中国共产党对公共管理内涵与职能的理论创新

　　人类社会的公共管理思想源远流长,在其发展演变过程中形成三种基本类型:一是源于华夏文化传统的中国古代公共管理思想;二是源于古代西方文化传统的欧美公共管理思想;三是在无产阶级夺取政权后发展起来的公共管理思想,即社会主义公共管理思想。在新世纪新阶段,认真梳理人类公共管理思想的源流,探讨改革开放以来中国共产党对公共管理思想的理论创新,不仅有助于中国特色社会主义公共管理体系的建构和公共管理体制与制度的改革,而且更加有利于推动党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标的实现。

　　一、中国共产党对公共管理内涵与职能的理论创新

　　马克思主义经典作家认为,无产阶级政府管理与资产阶级政府管理有着本质的区别:在无产阶级国家,工人阶级当家作主,是统治阶级,自己建设和管理国家,按照社会主义原则组织生产和消费。但由于历史和主客观条件的限制,他们对政府管理内涵与职能的认识、对无产阶级取得政权后如何执政和管理,没有能深化下去。改革开放以来,党的历届领导集体在探索中国特色社会主义道路过程中,对社会主义公共管理内涵、职能等作出了重大理论创新和发展。

　　1.党的领导集体对公共管理内涵的创新

　　以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体制定了改革开放和中国特色社会主义建设的宏伟蓝图,对新时期公共管理改革与发展、特别是政府管理的内涵作了具体而有创见的阐述。

　　(1)从国情出发,把经济建设作为国家公共管理的中心处在帝国主义和资产阶级革命时代的马克思、恩格斯、列宁等经典作家,主要精力集中在剖析和研究资本主义社会的基本矛盾,并据此提出无产阶级的历史使命。这决定了他们更多地注重公共管理的政治职能,并把阶级斗争和无产阶级专政作为公共管理的本质。新中国在完成社会主义改造后,由于“左”的思想影响以及历史阶段定位的失误,抛弃了党的八大制定的正确路线,坚持以阶级斗争为纲,结果导致“文革”十年浩劫。改革开放以来,邓小平在认真总结、深刻分析社会主义社会基本矛盾的基础上,明确提出我国的根本任务是解放和发展生产力,“一定要致力于发展生产力,并在这个基础上逐步提高人民的生活水平”,国家一切管理工作必须以经济建设为中心。从阶级斗争为纲转变为经济建设为中心,体现了公共管理指导思想的根本转变。

　　(2)阐明了社会主义本质,指明了政府管理的方向改革开放前的很长一段时间,我们一直没有搞清楚社会主义的本质,因而也就无从搞清楚社会主义政府管理的本质。党的十一届三中全会后,邓小 平 曾 多 次 论 及 社 会 主 义 本 质,其 中 在1992年的南巡谈话中明确指出,社会主义与资本主义的本质区别,不在于是计划多一点还是市场多一点,“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”。这就澄清了违背社会主义发展规律的模糊观念,深刻揭示了社会主义本质的内涵。社会主义本质决定了我国公共管理的本质,邓小平对社会主义本质的论断,不仅科学地回答了什么是社会主义,而且还根本性地解决了怎样建设社会主义的问题,充分体现了社会主义公共管理的本质要求。

　　(3)明确指出了社会主义公共管理的目的、任务、途径和过程邓小平说:“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。”“我们坚持走社会主义道路,根本目标是实现共同富裕。”

　　这说明我国公共管理的根本目的是实现人民共同富裕。马克思主义重视发展生产力,邓小平将发展生产力和解放生产力结合起来,在马克思主义公共管理思想的基础上实现了新飞跃,为公共管理提出了新要求。邓小平还指出,社会主义社会是动态发展的,社会主义初级阶段至少需要一百年,社会主义本质的实现将是一个漫长的过程。同样,社会主义公共管理根本目标的实现也具有如此特点。这告诉我们,中国特色社会主义公共管理体系的建构与完善,应该立足社会主义初级阶段,坚定道路自信、理论自信、制度自信,继续深化改革,进而推动生产力的进一步发展和解放。

　　以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体继承和发展了关于公共管理内涵的理论,将“发展”作为执政兴国的第一要务,作为公共管理改革的根本出发点和着眼点。江泽民强调,解放和发展生产力是社会主义建设的根本任务。他认为,中国的社会主义现代化建设面临着种种矛盾,但社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,这个矛盾贯穿于社会主义现代化建设的全过程和人民生活的方方面面。要清醒地观察和把握矛盾大局,有效地解决各种社会矛盾,必须牢牢抓住这个主要矛盾,把经济建设作为全党全国的工作中心。中国共产党对执政地位、执政规律性认识的深化,实现党所承担的历史任务的需要,决定了发展是执政兴国的第一要务。中国所有问题的解决关键在于发展。

　　历史经验和当今现实都表明,不管遇到什么样的困难和险阻,我们都必须用“发展”应对挑战,克服困难,不断前进。改革开放以来,我国长期保持安定团结、政通人和,民族凝聚力极大增强,综合国力大幅跃升,国际影响力显着扩大,充分表明要把中国特色社会主义事业不断推向前进,就必须用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决问题。

　　中国特色社会主义公共管理体系的建构与完善,要紧紧围绕经济建设这个中心,牢牢抓住发展这个要务,做到有利于发展社会主义中国的生产力、有利于增强社会主义中国的综合国力、有利于提高中国人民的生活水平,只有这样,才能更好地把握公共管理的内涵。

　　以胡锦涛为总书记的党中央继承和发展了马克思主义关于发展的世界观和方法论,尤其是继承发展了以邓小平、江泽民为核心的党的两代中央领导集体关于公共管理的本质要求,创造性地提出了“以人为本、科学发展”的公共管理内涵新要求。在新时期新形势下如何有效发挥公共管理的职能,按照以人为本、科学发展的要求加强公共管理创新,既是提高党的执政能力的迫切需要,也是深化公共管理体制改革的重要内容。

　　马克思主义最注重发展社会生产力,发展是马克思主义的重要范畴之一。科学发展观将发展作为第一要义,将以人为本作为核心,适应了新世纪新阶段的发展要求。党的十八大报告指出:“解放和发展社会生产力是中国特色社会主义的根本任务。要坚持以经济建设为中心,以科学发展为主题,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,实现以人为本、全面协调可持续的科学发展。”

　　只有不断解放和发展社会生产力,紧紧抓住经济建设这个中心,着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题,才能从根本上熟知人民群众的愿望,把握公共管理的本质,从而为建构中国特色社会主义公共管理体系打下坚实基础。

　　以人为本,就是以最广大人民群众的根本利益为本。马克思说过,未来的新社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。

　　以人为本是马克思主义的基本观点,体现了马克思历史唯物主义基本原理,体现了为人民服务的宗旨和推动经济社会发展的根本要求。我们的政府是人民的政府,以人为本,就要执政为民,把最大多数人的利益作为改革决策的出发点和落脚点;实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,就要尊重人民主体地位,发挥人民首创精神,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。正如党的十八大报告指出的:“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神,坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设,更好保障人民权益,更好保证人民当家作主。”

　　党的十八大以来,以***为总书记的党中央在治国理政新的实践中进一步丰富了公共管理的内涵。***指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”

　　这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,更是新形势下新一届中央领导集体对马克思主义公共管理思想的新的诠释和创新发展。

　　2.党的领导集体对公共管理职能的创新

　　马克思主义认为,资产阶级的公共管理职能是为少数人服务,无产阶级的公共管理为人民服务。列宁在其写作的《致瓦亚阿瓦涅索夫》一文中把精简政府机构、反对官僚主义看作是苏维埃政权建设的重大问题。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体发展了马克思主义关于公共管理职能的思想,十分重视政府公共管理职能的行使,重视政府满足人民群众日益增长的物质文化需要、提供优质公共产品和公共服务的作用,更重视公共管理机构改革、尤其是政府机构改革,把它看成是全面改革的重要内容和组成部分,甚至把精简机构看作是一场革命。邓小平指出,目前公共管理组织机构臃肿、人浮于事、职责不清,如果任其继续发展而不搞革命,中国特色社会主义事业就会被葬送。只有进行政治体制改革,解决公共管理体制中存在的问题,才能克服官僚主义,巩固公共管理体制改革的成果。

　　以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体继承、坚持并发展了马克思主义的廉洁高效服务型政府以及精兵简政思想,在新的实践中贯彻并创新了邓小平的公共管理理论,形成新时期转变政府职能与推进机构改革的新的理念。江泽民在党的十五大和十五届二中全会上明确提出了公共管理机构转变职能、推进改革的原则和目标。原则是依据社会主义市场经济发展的要求,转变政府职能,实行政企分开;依据精简统一效能原则,改革公共管理组织机构;依据权责一致原则,明确公共管理部门分工;依据建设社会主义法治国家要求,加强公共管理体系的制度建设。

　　2002年,江泽民在党的十六大进一步提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”,并强调按照精简统一效能原则和决策执行监督协调的要求,切实转变政府职能,提高行政效率;继续推进公共管理机构改革,从制度上解决问题,实现机构和编制的法制化;把改革精神和求实态度结合起来,客观分析、准确定位机构改革;加强机构改革领导,精心组织改革方案落实。

　　以胡锦涛为总书记的党中央立足社会主义初级阶段的基本国情,总结中国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出了科学发展观。这是对社会主义发展规律认识的升华,是马克思主义发展观的与时俱进,是与毛泽东、邓小平、江泽民关于发展的重要思想的一脉相承。深入贯彻落实科学发展观,要求我们必须把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节,推进公共管理创新,把贯彻落实科学发展观与转变政府职能统一起来,以科学发展为重心,加快政府职能转变,科学履行公共管理职能。党的十七大报告指出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节,要着力健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。

　　党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,行政管理体制改革必须坚持以人为本、执政为民的基本原则,按照到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标,通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,建设人民满意的政府;按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。党的十八大报告进一步指出,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府;要继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变;要稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系;要完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。

　　党的十八大以来,以***为总书记的党中央高度重视公共管理职能改革。

　　2013年2月***在党的十八届二中全会第二次全体会议上指出:“必须下更大决心、以更大力度推进政府职能转变,以更好适应深化改革开放、加快转变经济发展方式、转变工作作风、维护社会和谐稳定的迫切要求。”

　　2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力”。

　　二、中国共产党对公共管理理论的创新

　　马克思、恩格斯不仅深刻揭示了人类社会发展规律,并据此指出了无产阶级的历史使命,同时也十分重视公共管理的历史规律性及其发展变化。

　　以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体,坚持马克思主义关于历史发展规律的思想,结合改革开放实践,深入研究我国社会主义初级阶段经济和社会发展规律,全面系统地论述了公共管理科学化、现代化和法制化问题,探索中国特色社会主义的公共管理规律,创新并发展了公共管理理论。

　　1.坚持和发展了马克思主义社会基本矛盾学说,强调社会主义社会的基本矛盾决定公共管理的内容和方向。公共管理制度属于上层建筑,其状况取决于生产力和经济基础的状况。正如恩格斯所说:“每一时代的社会经济结构形成现实基础,每一个历史时期的由法的设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观念形式所构成的全部上层建筑,归根到底都应由这个基础来说明。”

　　邓小平根据马克思主义上述基本原理和中国实际,提出并确立了社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点”的基本路线,其中“四项基本原则”要求中国的公共管理要坚持社会主义方向,为发展和完善中国特色社会主义制度服务;“改革开放”的基本点要求国家的公共管理必须以改革为动力,坚持改革开放,为社会主义现代化建设服务。

　　2.坚持和发展了马克思主义关于公共管理的科学性思想,强调公共管理必须尊重规律、吸纳科学研究成果,实现管理的科学化。列宁曾经尖锐地批评公共管理中不注重科学研究成果的弊病,指出:“如果某个共产党员是行政管理人员,那么他的首要职责就是防止热衷于发号施令,首先要考虑科学界已经取得的研究成果,首先要问一问事实是否经过检验,首先要研究(通过报告、报刊、会议等等)我们究竟在什么地方犯了错误,然后才能在这个基础上来纠正已经在进行的工作。”

　　邓小平高度重视公共管理的科学化问题,要求各级党政领导干部努力学习,把马克思主义理论与实际结合起来,不断提高执政能力和公共管理水平。

　　强调公共管理要做到实事求是,具体问题具体分析;尊重群众首创精神,走群众路线;把科学技术作为第一生产力,吸纳先进科技成果和管理经验。

　　3.创造性地论述了公共管理的现代化。马克思主义经典作家揭示了社会主义制度建立和发展的历史必然性,并科学地预见了无产阶级在“在管理国家、实现改革和改造方面,能够发挥创造性和主动性”,但对于公共管理如何适应社会化大生产需要没作出具体描述。邓小平以世界眼光,总揽全局,把握大势,从不同角度对公共管理现代化作了阐述:一是公共管理必须面向世界,实行开放的管理。他认为,世界在变,管理人员和管理工作必须适应对外开放的需要,改变思想和行动,充分利用外部环境和条件。二是公共管理必须为社会主义现代化建设服务。邓小平指出,我们要根据中国的国情,建设有中国特色的社会主义,但是“现代化建设的任务是多方面的,各个方面需要综合平衡,不能单打一”。因此,公共管理必须坚持以经济建设为中心,为建设有中国特色社会主义的经济、政治和文化服务;三是公共管理必须运用先进的管理方法,提高管理效率。邓小平高度重视运用现代化的管理手段和方法,加强信息工作,提高公共管理绩效。

　　4.继承和发展了马克思主义关于治理国家、巩固国家政权必须依靠民主法制的思想,从社会主义本质和发展要求的高度提出了“一手抓民主建设、一手抓法制建设”的指导思想。改革开放以来,邓小平把发展民主和法制作为党的坚定不移方针。

　　1980年12月邓小平在《贯彻调整方针,保证安定团结》的讲话中指出:“要继续发展社会主义民主,健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针,今后也决不允许有任何动摇。”

　　他提出了系统的法制理论和法制原则———有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的基本要求;党的领导是建设法制国家的根本保证;重视宣传教育,提高全民素质等,认为民主和法制不仅仅是国家公共管理的方式方法,而且也应该成为公共管理追求的目的,即成为法治国家、法治社会。

　　党的十三届四中全会以来,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体高举马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论伟大旗帜,与时俱进,创造性地提出了“三个代表”重要思想,不断推进政治体制改革、深化行政管理体制改革、建立有中国特色的行政管理体制,开拓了马克思主义公共管理新境界。

　　怎样在社会主义市场经济条件下通过加强法制建设促进公共管理发展,是中国公共管理改革与发展的重大问题。江泽民继承了马克思主义关于高度重视法律、法权平等、严格依法办事、以法律的有效实施巩固国家政权等公共管理法制化观点,在党的十六大报告中提出了“进一步转变政府职能,改进管理方式”、“推进依法行政”、“实行依法治国和以德治国相结合”的公共管理策略。

　　他指出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,为适应社会主义市场经济建设,到2020年形成中国特色社会主义法律体系,建设社会主义法治国家,必须加强社会主义法制建设,提高全民法律素质特别是公职人员的法制观念和依法办事能力,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护法制的统一和尊严。同时强调,在发展社会主义市场经济、建设中国特色社会主义的过程中,要切实加强思想道德建设,“建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系”。

　　实现以德治国,对于一个国家的公共管理来说,依法治国和以德治国从来都是相互促进、相辅相成的,二者缺一不可,亦不可偏废。依法治国属于政治建设、属于政治文明,以德治国属于思想建设、属于精神文明,二者虽属不同范畴,但统一于中国特色社会主义建设的伟大实践中,是中国公共管理在建设社会主义长期实践中形成的鲜明特色。因此,中国的公共管理要把法治与德治紧密结合起来,实现依法治国与以德治国两种公共管理方式的紧密结合。

　　以胡锦涛为总书记的党中央继承和发展了马克思主义关于公共管理科学化、现代化和法制化思想,创造性地提出“全面推进依法行政,建设法治政府”的主张。推进依法行政,建设法治政府,是中国公共管理从理念到方式的革命性变化,对深化政治体制改革、发展社会主义民主政治,对全面落实党领导人民治理国家的基本方略、加快建成社会主义法治国家,对构建中国特色社会主义公共管理体系、建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有十分重要的意义。

　　法治政府是一种良性的公共管理状态和秩序,其要义和精髓“就在于作为法治主体的公民依据正义和公意,并通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力”。换言之,法治政府就是在法律法规制约下行使公共权力的政府。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神,适应全面建设小康社会目标的新形势,2004年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了全面推进依法行政建设法治政府的目标,明确规定了后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和基本要求、主要任务和措施,这是进一步推进公共管理方式方法变革的重要政策文件。为在新形势下深入贯彻落实党领导人民治理国家的基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设,2010年10月国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》,明确提出了加强法治政府建设的总体要求:认真落实依法治国基本方略,进一步加大《全面推进依法行政实施纲要》实施力度,以建设法治政府为奋斗目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力。并要求各地区、各部门根据实际情况制定今后一个时期加强法治政府建设的工作规划,明确工作任务、具体措施、完成时限和责任主体,确定年度工作重点,扎扎实实地推进依法行政工作,务求法治政府建设取得新成效,实现新突破。党的十八大强调,法治是治国理政的基本方式,要深入开展法制宣传教育、弘扬社会主义法治精神、树立社会主义法治理念、增强全社会学法遵法守法用法意识,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,完善中国特色社会主义法律体系,推进依法行政,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,切实做到严格规范公正文明执法,要更加注重发挥法治在公共管理中的重要作用,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

　　党的十八大以来,***集中全党智慧,在推进国家治理体系和治理现代化方面发表了一系列重要讲话,对公共管理思想和理论提出了许多新观点、新论断。他强调,“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”;“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。

　　我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”;“推进国家治理体系和治理能力现代化,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”,集中展示了新一届中央领导集体的公共管理理念和执政方略,深刻回答了新的历史条件下党和国家发展的重大理论和现实问题,代表了马克思主义中国化的最新理论成果。特别是对全面深化改革总目标———完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的系统阐释,以全新的视角深化了对中国特色社会主义基本规律和马克思主义执政党建设规律的认识,创新和发展了新时期党的公共管理思想和理论,为我党在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了理论指导。

　　参考文献:

　　[1]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.
　　[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代 表 大 会 上 的 报 告 [N].人 民 日 报,2012-11-18(1).
　　[3]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编:上[M].北京:中央文献出版社,2005:768