现代教育治理中的社会参与探讨

　　从 20 世纪 70 年代开始，为了应对经济危机、社会危机和时代发展的挑战，西方主要发达国家掀起了一场以新公共管理为标志的政府改革运动，这场改革运动从英美发源并逐渐席卷全球，形成了一股声势浩大的全球政府改革浪潮。

　　在这一浪潮的影响下，一些国家在教育治理问题上进行了积极的探索和实践。在认识到政府不是供给公共服务和公共物品的唯一主体后，许多国家在削减公共开支、压缩政府规模的同时，在公共服务领域引入竞争机制，推进包括教育、医疗、养老、交通等在内的公共服务市场化改革。

　　但是，以 “市场化”为导向的教育改革，在提高公共教育服务水平和效率、增强灵活性的同时，也带来诸多问题，特别是对教育公平、社会公正和公共利益的损害。因此，各国开始反思教育治理中狭窄的二元思维---政府与市场，探索一种新的机制以解决政府失灵和市场失灵所带来的问题。正是在这样的背景下，社会参与在教育治理中的角色和作用日益受到重视。今天，不管政府承认与否、愿意与否，社会参与已经成为现代教育治理中的一部分，公共教育服务供给矛盾的解决以及公共教育服务供给公平的保障都离不开社会参与。

　　一、教育治理中社会参与的必要性

　　社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着教育管理者以及政府内外的领导者都必须认识到，在现代教育治理中，必须让家长、社区、非营利组织、其他公民个人等各种社会力量参与进来，社会参与对于公共教育服务的有效供给和公平保障以及提高政府教育管理的有效性具有重要作用。

　　首先，社会参与有助于提高教育行政的回应性。20 世纪 60 年代后期，外部的批判和公共教育行政普遍存在的官僚回应性缺乏的现象，使人们开始重新思考公共教育行政中的社会参与问题。

　　对这一问题的重新思考首先与对 “政治与行政二分论”的批判和反思密切相关。新公共行政理论认为，政治与行政的关系并不像二分论所设计的，行政管理者仅仅局限在公共政策执行的角色，相反，他们经常介入公共政策的制订。在实践中，要在政策制订和政策执行之间画一条清晰的界限也是十分困难的。新公共行政理论对 “政治与行政二分论”的反思和批判，从理论上证实了将教育行政管理者隔绝于政治和公民的观念之外是毫无意义的。因此，要想提高公众对政府的信任程度，解决普遍存在的官僚回应性缺乏的问题，就必须重视社会参与，这也是行政合法性的要求。

　　“行政合法性要求政府积极地向公民负责，这是政府出现的原因。责任要求发展一种共享价值观的解释体系，这种体系必须由官僚和公民在真实世界的情境中而不是在主观假设下共同发展起来。换句话说，拥有合法性的行政国家必定要根植于积极的公民参与文化环境中。”

　　其次，社会参与有助于保障公共教育服务公平。显然，公平不等于同等对待，公平供给也不是同等供给或者标准化供给。原因在于，公民彼此之间事实上并不一样，而且他们的性格、需求、喜好和背景也迥异。所以，如果在公共教育服务中采用绝对标准化的、无差别的同等对待，就会产生不公平。特里·库珀 （ Terry L. Cooper） 进一步分析了同等对待和标准化所带来的严重问题，即 “在这种标准化的影响下，不公平通常在公共组织的实践中被制度化”. “因为标准化方法的采用，越来越成为对某一群人 （ 通常是人口中的主体人群） 有利的主要原因。结果，所谓的标准化公民服务调查通常就是有利于白人、盎格鲁 - 撒克逊人和新教徒的准则作为所有公民的共同标准。

　　公共教育课程的设置也以此假定为核心，即有利于英语世界的、核心家庭出生的中产阶级的后代。

　　房屋住宅法同样把理想化的、时兴的建筑结构当作标准，而对与此不同的情况以及老式居住区的要求抱有偏见。”[2]

　　由此可见，公共教育服务供给的公平原则并不是同等对待，不是无视学生、家长及其他民众的多样化教育服务需求，而是在承认广大民众多样化需求的基础上，为其提供多样化的公共教育服务，这才是真正的教育公平和社会公平。要实现这样的教育公平和社会公平，就需要社会参与，只有这样政府才能了解广大民众的多样化的需求、喜好和愿望。而且，由于不同的学生、家长、社区以及其他公民个人在公共教育服务上的需求各不相同，这就需要政府拥有一套能够促使社会性力量对组织机构决策施加影响的制度和技术，增加他们对公共教育服务需求的表达渠道。

　　最后，社会参与有助于推进教育治理体系和治理能力现代化，实现教育的有效治理。事实证明，富有积极能动精神的社会性力量不仅是表达自身利益、影响公共教育决策的重要力量，更是与政府一起供给公共教育服务的合作伙伴。在很多情况下，如果公共教育政策要达到所期望的结果，那么家长、社区以及其他公民要做的必须更多，而不仅仅是公共教育服务的消费者和政策的服从者。正如学者戈登·惠特克 （ Gordon P. Whitaker）曾经指出的那样，当今很多以改变个人行为和态度为目的的公共服务政策，如教育和犯罪预防，只有服务接受者协助、配合，才能实现其预期的行为改变。无论是学习新思想或新技术，形成健康的生活习惯，还是改变一个人对家庭和社会的看法，只有服务接受者的参与才能完成目标。[3]

　　同时，在政府失灵、市场失灵的情况下，社会参与还是公共教育服务供给的重要补充力量。社会参与能够及时有效地利用民间的资源和力量，灵活、迅速、多样性地供给公共教育服务，弥补由于政府失灵和市场失灵所导致的公共教育服务供给缺口。发达国家第三部门的发展、全球结社运动和个人志愿力量在公共教育服务中必不可少的地位以及近些年我国民间组织、中介组织、社会团体和志愿者在公共教育服务领域中的活动和作用，充分证明了社会参与在公共教育服务中的重要作用。

　　二、教育治理中社会参与的有限性

　　在肯定各种社会性力量在教育治理中的重要地位和作用的同时，还必须认识到社会参与的有限性和各种限制性因素。

　　第一，成本和有效性问题。社会参与并不是一个无成本的活动，社会参与在为教育治理的发展提供动力的同时，也可能会耗费巨大的资源，造成教育管理低效等问题。学者约翰·埃齐沃瑞尔 （ John D. Echeveria） 认为，合作治理是一个延误决策、维持现状的低效治理机制。如果政府事先没有召开公众论坛以便帮助大家认识有关问题的复杂性，那么决策过程将会变得非常缓慢。尤其在诉讼不可能发生的前提下，复杂的公众参与过程有时候可能会消耗很多机构的政策执行资源并降低实际的政策效果。[4]

　　第二，代表性问题。众多的公民会议批评者认为，公民会议存在着代表性缺失的问题，参与公民会议的人可能是一般大众的代表，也可能是某一小范围相关公众的代表。 “那些经济利益巨大，要保证其投资的人们，会在其中发挥重大的作用。”[5]

　　各种教育咨询委员会同样存在着代表性不足的问题。更严重的问题是，在实践中会出现利益集团控制公共决策的现象。学者奈杰尔·克瑞（ Nigel Curry） 曾对此进行了批判： “一些有野心的公民参与组织明显没有发挥代表的力量，也没有履行代表的义务，甚至没有把自己看作是代表，有些团体还公开表明，参与就是追逐切身利益……”[6]

　　第三，“志愿失灵”问题。非营利组织也不是十全十美的，志愿部门作为公共服务的提供者也有着固有的缺陷，会产生 “志愿失灵” （ voluntaryfailure） .美国非营利组织研究专家莱斯特·M. 萨拉蒙 （ Lester M. Salamon） 指出， “志愿失灵”主要表现在四个方面[7]: 一是慈善不足，即它无法产生充足的、可靠的资源来处理发动工业社会中的人类服务问题。二是慈善的特殊主义，即志愿组织及其捐助人集中关注人口中的特殊亚群体，特殊主义以及由此相伴而生的偏爱，不仅会导致覆盖面上的严重缺口，而且会带来服务的重复和浪费。三是慈善的家长式作风，即那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求。四是慈善的业余主义，即由于资金的限制无法吸引专业人员的加入，这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。

　　第四，社会参与主体的参与意识和能力问题。并不是所有的家长、社会组织、其他公民个人以及社区等主体都具有积极参与的意识，有许多人不愿意参与政治或者从事任何公共教育事务，其理由既有可能是个人隐私的需要，或者是懒惰，或者是不同意参与式民主等。此外，还涉及参与能力的问题，特别是对于具有高度专业性的教育议题和教育事务，一般的民众对其认知是有限的，这个时候就不得不借助专家 （ 包括行政专家和教育专家） 的专业判断来进行决策。这样一来，又容易产生 “专家独断”的问题。

　　三、教育治理中社会参与的技术与策略

　　约翰·克莱顿·托马斯 （ John Clayton Thom-as） 在 《公共决策中的公民参与》 一书中指出：“在任何公民参与的过程中，公共管理者的首要任务就是决定公民参与的程度，即究竟需要不需要公民参与？ 如果需要，应该如何确定公民参与的广泛程度？ 应该与公众分享多少决策权力？”[8]

　　这些问题的回答，就涉及社会参与的技术问题。

　　目前在西方已经出现了诸多相对成熟的社会参与教育治理实践的技术，最常见的是公民会议，包括听证、市民会议、报告会、公民小组主题讨论会、小组专题讨论会、目标团体、公民招待会、报告会以及研讨会，等等。当然，各种教育咨询委员会也是教育治理中社会参与技术的重要组成部分，他们通常由代表各种利益的组织和个人组成，如政府官员、专家学者、普通公众、行业代表、商业组织、劳工组织。此外，媒体和新的信息技术正在社会参与教育治理中发挥着日益重要的作用。一方面，这种力量可以通过各种方式促进社会参与，而且广大民众可以通过电视、报纸、手机媒体、互联网等多种形式，获得有关的重要教育信息。另一方面，媒体还可以运用自身的力量，促进教育行政机构回应社会参与教育政策咨询的愿望。目前我国多个城市中采用的 “电视问政”,就是一种非常有效的利用媒体促进社会参与和政府回应性的方式。而且，新技术的应用降低了社会参与的成本。公众借助网络参与公共教育决策和管理，所付出的时间、精力和金钱比通过报纸、电视、广播等传统途径少得多，这种方式能够让公众花更少的钱和时间获取更多的教育信息。

　　当然，单纯依靠参与技术的完善是不够的，要想推进社会参与以便实现教育的有效治理，推进教育治理体系和治理能力的现代化，还需要完善社会参与策略。在我国，首先要解决的问题是改变传统的行政管理模式和政府角色，建立政府与公众之间的信任关系。政治家和行政人员不再是权力的拥有者和政府的中心，广大民众也不再是被治理的对象，而是教育治理的主体，他们有权决定包括教育服务在内的公共服务的内容，或者依照自己的需求亲自制订一个更为贴近期望的公共教育政策。为此，“在公权的使用方面，政府及其教育行政部门要重新划分管理权限，向学校放权，向中介放权，向社会放权”[9],形成一种职业政治家、行政人员、学校和广大公众等多元主体共同分享权力的合作治理模式。当然，合作治理模式的形成，应以政府与公众之间的信任关系为基础和前提。因为 “在信任缺失和集权的前提下，参与项目的执行不会带来真实的参与活动，也不会激发公民的信任感； 相反，公民可能因为受辱而产生出更多针对政府的失望和疏离情绪。

　　这就是公民常常视参与项目为 ‘政绩工程’而拒绝参与的原因。诚然，公民参与的策略选择还取决于除信任以外的其他因素，但只要公共组织有效阐述和贯彻参与策略，管理者对公民更高的信任程度将会为参与发展做好铺垫”[10].
　　
　　此外，加强政府与非营利组织的合作。事实上，伴随 “全球性结社革命”兴起和社会治理方式的变化，政府与非营利组织在教育治理中的合作已经成为一种发展趋势，合作的模式和方式也日益呈现出多样化的趋势。本杰明·吉德伦 （ BenjaminGidron） 、克莱默·拉尔夫 （ Kramer Ralph） 和萨拉蒙等学者提出了具有代表性的关系模式 （ 见表1） .

　　他们认为，所有的福利服务包括公共教育服务在内，都涉及两个关键要素，即服务的资金筹集和授权以及服务的实际配送。以这两个核心要素为变量，可以将政府与非营利组织的合作分为四种模式。一是政府主导模式： 政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位，政府既是主要的财政提供者，又是福利服务的主要提供者。二是非营利组织主导模式： 非营利组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用，享有足够的自主性，与政府保持着较远的距离，可以自主创新服务模式。三是双元模式： 处于政府支配模式和非营利组织支配模式之间的一种模式，政府与非营利组织各自提供公共服务，二者没有经费上的交叉，而是处于平行竞争的范围。四是合作模式：

　　政府和非营利组织共同开展公共服务，但它们不是分离地工作，而是相互合作。当然，无论采取何种模式，都必须从教育治理与公共教育服务的自身特性出发，根据教育服务对象、服务内容、服务范围和方式的不同作出灵活的安排。

　　四、教育治理中社会参与的机制保障

　　推进教育治理中的有效社会参与，不仅需要选择合适的社会参与技术和策略，还需要从以下几个方面思考社会参与的机制保障。

　　第一，制订并完善社会参与的相关法律法规制度，充分保障教育治理中社会参与的实施。“多元共治必须以法治为基础和前提”, “没有法治，就没有秩序和效率，善治就无从谈起。”[12]

　　20 世纪80 年代以来，西方各国相继从法律的高度确定了家长、社区、社会组织等多元主体参与在教育治理中的重要地位。1991 年，英国教育部发布 《家长宪章》 （ A Parent's Charter） ,在继续强调家长择校权的同时，进一步明确了家长应该享有的知情权，规定了家长有权在哪些方面、通过何种渠道获得学校教育的信息。在日本，教育治理中社会参与最具代表性的制度是学校运营协议会。

　　2004 年 6 月修订的 《地方教育行政组织与职能法》（ 同年 9 月生效） 将学校运营协议会制度作为一种法定的学校管理制度确定下来。美国的《不让一个孩子掉队法》规定，接受法案第一条款经费的学校如果连续三年失败，学生可以选择使用第一条款补助经费接受补习辅导和其他补充性教育服务，辅导人员可以来自本学校，也可以是来自州政府批准的校外人员，包括来自营利性公司和非营利性的私人机构的人员。如果连续五年失败，学校的管理模式必须发生改变，包括转换为特许学校或者交给私营管理公司经营。

　　在我国，目前尚未有教育法律法规对社会参与教育管理进行具体明确的规定。 《中华人民共和国教育法》也只是规定了 “国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理”.因此，为了推进教育治理中的社会参与，我国有必要完善社会参与的相关法律法规政策。例如，制订 《公民参与法》 《学校法》《家长委员会章程》，从法律的高度对家长、社区组织、非营利组织、营利组织及其他公民个人参与教育治理的权利和责任、参与范围、参与任务、参与方式、参与途径和方法以及教育治理中的多元主体之间的关系等方面进行明确而具体的规定。

　　第二，构建一种致力于能力建设的教育机制。

　　教育治理中有效社会参与的实现，不只需要法律法规制度的保障，也需要形成一种完善的教育机制，以此提高各种社会性组织、家长、行政管理者、学校管理者的相关能力。一方面，通过公民教育和培训，提高公民参与教育治理的意识和能力。戴维·伊顿 （ David Eton） 等学者的研究指出，“公民参与行为并不是偶然因素的激发，而是在家庭、学校、俱乐部、社交活动中慢慢积累所形成的。每一个社会都在他的成员还是儿童时，便将其社会制度介绍给他们，通过学习和参与公共事务活动，他们逐渐接受并持有了那个社会的目标和基本原则。这时，权力结构的合法性便得到了证实，其实也可以说这些成员正在学习如何支持这个体制。正是在这个意义上说，民主的机制不仅是从制度上改变，更需要从教育及其足以影响个人政治学习的层面着手。”[13]

　　在公民教育中，政府机构不仅要有计划地培养成人参与教育治理的能力素质，教育广大人民群众学习对话、沟通、合作、决策与监督等方面的技能，现阶段，尤其要重视通过中小学校、大学、家庭、社区等，培养广大青少年儿童参与公共事务的兴趣、习惯和能力，培养他们的公共价值观和社会责任感。

　　例如，由学校推动或者学校与社区合作进行社区服务工作、关心社会弱势群体等。另一方面，有效的社会参与是一个相当艰苦与复杂的过程，不仅需要提高社会参与主体的参与意识和能力，更需要行政人员、学校管理者承担新角色，掌握新的管理技能。越来越多的家长、社区、各种社会组织的参与要求行政管理者和学校管理者转变观念，提高能力，包括学会如何与更广泛的社会参与者合作，如何才能与各式各样的公众和社会组织一起形成决策方案。为此，行政人员和学校管理者必须改变过去的 “统治者”和 “解决所有问题者”的角色，积极承担起社会参与的促进者、规划者、指导者、教育者、资源提供者和公共利益的维护者等新的 “元治理”角色，鼓励各种类型的社会参与主体积极介入教育治理。显然，要承担 “元治理”角色，必须改革我国现有行政人员和学校管理者的培训体制和机制，包括在职培训和大学阶段教育管理专业的教育和教学，加强宏观规划、过程管理和人际交往技能方面的教育和培训，尤其是统筹、调控、沟通、团队建设、合作、授权、协商以及自我学习等方面。

　　第三，官僚组织结构的变革和政府必要的指导与支持。显然，如果官僚机构的组织结构与运作方式不发生实质性的变革，那么就很难实现真正的社会参与。正如谢里尔·西姆瑞尔·金 （ CherylSimrell King） 等学者指出： “通向真正参与的障碍是由行政过程本身造成的。这些过程性障碍本身带有 ‘悖论’的性质。一方面，大多数人都认为公民参与是值得期待的，但另一方面，那些挑战公共行政现状的参与活动却被叫嚷着需要更多公民参与的行政官员横加阻止。”[14]

　　教育决策、学校管理中的社会参与常常变成了一种点缀或者形式。

　　为此，需要进一步优化我国各级政府与学校的组织结构和管理过程，使其更趋于扁平化，缩减高低之间的层级，为非官方的对话交流和组织发展保留空间，并营造一种支持社会参与的组织文化。

　　当然，要提高教育治理中社会参与的有效性，政府还需要提供必要的财政支持和技术支持。原因在于，相对传统的行政管理者、学校管理者和传统利益集团而言，家长、家长委员会、社区组织、志愿性组织、教育中介组织等在参与教育治理时处于相对不利的地位。例如，对志愿者的过多依赖限制了社会组织用于参与过程的时间，捉襟见肘的预算额度和有限的经验限制了他们有效介入复杂教育问题的能力。基于上述理由，政府有必要为家长、家长委员会、教育中介组织、社区组织以及其他公民个人参与教育治理提供指导和支持。包括提供适当的财政支持、技术支持和专业支持，帮助家长、家长委员会、社区组织等了解有关的重要教育问题信息，鼓励家长、公民个人、社区组织积极参与教育治理并为他们的积极参与行为提供奖励。

　　综上所述，能够得出的结论是： 一方面，我国教育治理体系和治理能力的现代化需要社会参与，家长、社区组织、非营利组织、营利组织、其他公民个人等社会性力量已经成为教育治理中的重要主体。另一方面，在充分肯定社会参与对于教育治理体系和治理能力现代化的重要价值的同时，必须看到社会参与的有限性和各种限制性因素的存在。这也就意味着，在教育治理中，社会性力量不可能替代政府的作用。相反，为了推进教育治理中的社会参与，政府需要进一步提升自身的教育治理能力，发挥 “元治理”的作用，尤其要在立法、规划、教育、支持、指导和监督等几个方面完善社会参与教育治理的技术、策略以及保障机制。

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