后工业化时代建构多元主体动态合作社会环境治理机制

　　丹尼尔·贝尔在《后工业社会的来临》一书中首次将人类社会的发展进程划分为前工业社会 （即农业社会）、工业社会和后工业社会三大阶段。 随着20世纪80年代全球化、信息化的来临，标志着人类社会进入了后工业化的进程。 形成于工业化时代的治理模式在应对后工业化时代公共问题时左支右绌、纰漏毕现， 这意味着我们必须完成对过去人类百年间工业化进程所孕育的管控式治理的扬弃和超越，改变已有的治理模式和治理逻辑， 转而在治理主体的多元化维度上思考社会治理的根本性变革。

　　一、管控式治理陷入治理困境。

　　工业社会为人类孕育了一种特有的治理模式：

　　管控式治理。 这种治理模式的取向是追求一种对社会的高效控制。 政府为了维持治理的高效和政治稳定，会不断强化自身操纵社会的能力，这种对高效管控的狂热追求， 强调由政府作为唯一治理主体对社会的稀缺资源进行配置， 使得治理者与被治理者的对立成了社会治理关系的基本内容，终将招致社会的整体性失控。 在公共行政中曾出现并一度风靡的“市场化取向”， 实际上则是用分散集权取代了一体性的架构，并未撼动政府的治理垄断地位。 在工业化时代，治理的规则完全由政府单方面制定，而且政府的治权几乎是不受约束或无所不能的。 由于工业化时代的“分工-协作”理念已经深植于人们的思想，所以即便是意识到了问题所在， 政府在面对社会治理时，依然无法打破“管控式”的桎梏，多是为迎合经济形势的波动而渐进式地、 被动而滞后地进行着治理方式的微调。 例如20世纪“大萧条”之后欧洲相继出现的福利国家，政府为社会弱势群体提供了“从摇篮到坟墓”的服务，一度被称之为不同于共产主义和资本主义的“第三条路”。 但就实际运行来看，福利国家依旧无法跳脱出“管控式治理”的思维模式，在面对日益复杂、跨界的公共问题时，依然会出现间歇性治理失灵。 虽然“高福利陷阱”诱发的欧洲经济危机，不能归责于对管控式治理的一次矫枉过正， 亦非后工业社会的良好治理所应有之态。

　　无论是依靠市场机制进行治理， 抑或是政府广泛干预市场和社会的治理均隐含着缺陷。 这些内嵌于运行机制之中的缺陷， 导致管控式治理在面对社会危机时，必然会遭遇到治理困境。 人类社会已然不可阻挡地进入了后工业化时代， 仅依靠政府单一治理主体的力量在管控式治理维度上寻求出路， 决然无法满足后工业化时代对社会治理变革的诉求。 后工业化时代的有效治理， 必须强调治理主体的多元性、治理过程的合作性、治理结构的弹性、治理方式的多样性、治理取向的一致性，我们应当将当前社会上发生的各种治理失灵现象视为一次次客观现实与管控式治理模式不相匹配的警报， 提醒着人们必须从多元社会治理主体的“合作”维度上去寻求答案，积极地应对后工业化时代的来临。

　　二、后工业化时代对动态合作治理模式的呼唤。

　　工业化时代孕育了管控式治理， 而管控式治理也成就了工业社会的辉煌。 但是，当人类社会进入到了后工业化时代之后， 管控式治理就渐渐失去了其赖以生存的社会环境。 在工业化时代，政府是公共服务唯一的供给者， 市场和社会组织都只是从属于政府中心结构的一个服务补充者， 政府为社会治理而制定的公共政策一般都不是动态的， 许多政府机构的存在就是为垄断该行业。 同时，工业社会的整个社会环境也是排斥合作而追求“工具理性”的，工业社会是建立在协作关系和竞争关系的基础上的， 因而工业社会的基本框架和基础型结构并不支持合作关系。 也就是说，工业社会没有为合作关系的生成留下必要的空间。 虽然工业文明形塑了当今的社会，但是在新情况、新事物不断涌现的后工业社会中，工业化时代缔造的管控式治理， 在面对后工业化时代的复杂现实时已然左支右绌， 而政府为了扭转这种治理失控会本能地加大监管力度和范围， 终将步上科层制的组织不断臃肿化、权力不断聚焦化、制度不断内卷化的覆辙。 在后工业化时代的社会治理中，合作的目的是有效地提供促进社会公正的公共服务，合作的方式绝非刻板的将三大社会治理主体捏合到一起，政府应当积极地接纳、引导第二和第三部门成为治理主体， 并构建一个多元主体的长期合作机制。 这种合作机制不同于之前科层制所建构的分工-协作模式， 不是将一个整体分割为几个部分，放置在“流水线”由不同的主体分别作业，而后再拼接组装成整体。

　　可以说，合作治理模式占领治理的话语权，将是实践理性发展的必然，也是对管控式治理的扬弃和超越。 这不仅需要实现政府治理模式的转变，同时还要求社会组织和私人企业成长为社会治理的主体。

　　在新的治理模式下， 政府的主要职责开始由管控向服务转变，对于合作治理而言，强调公共服务是实现多主体合作对社会进行治理的关键， 它即源于服务也源于治理的实践， 呼唤一种可以共同提供公共服务的、具有可渗透的结构，以及可跨越组织功能和边界而联系起来的组织形式。 合作治理模式归根结底是人类在国家—市场—公民社会三维关系的组合，寻求不同以往的、 更为有效地实现公共利益道路的努力。 一个积极面向后工业社会的政府，应当是服务型的政府而非管控型的， 政府应当为社会提供促进社会公平性的服务。 在后工业时代的多主体合作治理框架之下， 每一个进入合作治理系统的要素都必然具有相对于系统其他要素的服务定位。 从管控式治理的经验看， 主体间存在良好的竞争关系能够带来社会总体福利的提升， 但面对后工业化时代的现实， 更理想的治理模式是多主体之间形成主动而积极的合作关系。

　　三、建构多元主体动态合作治理机制。

　　要实现合作治理的长期持久有效， 需要合作治理呈现出一种动态性的特征， 所以多主体动态合作治理机制的建构包括两个相互嵌入的环节： 实现多主体的合作治理、实现合作治理的动态性。

　　（一）构建多元主体治理的合作机制。

　　后工业化时代的社会复杂性与不确定性， 决定了人民的公共诉求将成为治理的航向标， 管制型治理那种垄断性质的治理模式已经被淘汰出局， 政府的主要治理任务， 不再是固定不变地向社会输出公共政策以保持其稳定性， 而是想方设法满足人民提出的公共诉求，为社会提供公共服务。 既然后工业化时代的社会治理需要通过多元主体提供社会服务的形式来展开， 那么只要根据公共服务本身的产品属性划归治理主体，就可以在新危机、新问题出现时快速而精准地由“最擅长”的治理主体进行服务的合作供给。 如图1所示，公共服务的产品属性可以从竞争性与排他性两个维度进行考量，划分成四个类型：公共产品、私人产品、俱乐部产品和公共池塘资源。 根据公共部门、 私人部门和社会组织三大治理主体本身的特质，政府不适合参与私人产品供给（否则会减低行政效率、更有悖于政府公共性的本质），市场不适合参与公共产品供给（否则外部性无法得到弥补，且市场逻辑和价格机制很容易侵蚀公共领域），社会组织不适合参与俱乐部产品供给 （否则容易使社会组织演化为另一种设租寻租的畸形官僚组织， 且社会组织更适合参与专业性强、 公益性高的公共服务供给），公共池塘资源因其复杂性和广泛性，不得不需要三大主体共同参与合作治理。 如此建构多主体的合作路径， 则在四类公共服务之中有三类仅需两个治理主体便可有效实现， 这能够极大地提高治理效率，且即便治理主体的偏好呈现多峰状态，也不会在面对多种政策选择时陷入投票悖论的死循环1，至多是在政见相左时进入协商环节。

　　（二）实现合作治理的动态性。

　　在完成多元治理主体之间合作路径的建构之后，如何保持这种合作长期有效，就成为横亘在政府面前的主要困难。 相对于静态治理，动态治理是指公共管理的权威结构，尤其是政府，秉持开放理念与创新精神，动态、系统地革新公共政策的决策与执行过程，以回应社会公共需求，逐渐促进公共事务由善政向善治的嬗变。 在不确定和迅速变化的环境中，当以前的政策选择可以适应当前的发展， 从而使政策和制度在实现社会的长期理想目标时保持适宜和有效的时候，治理就具有了动态性。 如图2所示，具有适应性的公共政策需要多主体的合作供给， 治理的长期有效性不但依赖于一个闭环的政策循环（预判-反馈-修正-预判），同时还依赖于治理主体的持续学习能力和合作弹性，为其提供的变革和创新。 为了应对后工业社会不断提出的新挑战， 动态合作治理系统应当是一种远离平衡态的开放的耗散结构， 通过不断与外界的信息交流和能量置换， 实现一种动态而持续的良好治理。 动态合作治理系统应包括三个基本的子系统：合作治理实现系统、公共政策供给系统、动态治理实现系统。

　　合作治理实现系统是在面对后工业化时代公共问题所提出挑战时， 第一时间需要做出反应的子系统，需要政府厘清公共问题的本源，从而判断出解决此问题所需提供的公共服务， 最后根据公共服务的产品类型确定合作治理的供给主体、 合作方式。 随后， 公共政策供给系统的最终目的是通过一个闭环的政策链条，形成具有普遍适应性的公共政策，并与合作治理系统相互匹配，通过不断反馈、评估、修正，渐进完善公共政策， 更好地应对后工业化时代的公共问题。 最后，在适应性的公共政策形成之后，动态合作治理系统进入到动态治理实现系统。 在这一子系统中， 合作治理主体的学习能力， 以及合作的弹性，是具有决定性作用的影响因子，持续的学习能力和足够的合作弹性， 是将公共问题从纷繁复杂的表象中抽离出来， 并准确概念化为适应性公共政策的保证， 同时也是公共政策供给子系统完成自我革新的重要动力源泉。 通过将合作治理成效与社会现实之间的反复比对和验证， 动态治理实现子系统将为其余两个子系统提供信息反馈和改良思路， 最终实现一个持续有效的、动态的合作治理。

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