外来人口与城市治理的困境及其破解路径

　　党的十八大以后，中央提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革的要求。要实现国家治理体系和治理能力现代化，在社会治理层面就是要不断创新社会治理体制，以适应当前阶层日益分化和人口高速流动的社会形势。根据对杭州市的留下街道、临浦街道以及白杨街道邻里社区等地的调研，①我们发现诸多社会治理难题与外来人口的大规模流动存在着密切联系。这一联系的核心在于，既有的行政体制框架下，各项社会治理资源常常难以根据人口布局变动而实现合理配置，政府的治理体制无法应对外来人口大规模流动带来的治理压力，从而导致治理困境。要破解这种困境，政府必须按照治理体系和治理能力现代化的要求，不断创新社会治理体制，推进治理主体多元化，实现治理手段的多样化。

　　一、调研对象的基本情况及外来人口现状

　　杭州市西湖区留下街道，该街道的前身是留下镇，2007 年 11 月在西湖区行政区划调整中撤镇建街，设立留下街道。留下街道东与西湖、古荡街道相邻，南与转塘街道的龙坞毗连，北部与蒋村街道、余杭区五常街道接壤，西部与余杭区闲林镇相接，西南与富阳市为邻，与西湖风景区、西溪湿地公园无缝连接“双西合璧”。留下街道总面积 36.1 平方公里，总人口 12万余人。留下街道现下辖东岳、金鱼井、杨家牌楼、西穆坞、留下、茶市街、横街、屏峰、小和山、石马、翰墨香林等 11 个社区和东穆坞 1 个行政村。根据街道办事处提供的数字，截止到 2013 年，留下街道的常驻人口有 12 万人，具有本地户籍的人口为 2.8万余人，外来人口在 5.8 万人左右，剩下的常驻人口主要是大学园区里的学生和周边的部队人员。由于留下街道在区位上靠近市区，许多外来人口在市区上班，晚上回来住在留下，所以近些年来，外来人口的数量呈增长趋势。当然，外来人口并不处于均质化分布，留下街道的各社区之间的差异相当大，外来人口最多的社区是杨家牌楼社区，这是一个拆村并居不久的社区，外来人口高达 14000 余人，本地人口只有1600 多人，本地人口与外来人口的比例接近 1 ∶ 9，人口倒挂趋势显着。

　　萧山区的临浦镇位于杭州市萧山区南部，是钱塘江南岸、浦阳江畔一颗璀璨的明珠，03 省道、杭金衢高速公路、浙赣铁路贯穿全镇，浦阳江、杭甬运河、西小江在镇内交汇，全镇区域面积 42.48 平方公里，总人口超 10 万人，下辖 20 个行政村、14 个居民社区。

　　相比留下街道，临浦镇虽然也属于工业强镇，但相对远离市区，外来人口导入量相对较少。根据镇政府提供的数字，截止到 2013 年，临浦镇的常住人口为 10 万人左右，其中外来人口将近 4 万人，其中办证 （居住证） 的外来人口有 3 万多人。与留下街道类似，临浦镇的外来人口也相对集中地分布于一些区域。在我们调查的通二村，该村被镇工业园区包围，本村人口为 2070 人，外来人口达 3200 人。外来人口的地域来源也相对集中，两个街镇都反映安徽人、河南人比较多。

　　白杨街道邻里社区地处杭州经济技术开发区东南部，辖区面积 3.3 平方公里，内有邻里小区、东尚国际寓所、和达自由港三个小区，总户数 2611 户。

　　社区于 2005 年 1 月开始筹建，2006 年 3 月挂牌成立，是一个专为新杭州人提供社区化服务的独具特色的新型社区，社区 8300 多名居民均为辖区 30 家企业的员工，来自全国的 28 个省市，平均年龄在 21 岁左右，是一个特色鲜明、亮点突出的个性化社区，在本省市乃至全国都极为少见。

　　根据调查我们发现，这些地区呈现出大城市近郊区域的典型特征，即处在快速城镇化的过程中，外来人口大量聚集。尤其突出的是留下街道，近十余年来留下街道常住人口呈现快速增长的态势，特别是2003 年高教园区逐步建成入驻后，短时间内迅速涌入大量人口。目前留下街道常住人口约 14 万人，其中本市户籍人口近 3 万，外来流动人口约 6 万，另外有高校学生 5 万人左右。含高校学生在内，外来流动人口已经接近达到户籍人口的 5 倍。由于辖区内高校学生大量在附近社区租住居民房屋，其社会管理在很大程度上也成为属地化的责任。在一些村社，外来人口数量甚至达到本地人的近十倍之多，如外来人口相对较多的杨家牌楼社区，目前常住户籍人口共 745户，1600 人，而外来人口则达到 14000 多人。

　　近年来，外来流动人口增加的另一个特点是：随着城区动迁开发，原来居住在更靠近中心城区地域的外来人员逐渐迁移到更边缘的街道居住，比如留下街道。同时随着一部分商品房和安置房小区的建成，中心城区的本市户籍流入人口也成为人口增长的一个重要因素。与这样两个群体有关的经济活动往往并不在本区域，在当前街道一级财力仍然与辖区内税收挂钩的条件下，他们的迁入并没有带来相应的财力增长。对于这些增加的人口，街道较多地承受了相关的社会管理责任和成本，而难以拥有与之匹配的财政资源。即使是那些在本地区务工经商的外来人口，也有相当大比重从事非正规的低端服务业，如各种无证经营的商贩，地方政府从这部分经济活动中同样得不到任何税收，而徒增社会管理的责任和经济成本。根据在杨家牌楼社区的调研，从事非正规就业和经营的外来人口占全部外来人口的比重至少有三分之一。这构成外来人口经济活动方面一个突出的问题。这种事权增加与财力增加的不匹配性，导致基层政府社会治理方面的压力越来越大。

　　二、外来人口与城市治理的困境

　　大量外来流入人口对当地以人为本的新型城镇化建设提出诸多挑战，进而导致治理的困境。突出表现为治理资源不足、治理能力不够。前者反映在基础设施建设不足及公共服务非均等化方面，后者体现在政府治理体制无法应对治理压力，而治理能力的不足导致无法及时化解某些威胁社会稳定的不利因素。

　　（一） 城镇基础设施建设不足。人口流动和市场化、产业化密切关联，社会治理一定程度上存在被动性，加之基础设施建设普遍需要较长的建设周期，短时间内大量人口流入造成了城镇基础设施提供不足。调研中，一位基层执法人员坦言：“我们经历的简直是‘被城市化’，一下子涌入那么多外来人口，房子不够住，违建产生了；商品供应不足，马路市场产生了；道路不够宽，拥堵产生了；医院不够大，排队出现了；学校不够大，教室拥挤了；垃圾废水设施不够，环境恶化了……”这其中以九年义务教育问题最为典型，以留下街道为例，近年来新建了 2 所幼儿园和 1 所 9 年一贯制中小学，基本上都是面向外来人口子女，但仍然远远不能满足流动人口子女的就学需求。据 2014 年留下街道最新摸底调研，小学 4 个学校新学期可以招 15 个班，约 600 余名学生，而实际上入学年龄段儿童则有 1800 名。这样，在班级不断扩大拥挤的情况下也没有办法解决问题。同时，还有更多较为隐性的资源紧张问题存在，只不过相对而言不太引起人们直接的关注，如道路拥堵、就医排队、公共活动空间不足等。面对这些矛盾，政府在加强基础设施建设的时候举棋不定，一方面受到土地、资金的制约，一方面不得不考虑人口大量流出的可能，建设目标难以设定。

　　（二） 基本公共服务非均等化。由于人口一般从不发达地区向发达地区流动，他们不仅对教育、医疗、文体等公共服务，也对包括社会管理在内的公共产品提出了更大的需求。这种对公共产品需求的改变不仅是水平性的移动，而且也带有垂直型的提高。当流入地政府需要负起为流入人口提供公共产品责任时，他们所掌握的提供公共产品的资源因无法随人口规模的增加而增加，在公共产品的提供上只能是分领域分层次供给。尽管近年来，浙江在公共服务均等化方面做了大量卓有成效的努力，杭州等城市以开放和包容精神，采取多种途径促进外来人口的社会融合。

　　但即便如此，公共服务对外来人口的开放和覆盖也是有选择性、有门槛、有限度的。杭州市已经在外来务工人员子女就学问题上已经做出了许多积极努力，但是就我们对留下街道和临浦镇的调研来看，外来务工人员子女的教育问题仍然存在一些短板。比如杭州市区虽然大力贯彻“两为主”政策，公立学校对义务教育阶段外来务工人员子女开放，但是现有公立教育资源有限，无法充分满足外来务工人员子女的教育需求，所以一般通过公立学校扩大招生和兴办私立学校来应对，但是这种对教育需求的勉强满足一方面在公立学校中带来了“同校不同教”的问题，即相比本地学生，外地学生享受的教育资源比较少，教育质量也难以保障，另一方面，进入私立学校的外来务工人员子女所获得的教育质量更加难以保障。临浦镇民办育苗小学的校长就指出：“由于公办和私立之间质量差异，私立学校的孩子不可能考得上普高，一般都是上职高的”。又比如即便是杭州市，主城区与郊区的教育政策也存在一定的差别。我们调查的临浦镇属于萧山区，不属于主城区范围，虽然萧山区和临浦镇集聚了大量的外来人口，但是因为教育政策的差异，萧山区和临浦镇的外来务工人员子女就难以享受到市区的待遇。比如，临浦镇有 4 所公立小学，外来务工人员子女在本地公立小学上学的总共有五六百人，占比不超过 20%，更多的外来务工人员子女在民办小学里上学。截止到 2012 年 9 月，临浦镇民办育苗小学的学生就达 980 人。此外，市区对民办学校实行“民办公助”，而作为郊区的萧山区则被排除在外，比如临浦镇的育苗小学就享受不到生均 300 元每年的补助，当然萧山区和镇政府也在通过其他方式在支持民办学校，比如租金补贴和提供设备等。所以从这些情况来看，确保最基本公共服务均等化供给的核心和难点都在于教育。

　　（三） 政府治理体制无法应对治理压力。外来人口的大量流入，使政府在社会管理方面压力加大，包括环境卫生、治安防控、市场监管等领域新增了大量的管理责任，导致社会治理资源与人口流动不相适应的问题。

　　①具体来说： （1） 在环境卫生方面，大规模的人口流入导致生活垃圾的急剧增加，生活垃圾增多，需要加大处理和整治力度。保洁和垃圾清运成为社区管理中的重要内容，人力、物力和财力的投入占据社区管理支出的大头； （2） 大量无证营业场所涌现，维护市场秩序任务加大。辖区内无证商贩、无证幼儿园，都需要逐步纳入监管； （3） 灰色人群增多，治安案件多发，需要加大防控打击力度等等。外来人口的流动性决定了其中有不少人处于“灰色生存”甚至“黑色生存”的状态。一些人从事的职业本身就在违法的边缘，而他们的状况当地政府又难以掌握。这些问题的出现，对政府治理提出了巨大挑战，现有的政府治理体制已无法适应。首先是行政建制落后于人口流动的社会现实。面对大量的外来人口及其需求，流入地政府因为人手紧张和经费有限而束手无策。作为一种权宜或过渡的办法，流入地政府已经大量启用不具有编制的非正规雇佣人员。其次是政府管理网络对外来人口渗透有限，对于流动不居和无组织群众缺乏办法。基层干部说：“最好管的人公家的人，其次好管的本地人，再难管的是企业里的外地工人，最难管的无证店面和流动摊贩。”

　　（四） 对社会稳定产生一定威胁。一方面，公共服务均等化要求下，由于政府所掌握的公共资源与户籍人口挂钩，实践中也会出现对常住人口提供公共产品上能力不足的问题，因此本地人对外来人口的态度出现分歧，一部分人对外来人口持排斥和反对的态度。比如在留下街道，街道干部反映外来人口与本地人已经在就学上形成了比较激烈的竞争关系，并且本地的家长不愿意让孩子与外来务工人员子女在一起上学。本地家长的担心并不是完全没有道理，因为大量的外地学生的加入确实冲击和挤占了有限的教育资源。在留下街道，一些公立小学为了满足外来务工人员子女的入学需求，不得不想尽办法提高容量，这造成了大班制 （按规定不超过 40 人），以及将原来拥有素质教育的空间改造为教室。另一方面，外来人口往往把没有享有与当地居民同样的公共服务看做是没有实现与当地居民的平等权利，要求实现“平权”的呼声很高。与此相关的一个应受关注的社会现象是城镇化过程中移民普遍带有焦虑、紧张和不满甚至怨恨等负面社会情绪，这种负面情绪有起火点低、高度易惹性与传染性的特点，是造成群体性事件及恶性极端事件发生的重要原因。政府是否有能力对这种社会情绪进行有效管控则关涉到社会稳定与和谐。

　　三、破解社会治理困境的途径

　　外来人口所导致的杭州乃至浙江新型城镇化进程中社会治理困境根源于属地管理体制与人口的流动性之间的矛盾。中国实行属地化管理体制，公共产品提供的责任主体是地方政府。政府提供公共产品所需要的资源主要由三大要素组成：地方政府可支配的财力、编制管理部门给各级政府所配置的行政编制、地方政府可供建设公共设施的土地使用指标。进入高流动性社会后，对公共产品的需求也由户籍地转移到居住地，对此中央政府对事权进行了重新划分，要求流入地政府负责提供相应的公共产品，但并未考虑对公共资源配置的方式做相应的调整。如何配置公共资源是进入高流动社会后的一个重大问题，也是一个典型的“中国问题”。

　　在这一制度背景下，人口流入一旦逾越既定公共资源的可承受界限，就必然造成公共产品的短缺，其结果不仅难以保障流入人口享受公共产品的权利，而且也会降低户籍居民享有公共产品的水平，地方政府再有政治意愿也难以为流入人口提供中央政府所规定的公共产品。因此，该问题的最终解决需要国家层面加大支持力度，逐步建立资金投入和要素分配与常住人口挂钩的机制。

　　基于对杭州的调查，结合浙江实际，我们认为地方政府应将经济层面的开放、灵活、务实的思维模式运用到社会治理层面，通过制度创新解决问题。建立外来人口融入地方治理的组织化机制，制定有序推进的公共产品供给政策，防止陷入福利高水平陷阱，从而调整流动人口规模和结构。在此基础上，通过推动治理主体的多元化和治理方式的多样性，扩容增效，提高公共产品供给能力和水平，并最终实现新型城镇化建设目标。

　　（一） 建立外来人口融入地方治理的组织化机制。无组织化的外来人口很难顺利地融入地方治理体系，因为在缺乏中间组织纽带的情况下，政府对外来人口提供管理服务的成本是高昂的。就此而言，加强外来人口的社会融合，政府必须通过多种方式建立外来人口融入地方治理的组织化机制。目前来说，可以通过三种渠道来实施这方面的工作。一是党建带动。

　　即通过社区和企业中的党组织建设，一方面是要抓住外来人口中的党员和积极分子，另一方面拿出入党的名额在外来人口中发展党员，这两个方面都有助于强化外来人口与地方政府之间的关系。二是成立行业组织。外来人口已经是地方一些行业和领域的生力军，成立行业组织促进外来经商人员的行业自治不失为优化地方治理的一种好办法。据我们的调研和观察，以经营规模的大小为标准，外来人口的经济形态可以大致区分为“小生产”和“大生产”两种情况，在“小生产”的情况下，外来人口很难组织起来实施自治，因为这时“小生产”面临方方面面的困难无法承担组织起来的成本，而在“大生产”的情况下，少数经营者已经有意识、有能力支付组织起来的成本，因为一旦行业组织获得官方认可，行业组织中的职位将会作为一种“社会地位品”产生吸引力。三是成立新居民委员会。这是一种组织外来人口的综合性方法，一般比较适用“人口倒挂”明显的地区。成立新居民委员会关键在于发掘到外来人口当中有能力、有意识的精英。从我们在杭州的调研情况来看，这种外来人口中的精英是存在的，他们也愿意通过政府提供的渠道融入地方生活。

　　（二） 积极稳妥、有力有序、统筹推进公共服务均等化。在促进外来人口社会融合的同时，避免陷入福利供给的高水平陷阱。我们在调查中了解到，很长一段时间以来，杭州市对外来人口提供的福利待遇要高于全国乃至长三角地区的平均水平。早在 2005 年12 月 22 日，杭州市就出台了 《杭州市关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》，提出了“六个有”目标，即有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织。2008 年，杭州市又发布 《杭州市关于进一步落实农民工生产生活工作的通知》，在原有“六个有”目标基础上进一步提出“八个有”目标，即有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织、有安全、有救助。这种高福利供给已经牵动了两个动向：一是外来人口导入速度快。根据第六次人口普查：2010 年，杭州市的常住人口为 870.04 万人，同第五次全国人口普查 2000 年 11 月 1 日零时的687.87 万人相比，10 年共增加 182.17 万人，增长26.48%。二是外来人口的家庭化迁移增多，这就造成了较大的财政负担和治理压力。根据第六次人口的数据，杭州市外来人口的流入原因中，随迁家属占8.0％。实际上，随着流入地政府向外来务工人员子女的就学机会，外来务工人员子女在流入地就学的数量已经相当可观。根据相关部门的统计，2011 年全市义务教育阶段在读进城务工人员随迁子女约 20.91 万人，占在校学生总数的 30.37%，其中主城区在读进城务工人员随迁子女约 8.83 万人，占 40.83%。

　　①在留下街道，我们在与一位社区书记讨论外来人口的融入问题时，他就指出：“现在讲外来人口要融入本地，我认为这个方向也是对的，可是现在的情况是何时才是个头呢？如果外来人口的数量是有限的，政府拿出决心是可以解决的，但是现在的情况下是，解决了一批，还会有更多的人涌进来啊”。因此，在当前资源约束下，有必要坚持设门槛、选择性的有序开放，从而平衡各种相关方的利益，也就是说在本地人利益、外来人口利益和国家、地方发展的总体利益之间寻找合适的平衡点。就公共服务和社会保障向外来人口的延伸和覆盖而言，杭州市已经体现出明显的政策迹象，即设门槛、选择性的有序开放。实际上，国内不少大城市采取的都是这种设门槛、选择性的有序开放的政策，比如上海的居住证制度。

　　②这种设门槛、选择性的有序开放有三层含义：一是公共服务和社会保障已经在制度上开启了纳入外来人口的政策端口；二是对外来人口开放的政策空间是有限的，比如目前只能做到对外来人口开放部分公共服务，外来人口的社会保障待遇也不如户籍人口丰厚。三是开放的进程是设门槛的，这意味着并不是对所有外来人口无差别地开放。比如，公共服务的享受和社会保障的覆盖时，政府要求“稳定就业和稳定住所”，这种门槛实际上排除了外来人口中高流动人群和非正规就业人群。我们认为，这种设门槛、选择性的有序开放在方向上是合理的，比较能够在政府财力、本地人利益和外来人口利益之间寻找到“最大公约数”，从而为外来人口社会融合提供可操作的现实方案。对地方政府而言，现阶段应当在坚持这个方向的同时，一方面要创造条件推出更多的面向外来人口的公共服务和社会保障上的增量，另一方面要适当地降低门槛，让更多的外来人口逐步在流入地享受到公共服务和社会保障。另外，应当努力保障最基本公共服务的均等化供给，打造针对外来人口的“筑底工程”。这里的最基本公共服务可以理解为外来人口生存和发展所必不可少的公共服务，其中尤其以教育为最为关键，因为教育保障的是外来人口随迁子女的发展机会问题，也是社会正义的基础性保证。

　　（三） 加强组织建设，推进治理主体多元化，实现政府、社会组织、基层群众的有效联动。面对外来人口的治理困境，作为治理主体的政府，应积极创造多元治理的前提条件，通过制度培育和组织建构，促成利用各种具有替代和补充政府相应治理功能的多元化力量。③首先，继续发挥政府在推动公共服务和社会保障向外来人口的延伸和覆盖中难以替代的主导性作用。其次，大力支持为外来人口服务的社会组织的发展，比如，通过党建工作，发挥外来人口中的党员和积极分子的作用，强化外来人口与地方政府之间的关系；比如通过行业组织建设推动行业自治的实现；再比如通过新居民委员会建设，为政府实现对流入人口的治理提供抓手。再次，积极探索政府与企业等其他社会主体合作治理的模式，实现对流动人口的公共服务和有效管理。杭州下沙专为外来人口成立的社区---邻里社区在这方面的初步尝试进行了成功的经验。根据社区居民都是企业集体承租托管的特性，按照打造企业生产“大后方”的管理要求，社区下设了“1+2+X”的“社区管理共同体”，1 即以社区支部为核心，2 即产权单位和承租企业为支撑，X 即上千名楼道长和寝室长为触角。组建“共同体”后，改变了光靠社区一家管理的被动局面。最后联系群众、教育群众、引领群众、发动群众，强化基层基础，通过立体化、多层面的组织体系延伸工作手臂。

　　（四） 优化政府工作机制，激发社会活力和市场潜能，实现治理手段多样化。根据已有经验，政府在大量流入人口产生的社会治理中发挥着主导作用，优化治理首先应当优化公共服务部门的工作机制。在政府在优化公共服务部门的工作机制之外，应当充分激发社会活力和市场潜能，积极利用社会化机制和市场化机制完善公共服务的供给系统。在社会机制的利用上，应当探索和推动面向外来人口的政府向社会组织购买服务项目。在市场化机制使用上，政府应当充分调动社会资源，将一部分公共服务采用市场化方式进行满足，政府在其中发挥规范、指导和监督的职能。与此同时，综合运用经济、法律和行政手段，广泛运用信息技术，促进城市管理精细化、科学化、智能化。