“新莞人”融入城市社会的理论概述

　　第一章 "新莞人"融入城市社会的理论概述

　　第一节 相关概念界定。

　　一、外来务工人员概念的变迁。

　　20 世纪 80 年代以来，随着我国逐渐推进改革开放，社会经济日益发展，人口流动日益增多，农民进口务工也越来越多，"民工"逐渐成为进城寻找工作农民的代名词。由于这个群体不断发展，散见于各种政策、文件、媒体等载体的相应称呼也很多，如"外来务工人员"、"打工仔"等等，这些称呼实际上都是由"民工"一词衍生出来。现在的外来务工人员无论在具体的内涵还是外延上与之前相比，都有了不少变化，通常指从外地来本地城市打工的人员。一般泛指建筑行业、搬运行业、城市卫生行业等行业里面谋生，工种技术含量低，又以体力劳动为主的工作人员，有一定的歧视成分在里面。

　　二、"新莞人"概念解析。

　　基于东莞市本身的市情，"外来工"、"农民工"等称谓的相关问题一直受到东莞市民的广泛关注。部分市民甚至提出以"外来工"称谓外来人口，这种称呼隐含了一定的歧视意义，不符合时代发展的需求，也不利于新时势下广大外来人口与东莞本地户籍人口的融洽相处。

　　2007 年 4 月 16 日，"新莞人"的称谓在东莞市党政班子联席会议上第一次被正式提起，并且规定，自该日起，东莞市各级政府部门和公共机构发布的正式公文中，将用"新莞人"指称广大外来人口，不能再出现"外来工"等称谓。

　　如何对待外来务工群体，彰显一个城市的执政理念和包容情怀。从"外来务工人员"到"新莞人",称谓更改的背后，不仅是"以人为本"执政理念的充分体现，更彰显了东莞"海纳百川，厚德务实"的城市精神。同时，还酝酿着巨大的社会公共服务均等化的改革浪潮--成立"新莞人服务管理局";吸引企业人才入户东莞；建设"新莞人"廉租公寓；鼓励"新莞人"参政议政；每年建10 所"新莞人"子女学校等等。

　　可见，在众多概念当中，"流动人口"与"常住人口"的概念更多指向人口统计的客观意义，尽管对"流动人口"的定义依然得不到统一，但是其时间与空间的属性界定作用是其最明显的特征，以区分于与户籍属性相关联的其他概念。近年来，该特征越来越被明显地标志在政策文件当中，在现实的操作当中，涉及"流动人口"的政策与报告也倾向于处理由于流动而产生的政策议题，如卫生计生委所发布的《中国流动人口发展报告 2013》中强调流动的已婚育龄妇女在全国已婚育龄妇女当中大概占 1/4.

　　与"流动人口"与"常住人口"有所区别，"外来务工人员"、"农民工"与"新莞人"的概念产生与户籍制度有着密切的关系，并且在出现时间上呈现先后顺序。"外来务工人员"伴随着"民工"的称谓出现，而"农民工"则是在1984 年中国社科院教授的一篇文章中出现，随后两者在其语境下不断发酵，"农民工"的概念不断被学界所探讨，并且出现对其内涵外延及产生原因的专门讨论，而"外来务工人员"则并没有产生如此严谨的讨论，因此"农民工"的概念被更多应用于具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，而政策文件也更多使用农民工，如《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的出台意味着国家对这一类曾经被称为"民工","外来务工人员"、"打工仔"庞大群体的官方定位，这一定位承认了农民工这一社会群体的存在性，为进一步开展相应政策，制定相应法规留出了空间。相对于前两者概念使用的广泛性，"新莞人"则是具有东莞特色的词汇，而它也是在 2007 年之后才出现。"新莞人"的出现证明东莞市已经意识到农民工这一群体对东莞市经济发展巨大成就的贡献以及对东莞市建设和谐社会的重要作用，也证明了东莞市为使农民工群体进一步融入城市所做出的努力。"新莞人"指明了东莞市在农民工政策方面的方向：消除"外来务工人员"和"农民工"所带来城市市民之间的隔阂。而后，随着"新莞人"概念的推广，东莞市在"积分入户"、"'新莞人'培训工程"、 "劳动合同签订"等方面开展了一系列"新政",推动"新莞人"融入东莞，服务东莞"新莞人"成为东莞市政府的主要政策目标之一。

　　三、城市融入概念解析。

　　我国经历了城乡完全隔绝到城乡交融的转变过程，在此过程中，大量的农村剩余劳动力涌入城市，形成了蔚为壮观的民工潮。

　　所谓城市融入，是指外来人口与户籍人口之间相互认同、配合、适应、作用的过程，最终使得外来人口成为事实上的城市移民。

　　城市融入至少包含相互交融，互为依存的四个维度：经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同。依图 1 所示，经济整合、文化接纳、行为适应和身份认同之间存在一定的递进关系：流动者在流入地的社会融入始于经济整合，经过文化接纳、行为适应、最后达到身份认同的境界。

　　需要注意的是，经济整合、文化接纳、行为适应和身份认同间并不是简单的线性关系，它们同时开始，但进程却未必同步。四者之间既存在依存关系，也有着显著的互动关系，也没有绝对的先后之分，相互之间可能重叠，序次也可能出现反复，不同人群融入的次序可以调整。总的来说，流动人口的融入过程是以个人社会经济地位、行为和观念为载体体现出来的社会现象，而社会现象是复杂的；任何两个或多个社会现象之间都难有固定整齐、单向的线性因果关系。

　　第二节 社会融入理论。

　　一、社会融入的定义。

　　全球治理委员会主席 Shridath Ramphal 断言21 世纪是"善治的世纪"（Bettergovernance for 21 Century）.格里·斯托克的（Gerry Stocker）治理理论认为，权力行使只要能够被公众尊崇和执行，公共及私人机构就有可能在各自领域成为权力中心；各种公共及私人机构正在越来越多地承担原由国家承担的责任，并且藉由自身的权力，运用不同于政府组织形式的管理方法和技术，去办好各项公共事务；各个社会公共机构在处理集体行为时要依赖权力，参与者会形成自主网络。

　　张俊芳博士认为，治理是为了适应公众的期待，运用权威，经过不断的协调，去维持特定领域内的秩序，涉及公共部门和私人部门。

　　治理的最终目的是使公共利益最大化的社会管理过程。通过国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。

　　从普遍的研究中概括出治理有四个特征：治理是涉及公共和私人部门的一个协调的过程；政府与社会公共机构、个人之间存在着权力依赖与互动的伙伴关系；治理依靠自主自治网络体系，由参与公共行政过程的各个政策团体组成；要重新界定政府的权限范围及其行使方式。

　　二、社会融入理论的适应性分析。

　　"新莞人"融入城市首先面对的是失灵的劳动力市场，更为困难的是，政府和市场主体的自组织都呈缺位状态。劳动者所组织起来的工会又大多形过于实，受阻于各种困难，很难发挥应有的作用。当前一些"新莞人"意识到要解决一些困难，必须寻求组织的帮助和引导，于是慢慢团结起来，开始组建老乡会、工会等"新莞人"自组织。本文运用公共治理理论，可以进一步探求"新莞人"自组织的现象、合理性、合法性及科学性，进而研究"新莞人"自组织合法、合理、科学存在并确实发挥治理作用的路径，扎扎实实为"新莞人"融入城市提供一种崭新的视角与路径。

　　要改革过去政府控制的模式，合理确定政府权力在涉及"新莞人"服务和管理过程中的边界，以政府引导为前提，充分依托政府、各种公共机构以及私人团体的力量，以协商、互动为主基调，创造性地运用各种方法，支持和帮助"新莞人"融入东莞社会。

　　第三节 "新莞人"融入的历史背景和现状。

　　无论是"新莞人"还是其前身，其产生、发展和演变，均与其所处的历史背景密切相连。特定的经济形势，决定了个人经济条件的具体情况以及可以加以改善的机遇和途径；特定的社会背景，决定了个人的各种保障以及可以加以利用的公共资源政策及配置；传统文化及风俗习惯，影响着个人流动时的心理变化、动机及可以加以凭借的激励措施和引导方法。

　　一、二十世纪八十年代。

　　1980 年代前，中国实行计划经济体制。在城乡二元社会结构、户籍制度的制约下，城乡之间的流动处于停滞状态。公共交通、城市清洁、休闲娱乐等社会公共资源配置，基本上都没有考虑到有可能面临的人口流动带来的实际需求。20世纪 80 年代后，从农村到城市的改革开放引起了我国社会多层面多领域的变革，为农村剩余劳动力大规模走向城市寻找工作提供了条件。20 世纪 80 年代末，受限于客观的经济形势，城市集中清退大量进城农民工和各乡镇企业无法吸收反而贡献更多农民工的现象并存，大规模的"民工潮"开始出现。

　　东莞市在这时期大量引进外资和"三来一补"企业，吸引了大量的农民工。

　　二、二十世纪九十年代。

　　1990 年代后，我国经济发展进入快车道，对劳动力的需求也不断增长，在一些劳动密集型行业当中更是如此。密密麻麻的建筑工地、制造各种产品的生产车间、各种第三产业都出现了越来越多的农民工。随着农民工不断从农村走向城市，城市需要更多的土地以提供更多的房屋，又反过来促成各种资金和地方政府联手扩张房地产版图，如此循环，使得越来越多的农民工失去了原本赖以生存的土地，不得不进一步走向城市寻找工作。从 1994 年开始，一波又一波的"民工潮"连续出现，几乎年年如此。东莞市的经济在这个时期快速发展，对农民工的需求与日俱增，给农民工创造了大量就业机会，与此同时也面临着农民工急剧增长带来的各种管理难题。

　　三、二十一世纪。

　　随着党和国家执政与治理理念从追求"稳定"向追求"和谐"转变，农民工问题的表现形式出现了以下几方面的变化。（1）农民工问题，由"市民"的优越视角，向农民主体的底层视角转换。农民问题和"三农"问题联系在一起。

　　"三农问题"大大提高了农民工问题作为底层社会问题的关注程度。（2）农民工问题，由"资本"视角向"劳工"视角的转换。（3）由效率视角到公正视角的转换。与此相适应，我国农民工政策有了一些转变：理念上由防范式管理转向服务式管理；内容上由治安管理为主转向涵盖住房、就业、社保、教育等全面内容的管理；模式上由公安部门治安管理为主转向政府主导的服务型城市综合管理；体制上开始建立健全"党委领导、政府负责、部门协同、公众参与"的工作格局。

　　东莞市对农民工的管理和服务也因应实际，不断调整、优化，逐渐契合农民工的心理需求和综合保障，寻求"新莞人"的和谐融入。

　　第四节 "新莞人"融入城市社会的政策实践20 世纪八十年代中期，东莞市大力发展外向型经济，大量外资企业被吸引到东莞投资，尤其是"三来一补"企业大量兴起。东莞农村集体经济的核心变成了农村物业投资租赁，农村居民的重要生活来源主要依靠集体分红和出租房收入，随之而来的是农业从业人员比重大幅度下降（见图 1.2）。农民在此过程中可以分享土地收益，使得东莞市并没有出现失地农民。农村集体经济大力发展，也为东莞制定保障农村居民权益的政策提供了经济基础。

　　经过 30 多年的改革开放，东莞已经成为国际知名的"世界工厂",期间从外地到东莞务工的人口比重不断上升（见图 1.3）。根据第六次全国人口普查数据，东莞市常住人口在 2010 年 11 月 1 日零时超过 822 万，东莞户籍人口只有181 万，本地户籍人口只是非东莞户籍人口的 1/3.5 左右。东莞针对外来人口的管理服务遭受到了与日俱增的严峻挑战。

　　面对经济发展和改革开放期间外来人口激增带来的问题，过去十年来，东莞始终沉着应对，并在十多年时间里，不断改革外来人口管理服务，不断创新社会管理体制，积极回应外来务工人员的公共服务需要，促进外来人口积极融入东莞的建设与生活。东莞市外来人口服务管理政策的变化可以分为三个阶段。

　　一、政策探索阶段。

　　政策探索阶段重在管控。与全国一样，在新世纪之前，东莞流动人口管理遵循管控模式，实行比较单一的公安部门的治安管理为主的防范式管理。主要做法是对外来流动人口实行暂住证制度，对流动人口实行治安管理收费，对没有合法证件的外来人口实行收容遣送政策。这一阶段终结于 2003 年的"孙志刚事件".

　　二、政策发展阶段。

　　政策发展阶段已经从管控向服务过渡。"孙志刚事件"后，公安部对出租屋管理工作提出了"五不得"的要求：不得对出租屋进行治安许可；不得对出租屋发租赁证；不得在出租屋订立门牌；不得对出租屋业主收费；不得对出租屋业主进行相关的处罚。为此，东莞市在 2003 年下半年成立了"出租屋及租住人员管理办公室",并要求各街镇成立"出租屋及租住人员管理中心".在 2004 年，和国内其他外来人口密集的城市一样，东莞市委、市政府就专门成立了流动人员和出租屋管理领导小组，组长由市委副书记、政法委书记担任，副组长 3 人。2005 年，成员单位也从最初的 15 个，增加到 21 个。领导小组下设流动人员和出租屋管理办公室，属正处级行政单位。下面还设有流动人员和出租屋管理服务中心，各村（居）及部分社区还成立了管理服务站。管理服务中心与各镇街公安分局流动人口管理股合署办公，建立警员、出租屋管理员、治安员"三合一"的专业队伍，负责对"重点人员"的日常监控。2005 年以后，东莞市政府成立"流动人口与出租屋管理办公室",各街镇社区也成立相对应的下属部门，在管理流动人口的同时，开始提供服务。主要是流动人口的计生服务与免费接种疫苗服务。

　　三、政策创新阶段。

　　政策创新阶段重在服务。2007 年，东莞市党委出台文件，要求全市各部门在随后的各种公文、讲话、宣传等正式文件和口头称呼中都要统一使用"新莞人"这一中性称呼替代原本带有隔阂乃至歧视性的"外来工"称谓。由于"新莞人"称谓的出现以及东莞市政府对流动人口政策的调整，为进一步完善管理机构，2007 年 11 月，经省政府批准，东莞市新莞人服务管理局成立。东莞市新莞人服务管理局以服务"新莞人"为主要职能，是为外来人口而设的专职行政机构。新成立的东莞市新莞人服务管理局将原流动人员和出租屋管理办公室划入。这样，此前在各镇街流动人员和出租屋管理服务中心相应更名为"新莞人服务管理中心",之前近 5000 人的管理队伍，变为"新莞人"服务管理局管理。负责拟定和执行全市主要的外来人口与出租屋管理政策。这是全国第一个专门管理外来人口的专职行政机构。新莞人服务管理局的领导成为其主要成员；领导小组下设的新莞人服务管理办公室也设在新莞人服务管理局，由正副局长兼任办公室正副主任。这些改革至少带来了三方面的变化：一是该部门从一个由市政府副秘书长兼任主任、不定行政级别、仅有 13 个事业编制的办公室升格为有专职领导、配有30 个行政编制、垂直管理各镇（街道）新莞人服务管理中心的正处级局；二是新机构相对独立于政法委领导下的刚性维稳系统；三是新机构的政策顾客从原先出租屋内的外来人口扩大到全市所有外来人口。这些变化给予相关管理部门以极大激励，它们认为自己已经不再是维稳部门，而是与民政局一样的服务部门。

　　新莞人服务管理局主要工作是对"新莞人"、对出租屋业主和企业服务，让流动人口有"平安、和谐、愉快"的感觉。在新莞人服务管理局之下，各镇街、村（社区）设立 32 个新莞人服务管理中心和 621 个服务站，形成了由新莞人服务管理局牵头，各职能部门配合的"新莞人"服务管理格局。

　　新莞人服务管理局的人员三分之二来自于原有机构人员，另有三分之一的职位面向社会招聘。新莞人服务管理局下设办公室、出租屋业务管理科、服务协调科、宣传信息科和积分管理科五个科室，办公室负责综合协调局机关日常工作；出租屋业务管理科负责收集"新莞人"及出租房屋信息，协助有关职能部门做好房屋租赁登记备案、出租房屋税收征管、计划生育、户口登记、居住证发放、出租房屋管理整治以及社会治安综合治理等工作；服务协调科组织规划和建立健全"新莞人"服务、培训体系，做好服务维权工作，受理"新莞人"的咨询和投诉；宣传信息科负责"新莞人"和出租房屋服务管理宣传规划并组织实施；积分管理科负责统筹协调"新莞人"积分制体系建设，指导、协调各部门和各镇街开展"新莞人"积分制入户、入学及积分制享受公共服务等申请受理、资料审核评分、社会公示、监督检查以及积分档案管理等工作，负责全市"新莞人"和出租房屋服务管理信息系统的开发、管理、维护和升级更新。

　　东莞市不断完善对外来人口的管理和服务，政府政策从探索到发展再到创新，反映了东莞市对"新莞人"融入东莞问题的重视，并积极想方设法引导和支持"新莞人"融入东莞。