河北雾霾治理的长效机制建设

　　2013 年 1 月 4 日，华北地区开始了十面 “霾” 伏。16日，国家环保部公布的重点城市空气质量日报显示，污染指数最高的前 10 位城市依次是，石家庄、邯郸、保定、唐山、天津、郑州、济南、秦皇岛、济宁、乌鲁木齐和武汉并列第十位，其中石家庄连续多日占据榜首。雾霾天气给河北环境敲响了警钟，建设 “美丽河北”，治霾乃当务之急。

　　1 河北城市区域大气污染形势严峻

　　雾霾是雾和霾的组合词，二者本质上完全不同。雾的主要成分是水，本身并不是污染; 而霾由空气中的污染物所致，是一种有别于二氧化硫等气体污染的空气颗粒物污染。这种颗粒物包括 TPS ( 总悬浮颗粒物，粒径小于 100微米) 、PM10 ( 粗粒子，粒径小于 10 微米) 、PM2. 5 ( 细粒子，粒径小于 2. 5 微米) 三种形式，其中，PM2. 5 是主要构成。霾和雾的共同点在于都使空气变混浊，是视程障碍物。近来我国不少地区把阴霾天气现象并入雾一起作为灾害性天气预警预报，统称 “雾霾天气”，实际上，准确地讲应是雾天和灰霾天气。

　　2011 年底，北京持续多日笼罩在雾霾中，因美国大使馆发布 PM2. 5 数据与官方差距过大而使其迅速成为全国关注焦点。时隔一年，华北地区再次出现罕见雾霾天气，且表现出了范围广、时间长、浓度高的特征。受影响最严重的京津冀地区全部发布了大雾橙色预警，山东、四川、安徽等省市也发布了黄色或橙色预警，河南新乡和开封甚至发布了大雾红色预警信号; 1 月份，河北石家庄曾连续 8天空气质量都是五级以上重度污染。1 月 16 日，石家庄、邯郸、保定、唐山空气质量均为六级严重污染，石家庄PM2. 5 一小时均值超过每立方米 800 微克，微粒浓度超过国家新标准的十几倍，超过美国新健康安全标准几十倍。

　　此次空气污染事件，既有气象原因，也有污染排放原因。城市建设和快速发展带来汽车尾气排放、冬季取暖燃煤排放、工业污染排放等猛增，加之近地面长时间受静、稳天气控制，大气扩散条件非常差，导致污染物排放均在低空不断积累，持续加重。

　　2 雾霾天气对河北的挑战

　　持续的雾霾天气不仅威胁着人们的身心健康，给当地蔬菜生产、交通运输等带来困难，而且对全省招商引资工作以及政府公信力也造成了一定的负面影响，大气污染防治的巨大压力挑战政府管理能力。

　　2. 1 招商引资难度加大

　　我国发生的大面积雾霾天气国内关注、世界瞩目。空气质量最差城市排行榜前十名中河北省占据一半，特别是省会石家庄连续多日登上榜首。河北因大气环境污染国际与国内声誉受损，最严重的后果是不利于全省的招商引资工作。一方面，影响国内外知名企业的入驻。建设经济强省需要具有资金、先进管理经验等优势的战略合作伙伴。但事实上，对于国内外知名企业而言，地区生态环境等软实力比传统的土地、劳动力等生产要素更具吸引力。另一方面，省内企业留不住。随着生活水平的不断提高、健康意识的增强，人们越来越关注环境污染对健康的影响。我省城市大气环境不良状况可能引发富裕阶层及其所属企业的外迁。

　　2. 2 政府公信力受损

　　京津冀是中国经济 “第三增长极”，是未来经济快速发展的区域，河北发展面临千载难逢的机遇。但同时，全球化语境下的环境问题也给河北带来巨大挑战和压力。面对机遇与挑战并存的客观形势，河北必须突破环境瓶颈，在保护环境中实现经济快速发展。“美丽河北”就是在此背景下提出的，目地是要推进生态文明建设、促进人与自然的和谐。但持续发生的雾霾天气与政府所描绘的 “美丽河北”相差甚远，可能导致社会公众对政府的不信任感增强。同时，还应该警惕的是，城市环境退化明显、影响公众身体健康很可能会引发抗议，成为社会不安定的一个诱因。

　　2. 3 大气污染防治压力骤增

　　在 2013 年新年伊始的这场持续雾霾天气中，北京也是重灾区。北京环保局环保监测中心主任张大伟曾指出，这次大规模的雾霾天气区域性污染特征明显。相关研究也表明，河北等周边地区对北京的 PM2. 5 浓度贡献率较高。毫无疑问，为维护“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”形象，摆脱西方设置的环境障碍，北京会加大环境治理力度，必然对包括河北在内的周边地区施压，要求就PM2. 5 实施更严格的 “联防联控”。同时，罕见的持续雾霾天气在省内民众中也引起强烈反映，对空气质量不满情绪上升。政府亟需采取有效的大气污染防治措施，加大治理力度。

　　3 河北雾霾治理的长效机制建设

　　国内大气污染防治的实践证明， “运动式”的治理效果不会持久。只有立足现实，建立一套科学完整的治理体系，充分发挥政府的主导作用、市场的引导作用、社会公众的参与和监督作用，以电力、工业、交通源和面源为重点，积极控制一次颗粒物排放，充分利用协同控制手段，有效减少二次细粒子产生，才能从根本上遏制大气污染恶化的趋势，减少雾霾困扰。

　　3. 1 完善空气质量管理模式

　　雾霾的治理实际上是大气污染综合治理，需要多部门的协调、参与，某一部门难以完成。应该成立高规格的空气质量治理委员会，由主要省领导牵头，包括气象、环保、工信、国资、发改、财政、商务、税务、建设、交管等部门领导共同组成。委员会主要职责是对空气治理作出重大决策，以及相应指导、协调。当然，空气质量治理委员会的决策能否有效执行，还取决于地方政府。因此，管理模式应该是 “委员会 + 地方政府”。但是地方政府长期形成了偏重经济发展而忽视环境保护的 “惯性”，要打破大气污染的地方保护主义，除了把环境质量纳入政府、干部政绩考核体系，还应该切实实施空气质量问责制，以保障决策的执行力。

　　3. 2 制订空气污染应急预案

　　河北省现有重大灾害响应机制，面对突发性、大规模灾害天气———灰霾、雾霾、沙尘、雾霾等，还难以发挥作用，各地需要制订 《空气重污染应急预案》，指导并规范地方政府的应对行为，减轻大气污染及危害程度。方案应涉及的主要问题: 一是组织保障。在空气质量委员会下应设临时性的紧急治理小组，形成日汇报制度，对紧急问题及时部署与安排; 二是对空气重污染日界定与分级; 三是不同程度污染应该采取何种( 单一或组合) 措施; 四是不同程度污染发生时，需要根据企业的排污量、重要程度等指标不同，逐步分级关闭哪些企业、停驶哪些车辆、停建哪些在建项目; 五是对市民的健康防护做哪些工作、做哪些宣传工作。

　　3. 3 加强 PM 2. 5 的监测和研究

　　PM2. 5 是霾的主要构成，控制 PM2. 5 是治理雾霾的关键。目前，虽然在国内是热门词汇，但我们对其认知还很有限。科学的治理还需要建立在科学研究的基础之上。第一，加强 PM2. 5 监测。2012 年 6 月 1 日起，河北省石家庄、唐山、秦皇岛、承德、保定、廊坊、张家口等 7 城市首先开始向社会发布 PM2. 5 小时监测数据，到 2013 年 1 月 1 日河北省全部 53 个监测点开始向社会发布 PM2. 5 小时监测数据，但这些数据只是实验数据，还无法准确反映城市 PM2. 5 污染程度，监测网点少、监测水平低是主要原因，当务之急是加强网点建设与提升监测水平。第二，加强 PM2. 5 基础研究与应用研究。基础研究包括 PM2. 5 粒子生成及迁移、转化、消解规律，掌握PM2. 5 基本特性、化学变化，把握重点防治环节; 应用研究主要集中于城市 PM2. 5 的源头、污染源变化规律、监测体系建设、评价考核机制、区域大气污染综合治理等方面。环保、教育、科技等部门应积极组织发布相关招标课题，财政对此要给予大力支持，比如设立 PM2. 5监测与防控科研专项资金，推动一批基础与应用研究项目，为提升全省 PM2. 5 治理水平奠定基础。

　　3. 4 加快产业升级与调整

　　工业污染是雾霾的重要源头。在城市区域范围内，电厂、炼油厂、其他工业等的燃烧排放以及石化工业、有机溶剂的使用、化学工业、冶金工业等的工艺过程排放产生一次颗粒物; 工业生产过程排放的 NO2、S0X 、NH3、VOCS、CO 等气态污染物在大气中反应还会生成二次细粒子［1］。因此，加快产业升级与产业布局调整，减少工业颗粒物以及颗粒物前体污染气体的排放是控制城市区域雾霾的必要措施。

　　第一，严控新建燃煤项目，加快淘汰现有燃煤锅炉，大力推广天然气、液化石油气、煤气和太阳能等清洁能源，提高清洁能源使用比重。第二，尽快修订 《产业结构调整目录( 2011) 》，完善产业升级的指导政策; 严格执行 《河北省重点产业技术改造投资导向目录 ( 2012 ～ 2013 年) 》，严格控制钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工、多晶硅、电解铝等产能过剩行业扩大产能项目建设，制定实施更严格的火电、钢铁、石化等重点行业大气污染物排放限值。第三，鼓励风电、太阳能等新能源、新材料产业、电动汽车等产业发展。第四，调整产业布局。研究证明，相对于大陆上空的对流云层，海面上的云层 ( 海云) 对清除空气中颗粒物等污染物的效果最好，它明显可以净化海和近海上空的颗粒物［2］。所以，顺应当前重化工产业沿海布局趋势，应把钢铁、煤炭、装备制造等产业尽可能向有利于颗粒物消散和消解的东部沿海地区集中。另外，城市中心区污染类产业要加快搬离城区，并积极推进集中布局、集约发展，集中治污。

　　3. 5 控制交通源头排放

　　来自河北省环保厅数据显示，机动车氮氧化物排放量占全省的 32. 36%。河北科技大学一项研究也表明，河北省大中城市超六成污染源于汽车尾气，机动车污染已超过工业污染，成为河北省大中城市雾霾、酸雨和光化学烟雾等大气污染频发的主要原因之一。鉴于此，我省应继续严格执行黄标车在主城区限行政策，强制车辆加装尾气处理装置，并效仿北京在全省范围内加快提升油汽标准。当然，更主要的还是推进城市立体公交系统 ( 公交、地铁与城市轻轨等) 建设，打造便捷、经济、舒适的城市公共交通运输网络，激发市民自发公交出行，减少城区私家车的使用［3］。

　　3. 6 推进城市立体绿化工程

　　湿化空气或降雨都可起到净化空气作用，特别是对颗粒物有较好的效果，花卉草木等也都可吸收空气中的颗粒物。因此，治理城市中心区的颗粒物，要在城市中心区采取立体绿化手段，增绿扩水。城市立体绿化的主要途径包括: 马路中间隔离带加大绿植，将有条件的建筑玻璃幕墙改造为水幕墙，实施墙体绿化和屋顶草坪绿化，建设空中花园，实施阳台、露台、室内绿化。此外，在城市建立雨水收集系统，可以将广场、马路、公园、建筑、停车场的雨水收集起来，用于绿化灌溉和补充地下水源。通过增绿扩水，提高城市生态自净力，促进城市颗粒物自然消解。

　　3. 7 完善区域联防联控机制

　　大气污染具有区域性特征，相邻地区的生态环境互相影响，互为依存。有效控制雾霾天气，还需京津冀及河北周边地区以 PM2. 5 为抓手，建立完善大气联防联控新机制，包括: 重大环保项目的统一规划建设机制、区域大气环境联合执法监管和污染事件应急处置机制、跨区域污染防治协调处理和会商机制、环境信息共享机制、区域大气污染预警应急机制等。当然，区域大气联防联控的成功最终还在于是否调动了各区域防治、企业减排的积极性，形成了内生动力。河北应迎合京津大气治理积极性，抓住这一机遇，同京津一道共同协商，重点是建立起区域间相应激励与补偿机制，如排污权有偿使用和排污交易制度、资源有偿使用及生态补偿制度等。力争京津发达地区对经济欠发达、工业产业比重高、治理成本高的河北给予合理补偿，推动省内企业排污权交易价格的提升，以此形成河北各级政府空气治理、省内企业污染减排的内生动力。

　　3. 8 提高大气治理社会参与度

　　企业、作为市场经济主体，如果缺乏有效的外部激励约束制度，就成为大气污染的主要源头。社会公众的环保意识、参与监督是促使其遵守环保法规、承担环保义务的重要途径。借鉴欧美国家环境治理经验，除了利用市场机制引导外，我省还应启动全省范围内重点废气污染源的定位工作，绘制完整的污染源分布图，并将在线监测数据进行网上发布，利用信息手段实现对颗粒物、废气排放大户的实时社会监督，增加其减排的压力，促进其自主减排。

　　总之，雾霾治理就是大气污染的综合治理，具有复杂性、难度大、时间长的特点。只有建立起 “政府主导、企业主体、社会公众参与和监督”三位一体的治理机制，才能取得持久成效。

　　特荐论文：政府如何治理雾霾

　　参考文献:

　　[1] 杨复沫，马永亮，贺克斌。 细微大气颗粒物 PM2. 5 及其研究概况 [J]. 世界环境，2012 （ 1） : 32 ~34.
　　[2] 黄微，肖美，何宗健。 大气颗粒物对城市污染的危害与预防[J]. 江西化工，2006 （ 4） : 204 ~206.
　　[3] 环境保护部，国家发展和改革委员会，财政部。 重点区域大气污染防治 “十二五”规划 [S]. 2012.