第三部门在公共危机管理中的功能与困境分析

　　我国的第三部门是改革开放以后随着市场经济体制的建立而发展起来的。第三部门在承担政府转移职能、提供部分特殊的公共物品、提高公共管理绩效以及监督政府活动等方面都发挥着积极的作用。近年来，我国公共危机事件频发，第三部门经常以积极的姿态活跃在应对公共危机的第一线，发挥着积极的作用。但是作为公共危机管理的一个重要新兴主体，第三部门在参与危机管理的过程中还存在许多亟待解决的问题。本文所述的公共危机主要指自然灾害引发的公共危机。

　　一、第三部门在公共危机管理中的功能
　　
　　第三部门概念“third sector”最早由美国学者Levitt 于 1973 年在他的论文《The third Sector:NewTactics For A Responsive Society》中使用。

　　[1]6他认为，过去很多人用二分法思维认识社会组织，即非公即私、非私即公，但实际上在政府部门与私营部门这两类组织之外还存在大量的“第三部门”.国内外众多学者曾从不同的角度对“第三部门”进行了界定，虽然之间难免分歧，但存在基本的共识，即认为第三部门区别于强制谋公益的政府组织和自愿谋私利的企业组织，它是组织成员自愿参与的谋公益组织，所以兼具组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等特征。

　　作为公共管理的一个重要主体，第三部门可以弥补市场经济和政府机制的内在缺陷，在我国社会转型时期担负着一些特殊的功能，其在公共危机管理中的重要作用主要表现在以下几个方面：

　　（一）在公共危机事件爆发之前，第三部门可以及时发现危机隐患并提出防范危机的建议政府部门工作人员参与公共危机管理主要是基于岗位要求和职责，因此体现出一定的滞后性和被动性。而第三部门的工作机制是志愿性的，与政府部门相比主动性和灵活性更强，更容易及时地发现危机隐患，降低危机大规模爆发的可能性。尤其是在信息通讯技术日益发达、社交媒体广泛应用的今天，第三部门与公众的强大互动力和迅速反应力更加成为进行危机预警和防范的一大优势。

　　（二）在公共危机事件中，即在公共危机事件的集中处理阶段，第三部门在提供直接服务以及监督物质资源的筹集和分配方面发挥着重要作用
　　
　　1. 第三部门可就公共危机事件的解决提供直接性的服务公共危机事件爆发后，第三部门凭借自身独特的优势能在第一时间介入公共危机管理，提供较为全面的服务，如救助灾情、募集资金、维持秩序、提供关怀等。公共危机事件的发生具有高度不确定性、公共性、突发性等特点，加之我国各个民族在风俗文化、生活习惯、经济发展等方面存在着较大差异，这就决定了在公共危机事件的处理方式上必须因地制宜，结合各地具体情况有针对性地提供服务。但是，一方面由于政府在公共危机管理方面力量的有限性，不可能深入到公共危机管理的各个方面；另一方面公共危机管理常常具有一些特殊的要求（比如当地语言），使得域外第三部门的介入又存在相当困难，此时本土第三部门可以根据本地的实际状况，提供具有地方特点的服务。

　　2. 第三部门可就公共危机中资源的筹集和分配过程进行监督在任何公共危机的应对和化解过程中都要涉及到大量资源的募集、调配和使用，这些资源既包括以国家财政为基础的公共资源，也包括基于志愿捐赠的社会资源。公共危机时资源的使用和调动往往是非常规性的，对这些资源筹集和分配的监管至关重要，其不仅关系到危机管理的效率，也会间接地影响政府的形象和公信力。而第三部门恰恰可以在这一过程中担任监督者的角色。如在印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构提出了建议，督促他们进一步改进服务。[2]

　　（三）在公共危机事件之后，即在公共危机事件的集中处理阶段完成后，第三部门仍发挥举足轻重的作用
　　
　　1. 第三部门可以承担灾后重建的一些实务性工作公共危机管理是一个长期的复杂的过程，不仅在集中处理阶段需要各个方面的力量，在后期的处理阶段也需要多方面的力量进行参与。在集中处理阶段，政府在其中起着关键性的作用，在后期的处理阶段，第三部门的作用非同小可。第三部门的草根性和志愿性使人们更愿意主动地与他们进行沟通，表达自己的真实需求，使其更容易了解到危机发生地的微观状况，从而在确立恢复重建方案时充分地考虑他们的诉求。

　　2. 第三部门在帮助灾民进行心理重建方面发挥重要作用公共危机事件，特别是对一些重大公共危机事件的处理过程是复杂而漫长的过程，它不仅包括对灾区物质上的建设，还包括对灾民的心理重建，而且对灾民的心理重建往往是一个比对灾区物质建设更加巨大的工程。如果仅仅依靠政府去帮助灾民重建心理，其力量是不足以应对的。相反，第三部门在这方面独有优势，第三部门与社会民众联系密切，对民众的心理需求相对了解并可以就民众的心理重建提供专业化的建议。

　　除此之外，第三部门在公共危机管理还具有倡导社会文明的功能，这一功能贯穿公共危机管理过程的始终，它倡导关心人类、坚守人道主义精神，推崇“我为人人，人人为我”的社会价值观，对于提高公民素质、倡导社会文明具有积极的作用，特别是对于一些影响极其广泛的公共危机事件，第三部门的这一功能更加凸显。

　　二、第三部门在公共危机管理中面临的困境
　　
　　第三部门自身的特点使其在公共危机管理中具有独特的优势。但是，正如政府和市场这两大部门都各自存在缺陷一样，第三部门也难以实现完美。作为公共危机管理的一个重要新兴主体，第三部门在参与公共危机管理时也存在着不少问题。

　　（一） 从政府为第三部门发展所提供的环境来看，政策方面存在的问题使其在参与公共危机管理时面临困境我国第三部门的独立性较差，“社会组织在社会管理中更多地承担着客体或对象的角色”,[3]相关制度对第三部门的成立和运行进行了规制。首先，我国民间组织成立时须经业务主管单位和登记机关的双重许可。其次，民间组织被限制竞争。现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。此外，《社会团体登记管理条例》还对会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面作了严格的限制。可见，这些条例对于第三部门的发展来说都构成了限制性因素，就公共危机管理而言，主要表现如下：

　　1. 政府对第三部门的严格控制使得第三部门在参与公共危机管理过程中面临合理而不合法的地位相关政策对第三部门参与公共危机管理的范围作了限定，如只有中华慈善总会、中国红十字会等少数机构才有资格开展筹款活动，但事实证明，这一状况难以满足重大危机发生时的社会需求。许多公共危机事件的处理（比如地震）是一个长期而又复杂的过程，随着时间的推移，集中调度和单一政府行为越不足以应对公共危机事件后期的处理工作，从而第三部门的参与和社会自我组织、自我发展的能力就显得愈发重要。然而，政府政策的严格性使得许多社会团体的活动处于一种“准合法”的状态，也只能在应急救灾阶段发挥作用，而应急救灾一旦完成，这些社会团体又没有涉足灾区的合法性基础，从而使得这些团体丧失了对灾区进行持续关注的积极性，但是，仅仅凭借那些被政府许可并批准过的少数第三部门组织又不足以应对后期的大量工作，这往往使得灾后的许多工作不能顺利进行。

　　2. 对第三部门监督政策的缺失客观上为第三部门的趋利行为提供了便利由于我国的第三部门很大一部分挂靠于政府部门，这些部门接受监督的方式主要为公布账目，透明进出，由社会监督。虽然捐赠物资还将接受审计部门的审计，但审计部门的介入一般是在应急救援结束之后，即灾后重建工作开始之时。一位曾参加过救灾款审计工作的审计人员说，“从以往的审计结果来看，救灾物资不及时拨付的情况较多，另有救灾款被挤占和挪用，这些救灾款常在几年后不了了之”.[4]

　　3. 政府关于第三部门准入政策的规定忽略了某些地区的特殊情况如前所述，政府对民间组织采取了严格限制竞争的政策。但是由于某些地区的特殊性，一方面使得外援第三部门在参与公共危机管理的过程中处于一种合法但不合理的状态，另一方面又阻止了许多本土社会组织跨进第三部门的大门。例如 2010年玉树地震后的救援凸显了本土第三部门的重要性，但是政策的严格控制使得本土的第三部门数量甚微，如果没有喇嘛救援队的及时加入，玉树的救援会陷入更大的困境。

　　（二）从第三部门自身来讲，其在参与公共危机管理的过程中存在诸多问题
　　
　　1. 第三部门在参与公共危机管理过程中，实战能力比较欠缺公共危机事件通常具有突发性、影响的广泛性等特点，这就要求各个参与主体迅速、及时、高效地参与到事件的处理过程中。但是很多第三部门在参与救灾的过程中缺乏专业的救援技术和救援设备，大大降低了救援的效率。

　　2. 第三部门可能具有的趋利倾向降低了公众对其的信任并对政府的公信力构成威胁第三部门作为公共管理的一个重要主体，也会具有趋利性，这种趋利性会导致第三部门像市场经济中的微观经济主体一样为赢取利润而寻求各种手段，但是与其他微观经济主体不同，我国第三部门在诞生之际就与隐性的国家权力联系在一起，因此，第三部门可以凭借隐性的国家公权力进行“暗箱操作”,这不仅会导致第三部门的发展失去公信力，甚至还对政府的公信力构成威胁。

　　三、第三部门在公共危机管理中健康发展的路径选择
　　
　　通过上述分析可以看出，第三部门作为公共危机管理的一个主体，无论是从其自身来看还是从其发展的外部环境来看，都面临一定的困难。第三部门要在公共危机管理中积极有效地发挥作用，须从以下方面入手：

　　（一）降低第三部门的准入标准降低第三部门的准入标准无论是对有意参与公共危机管理的社会组织来说，还是对于遭遇公共危机事件当地的公众来说，都不失为一种有益的举措。降低第三部门的准入标准，可以使更多热心的社会组织积极转化为第三部门，合理合法地参与到公共危机管理的整个过程中去，从而使得公共危机的发生地尽快恢复到生产生活中去。同时还应该鼓励第三部门间的适度竞争。这样，一方面可以提高第三部门为社会提供服务的积极性和服务质量；另一方面可以提高公众对第三部门的捐赠热情，从而可以更好解决第三部门的经费问题。

　　（二）加强对第三部门参与公共危机管理的监督实践中，第三部门可能具有趋利性，这一趋利性导致其在参与公共危机管理时未能维护公共利益而是追求自身利益，第三部门在公共危机管理中的趋利性主要表现为“发国难财”.这无论是对关注公共危机事件的热心公众，还是对公共危机事件的遭遇者，以及第三部门本身都会带来不利影响。因此，必须对第三部门参与公共危机管理进行严格的监督。首先要加强政府对第三部门的监督，尤其要对第三部门在参与公共危机管理过程中所筹善款以及去向公之于众，使得第三部门对善款的筹集和使用纳入制度化轨道。其次，完善社会监管体系，包括社会公众和新闻舆论的监督，从而使第三部门的活动在阳光下运作，尤其是随着科学技术的发展，网络的普及率会越来越高，网络监督不失为一种有效的监督手段。

　　（三）重视“本土第三部门”建设由于公共危机事件存在地区差异和性质差异，因此对于不同地区在第三部门方面的政策应该区别对待，不能搞“一刀切”,全国上下一个样。对于一些地区特征或者是公共危机事件特征明显的地区，加强本土第三部门的建设迫在眉睫。因此，各级政府应针对本地区的特点加强本土第三部门的建设。

　　（四）提升第三部门应对和化解危机的实战能力近年我国第三部门在参与公共危机事件过程所面临的种种困难，无论是由于文化方面的差异而导致的困境，还是实战技术的能力欠缺，归根到底都是由于第三部门缺乏操作经验。第三部门可以借助其他机构成功应对各种危机方面的经验，进行模拟训练，一旦发生类似的公共危机事件，第三部门在这方面的效率将会大大提高。否则，我们会付出更大的代价。

　　（五）建立第三部门自律和同行互律机制一方面，第三部门必须准确定位自身，在组织内部培养一种自律文化，提高组织成员的公益意识，提高组织的自律意识。另一方面，第三部门应建立同行互律机制。同行业第三部门的全国性协会组织可制定本行业第三部门的行为规范和准则供会员组织遵守，并提出违规处罚措施。同行互律的另一种形式是行业认证制度，这可以借鉴美国家庭和儿童服务认证委员会推行的家庭和儿童服务机构的认证制度，通过行业认证制度评定第三部门组织的专业资格和能力，并确认第三部门是否达到规定的要求。[5]

　　总体而言，近年来第三部门正以积极的姿态参与到公共危机事件的管理中，凭借其固有优势成为公共危机管理的重要主体之一。但是政府严格的政策限制、自身的趋利化倾向等因素导致了其在参与危机管理过程中面临重重困境。只有完善各项相关政策并通过第三部门自身的努力，才能推动第三部门的健康发展，发挥好其在公共危机管理中的重要作用。

　　参考文献
　　
　　[1]王绍光。多元与统一：第三部门的国际比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.
　　[2]贾西津。NGO:挡风高墙中的水泥[J]. 决策，2005（8）：23-24.
　　[3]何芸。社会组织在社会管理中的主体性问题[J].理论探索，2011（4）：99-101.
　　[4]沈亮。捐赠，如何捐？怎么花？[N].南方周末，2008-05-15（新闻版）。
　　[5]杨和焰。第三部门的兴起：理论假设检视和现实原由分析[J].南京社会科学，2006（1）：61-67.