治理理念下西宁市城市社区的治理改革

　　“治理”一词的产生源自 1992 年世界银行的“治理与发展的报告”，此后在各领域不断出现，20 世纪 90 年代，“治理”及“善治”概念在公共管理领域成为核心定义，并且成为各国政府改变职能的有效形式。而治理就是对合作网络的管理，指的是为实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

　　治理理念在我国近年来得到重视，并且在各个领域得到广泛应用，特别是在社区工作中社区治理成为新的发展方向。

　　一、治理理论的研究途径

　　由于不同的学者的研究视角不同，学术界对于治理的内涵有着不同的理解，没有达成一致看法，但是总的来看，其表明了学术界对“治理”的研究途径不同。国内学者主要从三种途径进行研究：

　　1. “政府管理”的途径

　　该途径从政府管理的角度出发，将治理等同于政府的管理，在政府部门的方面来阐述市场化条件下的公共管理改革，“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”是其主要的做法。这一途径主要是把治理理解成为在市场经济的条件下政府对自身的角色定位，从而运用市场的私有化的、工商业的方法管理公共事务的过程。其主要的研究对象是政府部门与市场力量的关系，政府的角色在“掌舵”与“划桨”中转换。

　　2. “公民社会”的途径

　　从“公民社会”途径的角度出发，治理是公民社会的“自组织网络”，是第三部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，普遍存在于公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问题中。这一途径的前提是社会具有高度的自治性，公民社会组织通过自我管理、自我协调、自我组织完成各项事务，取得公共利益，国家或政府不参与或者是较少的参与。

　　3. “合作网络”的途径

　　合作网络途径认为，治理是政府与社会力量通过合作，将其共有的资源、条件进行整合，相互学习达到共同的政策目标。其认为政府部门应该与私营部门、第三部门之间构筑起相互依存的合作关系，就共同关心的问题采取集体的行动。这一途径是对上两种途径的整合，即强调了政府的作用，同时也突出了各个公民组织机构的作用，通过政府部门与非政府部门的合作，通过各种资源的整合，扬长避短，协同治理。三种研究途径的主要不同点如图 1:

　　二、国家力量与社会力量博弈下的社区治理类型

　　随着市场经济的快速发展以及城镇化水平的不断提升，城市规模越来越大，城市人口日益增多的同时也带来了大量的城市管理难题，传统的城市社区治理方式已和如今的城市社区治理需求不相匹配，亟需寻找一种新的治理方式。党的十八届三中全会也明确提出：“创新社会治理，必须着眼于最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展的活力，提高社会的治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。”

　　这同时也是国家治理体系和治理能力现代化的基石。而根据国家干预程度与社区自治程度的力量强弱对比，社区的治理模式可以分为以下几种：

　　1.“政府全面干预”模式

　　这种模式下是强政府-弱社会的情况下产生的，政府拥有绝对的控制权，社会的力量是十分弱小的，国家的权力覆盖社会的各个方面，而社会由于国家的“高压”状态，几乎处于一个静止的状态，社会成员的参与程度十分有限，大部分成员被国家直接分配到各个单位之中。而社区的构成是典型的“单位制”。从新中国成立到改革开放前我国的社会管理模式就是处于这种状态之中。从管理学的角度出发这种类型可以节约管理成本，提高效率，但是从长远来看，社会成员的自治能力受到抑制，使其积极性、主动性难以有效的发挥进而影响社会的全面发展。所以，随着政府部门管理方式的不断变革以及社会的全面进步这种模式已经被取代。

　　2.“政府占主导”模式

　　在政府主导模式中，政府的行政力量占主要的地位，但是社区居民和各类社会组织也会参与其中。虽然政府占主导地位模式与政府的全能控制模式都是在强政府－弱社会这同一背景下产生的，但在社会力量的参与方面是有所不同的。换句话讲，随着社会的不断进步与发展，各种社会力量的不断壮大，社会的自治能力不断的增强，加之各种先进的科技手段以及社会传媒力量的发展使得社会成员的参与意识不断提高，由此，使得这一模式应运而生。强政府－弱社会背景下的政府主导模式是目前我国大部分城市社区普遍采取的治理模式，这一模式的特点具体表现在几个方面: 第一，社区的大部分经费来源于政府，社区治理的主体单一。第二，国家有自上而下一套系统的组织机构负责社区事务管理，从社区的组织规划到社区的决策都按照这一系统进行，社区治理过程缺少互动性。

　　3. “政府与社会协同治理”模式

　　这种模式是新形势下社区治理的发展趋势，其与前两种模式有着本质的不同，这种模式是在强社会的社会背景下产生的。在政府占主导地位的的社区治理模式中，虽然居民和社会组织也参与社区事务管理，但是这种参与受到很大的阻碍，各种力量在社区中的权力是不对等的，虽然社区居民、第三部门有一定的参与权与话语权，可以表达自己的意见，但是最终意见采纳与否仍然是由政府决定。而政府与社区协同治理模式中，政府不再直接干预社区事务，政府主要是“掌舵”而不是“划桨”，仅为社区治理主体中的一员，社区事务由社区居民和社区组织共同完成。

　　4. “社区自治”模式

　　在这种模式中社区组织占主导地位，社区居民参与热情高而且是积极的参与，政府间接指导社区事务。戴维?奥斯本在《改革政府》一书中第二章阐述的社区拥有的政府：授权而不是服务正是对这种模式的具体阐述。该种模式的建立的基础是国家经济发展水平较高，社会自治能力高度发达，民主意识比较强，法治比较健全，只有这样才能实现，目前只有少数的发达国家采用此种模式。

　　三、西宁市城东区社区改革前后的社区治理分析

　　1. 西宁市城东区社区改革前的社区治理

　　城东区是一个以回族为主的少数民族聚集区，辖区总面积为 114 平方公里,下辖 2 个镇、7 个街道办事处、20 个行政村、31 个社区居民委员会。近年来，随着经济社会的发展，城东区城市建设步伐持续加快，人口迅速增长，流动人口不断涌入，拆迁安置人员不断增加，城市基础设施相对滞后，传统的社区治理与日新月异的城市发展速度不相适应，基层社会管理和党建工作也由此面临新的挑战。在原有的市、区、街道、社区居委会四级管理体制下，街道办事处和社区居委会在社会管理领域职能、功能雷同，机构重叠。街道办事处大多数情况下充当“传声筒”“二传手”，对强化为民服务和区域化党建工作“有力无心”。社区居委会职能“越位”，行政化倾向严重，每年承担大量行政工作任务，自治功能严重弱化，对强化为民服务和区域化党建工作“有心无力”。在没有进行社区改革之前，西宁市城东区和全国大部分社区一样在社区治理中存在以下的问题：

　　（1）治理主体单一

　　目前，我国城市社区的治理主要是政府占主导地位，成为社区工作的主要实施者。在实际的社区工作中，社区居民很少参与到社区工作中，即使有也是被动的参与，普遍存在的现象是社区居民的参与意识淡薄，参与热情不高缺乏责任意识，影响社区工作的有效开展。社会团体、商业企业等社会组织能够提供优质的服务，而且在某些方面解决政府部门解决不了的难题，有他们承接大量的社区服务工作和社区公共事务可以有效降低成本，提高效率，实现公共产品和服务的有效供给，从而满足社区居民的需求。但是在目前的社区工作中只有少数的社会组织的参与，大部分的社区中社会组织的参与较少，或者几乎没有社会组织的参与。

　　（2）治理过程的单向性

　　目前社区人员绝大多数是由政府人员单方面组成的，国家有自上而下一套系统的组织机构负责社区事务管理，从社区的组织规划到社区的决策都按照这一系统进行。政府在城市社区管理中扮演着管理者角色，社区管理工作大多数是围绕着政府各部门的需求开展的，这就使得社区治理工作变成了执行政府部门命令的“二传手”。社区成为了政府部门的“传声筒”。这不仅在一定程度上影响了社区治理的深入进行，同时也影响了社区组织自治能力的发挥。正是由于这种严重的行政化倾向使得政府在社区治理中存在着严重的“越位”行为，政府自上而下的管理模式导致政府行政范围过大使得社区组织在社区治理中“缺位”，治理过程缺乏互动，呈现单向性。

　　2. 西宁市城东区社区改革后的社区治理

　　为顺应社会发展新要求，2013 年，青海省西宁市城东区作为城市社区治理体制改革“先行先试区”，在全省启动实施了以“减少管理层级、夯实基层基础、强化居民服务”为主要内容的城市社区治理改革试点工作，撤销了 7 个街道办事处，挂牌成立了 12 个新型社区，并已全部运行。通过改革取得了一系列的成果：精简管理层级、撤销街道办事处后，变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区”三级管理，实现了管理体制扁平化，将人财物等资源“一竿子插到底”，减少了中间环节，夯实了基层基础，提高了工作效率；按照“居政分离”原则，居委会不再承担行政性事务，居委会有时间、有精力、有条件按照有关法律法规开展自治活动，组织引导社区居民依法有序参与社区事务管理，真正成为社会管理中社会协同、公众参与的有机力量，居委会的自治功能得到切实加强；通过搭建“一委、两中心、多居、多社团”的组织架构，努力形成以社区党工委为核心，社区群众工作中心、社区公共服务中心为平台，居委会为基础，各类社会组织共同参与的新型社区管理新格局，改变单一的治理主体，开始转变为政府与社会的协同治理。

　　四、我国城市社区治理能力的提升及路径完善

　　治理理论的三种研究途径：“政府管理”的途径，“公民社会”的途径，“合作网络”的途径运用到社区的治理也可看作是三种不同的管理模式。

　　“政府管理”的途径就是目前我国大部分社区实行的强政府-弱社会下的政府占主导地位模式；“公民社会”的途径是目前少数发达国家实行的强社会-弱政府下的社区自治模式；“合作网络”的途径是强政府-强社会下的政府与社会协同治理模式。

　　第一种方式正是我国目前大部分社区实行的方式，目前在治理过程中已经暴露出严重的弊端，例如：社区治理主体的单一，治理过程缺乏互动性等。而第三种“社区自治”模式是在一定的基础上才能建立的，其包括，经济的发展达到一定的水平，法制十分的健全，公民的参与热情高，社会的民主意识比较高，综合我国的国情及社会发展现状，我国目前的社区治理还没有达到“社区自治”的要求。

　　良好的社区治理应该是政府、居民和社会组织都积极地参与其中，政府仅为社区治理主体中的一方面不再占有主导地位，各个参与主体间的地位是平等的。参与主体之间各负其责，各司其职，相互合作。强调治理过程的互动性，是相互学习的政策过程，不再是以往的自上而下的凭借国家强制力实施的单一制管理，管理的方式与手段更多地引入新的管理方式，例如：合同外包、志愿服务等新的治理方法。既有政府部门自上而下的治理，也有居民和社会组织自下而上的积极参与，这样使得政府与社区的博弈中达到一种最佳的双赢状态。而这正是政府与社会协同治理模式所具有的特征。

　　五、结语

　　基于目前社区治理中政府占主导地位模式的弊端分析，结合西宁市城东区社区治理的改革经验，以及政府与社会协同治理模式的特点，政府与社会协同治理是目前我国社区发展的目标与方向。

　　在研究的过程中应该充分借鉴国外社区治理的经验，尤其是要积极培养和提高社区居民的参与热情，大力培育和发展社会组织，倡导商业企业的积极参与，形成多元的治理主体，还要完善相应的法律法规，建立相互学习的互动平台。政府与社会的协同治理模式有利于避免治理主体单一化所带来的“价值偏好”。是一种处于探索中的新型社区治理方式，值得不断发展与完善，有利于推进国家治理体系与治理能力的现代化。

　　参考文献：
　　[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2012.
　　[2]编写组.中国共产党第十八届三中全会第三次会议文件汇编[M].北京:人民日报出版社,2013.
　　[3][美]盖伊?彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
　　[4][美]奥斯本?盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社,2006.
　　[5]韩超.社区管理绩效评价体系的构建—基于西宁市城东区社区管理的视角[J].河北经贸大学学报（综合版）,2014,(2):102-104.