，照此推算，韶关市存量住宅建筑面积至少达到 3500 万元平方米，再加上每年销售的近百万平方米商品房，这些将源源不断地成为房产税的税源，为房产税的开征打下了坚实的基础。2013 年，韶关全市生产总值突破在 1000 亿元，达到 1010.1 亿元。按常住人口计算，人均生产总值 35063 元。近五年地区生产总值及增长率见图 4-1.

　　固定资产投资较快增长。韶关市全年完成固定资产投资 664.5 亿元。分城乡看，城镇投资 639.9 亿元；农村投资 24.6 亿元。分投资主体看，国有及国有控股经济投资 242.2亿元；外商及港澳台经济投资 42.6 亿元；民营经济投资 379.8 亿元。分三产业看，第一产业完成投资 54.3 亿元；第二产业中的工业投资 236.6 亿元；第三产业完成投资 373.6亿元，其中房地产开发完成投资 123.6 亿元。具体数据见图 4-2.

　　韶关市区中心城区居民人均可支配收入 25595 元。居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重（恩格尔系数）为 39.7%.具体数据详见图 4-3.

　　4.1.4 沪渝试点经验借鉴

　　根据国务院的统一部署，2011 年 1 月同时在重庆市、上海市两地开展房产税试点工作，对部分个人住房保有环节开始征税。根据重庆市的规定，对独栋别墅、房价达到当地均价两倍以上的高档公寓以及在重庆三无人员购买的第二套以上住房开征房产税；上海市则规定，对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税，同时对人均 60 平方米的住房建筑面积作为免征额予以扣除。试点以来，社会各界都从自己的角度对试点效果进行了评判，部分人质疑房产税的筹集收入功能，因为总征收金额太少；部分人则注意到试点的房价调控功能和效果远没有达到，因为试点以来沪、渝两地房价并没有呈现短期大幅下降的情况，而是始终呈稳步上涨趋势，只不过涨幅相比较其他城市而言有所收窄。由此可见，两地房产税试点工作虽远未达到预期效果，但两市为全国探索房产税所取得的经验却是值得借鉴的，对试点中暴露出的问题也是今后实施过程中应着力解决的，从这一角度来讲，沪、渝两地试点工作为全国个人住房房产税的征收工作积累了一定的经验。

　　4.2 不利因素分析

　　4.2.1 纳税人不支持

　　中国人缺乏依法纳税的传统与意识，存在一种别人买单自己享受的搭便车的心态。加之中国税务体制天生的不足，交纳什么税种、如何交、何时交、交多少均由政府一手包办，使得纳税人与政府不能形成良性互动，基于此，纳税人对新增加的税种一般不理解、不支持。与消费税相比，消费税是价内税，即商品价格中已包含一定比例的消费税额，消费者在购买商品的时候在不知情的情况下也就扣缴了相应税费，所以这是一种“隐蔽税”;而房产税则不同，是一种向纳税人持有房产的课税，而且每年都要纳税，且纳税额度每年随着房产价值的上涨而相应增加，也就是说，在没有得到任何实质服务的情况下，要纳税人从其口袋里额外支付一定金额的费用，从这个角度上讲，房产税是一种明税，纳税人可以更加直观地感觉到房产税的存在，可以明显地感觉到税收负担的增加，也就更容易产生抵触和不满。从第六章的调查问卷中就反映出超八成的韶关居民对征收个人房产税持反对态度，所以，纳税人的不支持是征税的大敌，如果不能解决这一问题，即时设计了最好的税制，最终也难以落实，毕竟最终还是要纳税人交税。纳税人之所以不支持，其中一个原因可能就是我国的宏观税赋偏高，且政府的预算支出比较弹性，基本不受人民群众的监督，使得老百姓对税收的用途不知情，由于不知情，容易导致不理解，这可能涉及我国的治理体系方面的问题，在此不展开论述。

　　4.2.2 个人房产税税基评估体系不完善

　　房地产评估值是对个人住房保有环节征税的重要参数，该参数直接关系到各方面的利益，因此，评估值的客观、合理、公正极为重要，这也是个人住房房产税的难点。但是要对每一宗房地产的坐落、建筑结构、楼层、房龄、面积、朝向、车位配套、附近公交站、地铁站、商场、学校、医院、道路、给排水等多项数据资料进行采集统计，这是一个相当复杂的系统工作。且不动产的信息在随时更新，不断有新的数据充实进来，这都大大增加了评估的工作量。

　　根据中国房地产估价师与经纪人学会提供的数据，截至 2008 年全国有近 3.7 万人通过了房地产估价师执业考试，注册执业房地产估价师 3.3 万人，房地产估价机构近 5000家，而其中具有一级资质的房地产估价机构仅有 168 家[22].尽管房地产估价行业已经初具规模，但受制于房地产估价机构的规模、档次、人员、评估技术与执业环境的限制，传统的个案房地产评估的工作时间约为两个工作日，按此推算，以现有的房地产估价机构去完成全国上百亿平方米的城市房地产价值估算，在短期内是难以做到的。由于房地产估价公司整体规模偏小，执业机构质量参差不齐，不同房地产估价机构对一估价对象的评估价值有时会相差 30%左右甚至更大，加上估价方法、估价依据、估价参数、估价案例等的选择缺乏令人信服的科学依据，使得房地产估价过分强调“艺术性”而自身的科学性难以体现，因此房地产估价报告的公信力受到广泛质疑。此外，房地产估价行业的估价法、估价规范、估价规程、估价细则、执业道德规范等配套措施不健全。经过梳理，到目前为止，房地产估价师，土地估价师、资产评估师这三大评估师中也没有一个行业学会（协会）专门对税基评估制定明确的规范，指南，其中所涉及课税评估内容在各自规范中都是一笔带过，且都是原则性的论述，其现实指导性、操作性不强；国内估价行业正处在全面接受国外估价体系阶段，远没有形成中国特色的评估体系，对房地产批量评估的理论研究与实践不足，这些都制约了房产税基评估工作的顺利开展。

　　4.2.3 征税成本偏大

　　我国一般税收征税成本率约为 5%-8%[23],而个人住房房产税的税基具有数量多、范围广、分散且价值需要专业评估等特点，相比较传统的所得税、增值税、商品税的征税有较大的差别，做好房产税的征税工作所涉及的征税成本也应有所不同。下面将其成本进行简要分析。

　　在韶关市，如果聘请房地产估价机构进行传统个案评估，房地产评估费用是参照国家计委、建设部下发的《关于房地产中介服务收费的通知》计价格[1995]971 号文件的规定，按其评估值的千分之五到万分之一不等超额累进分档计收。现以韶关市一个典型的套房为例测算评估成本，设定该套房总价为 57 万元，由于评估价值在 100 万元以内，该档评估收费按千分之五计算，则其标准评估收费为：570000 元×0.5%=2850 元，按照房地产评估行业惯例，一般个案评估收费按 6 折收取，则典型套房的实际评估费用为：

　　2850×0.6=1710 元。整个韶关市的评估单元约为 31 万个，则总费用为：1710 元×310000个=5.3 亿，按此模式进行收费，则全市总评估费约为前面第三章第二节测算的韶关市2013 年的房产税（60,051,124 元）的 8 倍还多，因此，个案评估方法因其成本远高于收益，不适宜房地产税基评估。

　　目前在世界范围内，房地产批量评估技术是房地产税基评估普遍采用的技术，其评估特点是将传统的房地产评估技术与统计学、地理信息技术等学科相综合，并建立高度自动化的计算机辅助批量评估系统（CAMA,Computer Assisted Mass Appraisal）。房产税基评估费用包含 CAMA 系统建设费用、批量评估费用及管理费用三部分组成。考虑到我国香港地区的房地产市场状况与内地较为相似，并且香港的房地产税基评估历来已久，经验丰富，因此，本次的评估成本主要采用香港差饷物业估价署的模式进行对比分析测算。

　　CAMA 系统建设费用，香港差饷建立批量评估系统总共花费 1.5 亿港币（不包含维护更新费用）[24],但这个价格是 1995 年至 2003 年的水平，如今要建立完备的 CAMA系统，预计投入将在 1.5 亿元人民币以上。香港的评估单元数量为 238.5 万，而韶关市区的评估单元约为 31 万，照此比例（如单独建立系统，则费用可能过亿元，本次按比例分摊）测算，韶关市区系统建设的费用约为 2000 万元。

　　批量评估费用，国际上房地产税批量评估的成本基本在纳税额的 2.5%左右，香港是 2%,美国有些州能够达到 1%.假设韶关市的批量评估费用占纳税额比率取 1.6%.

　　查阅本文表 3-2 中数据可知：2013 年韶关市的应纳税额度为 60,051,124 元，按其 1.5%测算批量评估成本为 90 万元。

　　管理费用，根据香港差饷署提供的数据，其年管理费用为 1000 万元，按评估单元进行比例分摊，则韶关市个人房产税税基评估的年管理费用约为 130 万元。下表 4-4是以上三项费用汇总。

　　以上三项费用合计数为 2220 万元，相比约 60,051,124 元的纳税额，其成本已达到37%,则第一年的总征税成本将远远超过国内税务征收 5%-8%的平均成本；以后每年的房产税基批量成本约为纳税额的 3.7%.这说明房地产税基评估的初期投入成本高，随着系统的不断完善及数据的不断积累，评估的总成本呈下降趋势。“从德国的情况看，他们的税务专家们认为，统计和管理居民财产大概要消耗掉 1/3 物业税收入”[25],从这个角度上来讲，韶关市征收住房房产税的成本偏高。

　　4.3 个人住房征收房产税所需克服的障碍

　　4.3.1 现行体制障碍

　　首先，国有土地上的商品住房是否可以征收房产税的问题。在国外，土地为私人所有，房产税本质上是对土地和地上建筑物的所有者课税。但我国实行的是社会主义公有制，城镇土地的所有权为国家，个人对房屋所占的土地只有 40-70 年不等的使用权，土地使用权价格已以土地出让金的形式体现，因此，我国居民对房产的权能具有一定的限制，正是从这个角度上讲，我国的个人住房房产税不太具有其作为财产税的内在属性。

　　因此，对拥有一定年限的土地使用权上的房屋是否可以开征财产性质的房产税存在争议。

　　其次，个人住房房产税与土地出让金的衔接问题。我国现在实行的土地批租制度，在这种制度安排下，土地使用者可以通过招标、拍卖、挂牌等方式以一定的价格取得一定年限的土地使用权。由于土地所有权为国家垄断，地方政府是土地的唯一供给方，这就使得地方政府得以用城市经营的方式来运作土地，通过控制供给的方式，不断抬高价格，以取得地价收入最大化。这种方式的后果就是开发商高成本拿地，然后高价出售商品房，将土地的高成本转移给购房者，如此恶性遁环，最终一轮又一轮地推高房价。

　　既然商品房购买者已经交纳了土地使用权出让金，如在此基础上再每年交纳具有财产性质的房产税，这有双重交税的嫌疑。但如果今后只交房产税而不用再交纳土地出让金的话，那么，房产税如何与出让金如何对接？以前的商品房是否不交房产税？还有短期内的地方政府财政如何过渡？这这些问题都需要厘清。

　　再次，个人住房房产税与现行房地产其他相关税费的关系问题。这个涉及房地产税收制度的设计与安排，包含从土地取得、房产开发、房屋销售、房产转让、房产持有、继承等全行业、全过程的税收制度安排。现阶段在土地取得过程中开发商要交纳土地出让金、契税、印花税，而在建设过程中，要缴纳营业税、城镇土地使用税，还有向政府部门交纳的各种五花八门的税费，在房屋销售过程开发企业还得缴纳营业税、教育附加、土地增值税、企业所得税等，在房屋持有阶段需要交纳房产税（营业用房），整个过程房地产税费比较重，据分析，房地产税费（含土地出让金）已占到房价的 40%-50%左右，即一半左右的房价都已上交政府。在这种情况下，不能只增加持有环节的房产税，流转环节的税费并没有进行相应的调整，出现只增不减的情况。所以，对现行房地产行业的税负要从完善房地产税收制度的角度出发，统筹考虑租、税、费的关系，尽量明租、正税、少费，使开征房产税前后全行业的总税负不增加，这样方能保障各方参与房地产税制改革的积极性，保障改革的顺利实施。

　　4.3.2 税收征管问题

　　韶关市个人住房房产税的特点是税源广、分散，纳税人不仅仅涉及生产者、经营者，还涉及至大量的非生产、经营的居民与个人。仅仅粗略估计，韶关市的个人住房的单位至少有 31 万个，如此众多的征收对象，税务部门将面临前所未有的挑战。

　　第一，是税源控制问题。税源的监控素来为地税部门的弱项。尽管韶关市的财政、地税同房产交易部门建立了联动工作机制度，但地税部门并不能与房产交易部门的产权交易信息进行联网，这就造成了一定的信息孤岛，使得对税源仍然依靠“先证后税”的方式对房地产的相关税费进行控制，也就是说如房产不需要办理房产过户手续，则地税部门则无法征缴相关的税费。而存量房大部分正好属于这一类型，这就需要地税部门转变工作作风，寻找新的税源控制方式。

　　第二，税款的征缴问题。在现有的征收方式中，主要有自行申报，代扣代缴，发单通知、自行缴纳三种方式。韶关市的房地产税种主要采取自行申报的方式，这种方式的不足之处在于，如纳税人不主动申报，则税务机关则不掌握情况，导致税款的流失。代扣代缴则主要是个人所得税与资源税，这种方式已被证明对以上两税种具有可行性。发单通知、自行缴纳主要在香港地区流行，从理论上讲，这种方式应该成为韶关市个人住房房产税的主要征收方式，但由于韶关税务部分对韶关的税源、税基等情况不能全面掌握，这样难于发单通知，而且短期内没有办法实现多部门、多渠道、多种方式缴纳，韶关市要实现发单通知、自行缴纳还有许多基础工作要做。

　　第三是对于欠缴税款的追讨与罚则。根据《征管法》的相关规定，对不按期限缴纳与不足额纳税等情况作了明确规定。罚则的规定比较全面，原则上可以适用于房产税征管的需要，但由于上述的规定主要是对从事生产、经营活动的纳税人制定的，将个人住宅纳入征税对象后，其执行过程中可能出现较多的不协调。例如，《征管法》第四十条规定，扣押、查封、依法拍卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。个人及其所抚养家属生活必需的住房和用品，不在强制执行措施的范围之内。按此规定，个人居住房屋的纳税人即使欠缴多年的房产税，税务机关也不得强制执行，这显然不利于房产税的征缴。况且，由于房产税自身具有的量大、税源分散的特点，如果其中的 1%的业主由于种种原因未能按时足额地缴纳房地税，对税务部门来说可能也是一个天文数据。如仅仅依据现有的规定，让税务部门挨门逐户地去追讨，不仅效率不高，其成本也是难以承受的。所以，征管法应对房产税这一特定的税种应做出专门规定，以提高税务部门的征管效率。

　　4.3.3 税收公平问题

　　税收公平是税收工作得到群众支持的前提。税收公平包括横向公平与纵向公平。横向公平是指凡自政府得到相同利益者应负担相同的税收，纵向公平是指凡自政府所得利益不同者应负担不同的税收。简单地说，就是要让有负担能力的人多交税，无负担能力的人少交、甚至不交税，以体现负担能力原则。如果让无负担能力的人也同住别墅、豪宅、多套的人按同样的税率交税，则会产生不公，抵消房产税的收入调节作用，容易产生对立与抵触情绪。

　　第一个不平问题，涉及不同性质、不同用途房地产的问题。比如商品房与房改房、经济适用房、廉租房、限价房、自住房的问题；完全产权房与小产权房的问题；城中村的农民自建房与城市中的成套国有住房问题，以上问题比较复杂，是否征税，如何征税，处处都涉及公平问题。例如，小产权房的问题，如果不将其纳入征税范围，则明显让守法者负担税收，从而鼓励违法，对守法者是一种巨大的伤害，造成严重的社会不公平，这也违背了税收的本意；而要将其纳入收税的范围，是否又是将非法行为合法化呢？如果是，那将其合法化的途径与条件又要精心设计，这也是一个复杂的系统工程。这在正式征税前一定要解决好，否则没法体现公平。还有就是划拨用地上的套房与出让用地上的住房采用同样的税率么？如是，则已交出让金的商品房业主是不是又是新的房产税的受害者，这也是房产税必须真正面对的问题。不同用途房产税的问题，主要是现在的经营性用房与自住用房的税率问题，现在对营业用房是按租金或成本来计算的，而个人住房房产税如果以市场评估值作为税基进行征税，两者可能存在较大差异，这也涉及公平性问题。

　　第二个不公平的问题，可能涉及集体土地上的房屋是否征收房产税的问题。这类问题集中体现在城中村（如韶关市沿塘村、红星村）的房屋，其租金水平与附近国有土地上房屋的租金水平基本相当，如果对此类房房屋不征收房产税，则难以服众，但城中村的土地所有权为集体，不存在上交土地出让金的问题，这与国有划拨、出让的土地上的房屋如何区别，如何在此具体设计上体现公平，这也考验着房产税设计的智慧。