失地农民社会救助的现状和制度构建

　　摘    要：　随着我国城镇化的迅猛发展，城市包围农村必然导致对城镇周边集体土地的征收。对于失去了赖以生存和发展的土地的失地农民而言，由于我国的社会保障以及传统的思想观念等的影响，失地农民的生存权、发展权等也因基本的生存资料的失去而受到侵害，以致成为严重影响社会稳定不安定因素。本文通过对失地农民导致的社会问题进行考察并分析其原因，基于对失地农民社会救助现象进行实证考察，分析了构建失地农民社会救助机制的必要性，并最终提出了基于权利保障的社会救助制度的具体内容。

　　关键词：　失地农民; 权利保障; 社会救助制度;

　　失地农民是指失去土地的农民。失地农民有广义与狭义的区分。广义的失地农民是由于各种原因失去土地的农民。包括因为自然灾害而失地，或因为社会变迁而失地。而狭义的失地农民则是指在城镇化的作用下，原本以土地为主要生活来源后因土地被征用而失去该主要生活来源的农民。本文中的失地农民，主要是指由于在当代社会的快速城市化过程中，由于城市产业和城市生活对城市空间产生的拓展需求而形成的对城郊土地征用造成的农民失地。

　　一、失地农民问题表现及其原因分析

　　（一）失地农民融入城市群体难

　　因农民围绕着土地而安排生活和劳作，故形成日出而作、日落而息的生活模式。这种生活模式分散、节奏较为缓慢。而在城市，生产经营和生活方式很多时候是按市场需求来安排的，效率、成本以及合作是其运行模式。
 

　　这两种模式近乎格格不入，由此带来的思维和生活方式也将产生冲突。

　　此外，城市交往与农村交往不同。城市居民的社会交往往往是以职业为核心构建社会网络。而农民的社会交往却往往是以血缘和地缘为基础进行的。

　　因此，一旦从过去的农民转变为市民，原有的交际网络需要重新构建，要学会城市的社会交往规范，掌握城市社会的交往规则，这对于根深蒂固于习惯的农民而言是有着相当难度的。

　　（二）再就业难

　　失地农民的职业是以土地为而劳作的，这和城市的生产模式当然截然不同。俗话说“隔行如隔山”，失地农民一旦离开土地进入城市，而城市里的行业和岗位并不是他们所熟悉的，也没有相应的劳动技能，当然难以适应。

　　如果再考虑到他们历来存在的小农意识与城市职业劳动社会化意识的格格不入，考虑到在未失去土地之前，他们处于相对封闭落后的农业社会之中，从事农业劳动，与工业社会和城市社会形成严重区隔，与城市人比较，他们的社会化极不充分。往往也难以适应社会化程度很高的城市职业体系。就更可以想见他们适应新的职业的困难之大。

　　（三）失地农民难以获得充分的社会保障

　　1. 救助范围窄

　　我国大部分地区因为经济发展程度的不同，只有个别有经济实力的城市建立了失地农民低保制度，但是即便如此，也主要限于低水平的低保制度。

　　2. 救助水平低

　　据劳动和社会保障部的调查，农民的土地一旦被征用成为失地农民后，其人均生活费等各项开支均显着增长。在大病和重病救助方面更是导致社会救助流于形式，这极大的影响了社会救助保护机制的有效发挥。

　　3. 统筹层次低

　　社会救助离不开国家财政资金的投入。中央、省、市和县级是救助扶困资金的来源，在资金投入上应该确定合理的比例。然而，从目前情况来看，主要是市、县两级作为经费的主要来源方，这就必然导致资金紧张，进而进一步造成救助范围狭窄、救助水平低。

　　总之，失地农民失去他们长年累月赖以养家糊口的土地，而且原有的生活方式和生活环境、社会节奏也被完全打乱，导致产生的这些问题，基于我国被征地农民群体巨大，对失地农民存在的上述问题如何进行有效的社会救助是不能回避的问题。

　　二、失地农民社会救助现状考察

　　（一）立法层阶低，缺乏可操性

　　由于我国城市化过于冒进，而立法的滞后性决定了一时难以应对如此大规模的城市化，故对失地农民的救助处于无法可依的状态。虽然有些规范性文件。比如我国初步建立起了失地农民最低生活保障制度以及医疗救助、教育救助等项目在内的社会救助制度。但是，从立法层面上来看，往往是行政法规或规章，立法层阶低，甚至很多是以政策性文件的方式规定，权威性不够。而且，由于立法也较原则导致可操作性不行，不能取得很好的法律实效。尤其是在对集体土地征收过程中并没有严格依法按照公共利益需要征收集体土地的规定，征收集体土地中保证失地农民利益的程序尤其缺失导致失地农民利益更是得不到保障。这对于本身社会救助制度不完善的失地农民而言更是雪上加霜。

　　（二）社会救助理念存在问题

　　对失地农民的社会救助理念就是认为农民应当为了国家的发展而牺牲“小我”，强调集体大于个体，个体利益要让位于集体利益。因此，在对集体土地的征收中，漠视农民应当享有的利益。基于这种思想观念下的救助理念可想而知了。

　　（三）未能充分利用第三方救助机制

　　失地农民的社会救助是个系统性工程，甚至也可以说是整个社会的义务。因为，失地农民土地被征收很多时候确实是国家利益需要而失去的。基于这么一个庞大的失地农民的群体，单靠政府是难以实现全面而又公平的救助的，毕竟政府存在诸如寻租等政府失灵问题。况且政府也并不是万能的。故有必要引入第三方如社会公益团体参与救助。

　　三、构建失地农民社会救助制度的内容

　　对于失地农民最有效的社会救助就是构建一个能取得法律实效的制度。从实践来看，该社会救助制度应包含如下内容：

　　（一）确立以政府为主导的、第三方有效参与的失地农民社会救助机制

　　对于如何建立一个有效的救助制度，可以采取以政府为主导，民间组织等第三方为辅的双重机制。第三方有效参与对失地农民的社会救助，其优势在于专业性、公益性和监督性。所谓的专业性是指第三方力量比如非政府团体的志愿者往往是社会救助方面的专家，他们对如何有效的实施社会救助比政府人士更懂，因此也更有效。尤其是对失地农民因生产方式的改变而导致难以融入城市群体的心理问题离不开第三方力量的参与。而公益性的特征决定了他们能避免在社会救助中的政府失灵。同时也有助于缓和在征地拆迁过程中政府和失地农民之间的紧张冲突。当然，作为参与社会救助的有效力量，第三方也可以对集体征收中损害失地农民利益的行为进行监督以促使政府真正的按照公共利益征地，同时尽量的避免政府失灵。当然，政府对集体土地的征收导致有地农民失去了其赖以生存的土地，政府在对失地农民救助这一问题上永远是其责任。而且，基于政府的强大力量也只有政府能真正的对失地农民的社会救助去负责。在具体的实施中，也只能是确立政府的主导作用，同时充分的发挥政府以外的力量。

　　（二）保障农民生存权的社会救助制度的构建

　　1. 构建社会救助基金制度

　　社会救助基金作为一种专门用于救助困难群体的社会保障基金，其资金来源一般是通过国家经常性的财政预算以及财政性拨款成立的。而在为失地农民建立的社会救助基金制度中，其是专门用于救助失地农民的基金。之所以有必要设立这一救助基金，是由于失地农民虽然被城市化，但是其实际上并没有适应城市生活或者说很难一时获得在城市生活的技能，尤其是在当前我国很多地方并没有建立其针对失地农民的社会保障的情况下，失地农民的土地补偿费会随着社会的发展、物价的上涨而逐渐贬值，而被征收的土地却因为其稀缺性很难被贬值，被征收的土地和获得的土地补偿费是不对等的。故此，可以从被征地集体中的补偿款、国家和被征地农民各出一部分建立社会救助基金以救助因为大病或物价上涨而导致贫困的失地农民。

　　2. 有关农民就业权的制度

　　农民失去土地，就业必须从农产业转向非农产业，没有知识和技术的加持，这样的转型对素质不高的农民是非常困难的，即便收到政府土地赔偿后，如果农民陷入长期收入空白期，很快就会坐吃山空。基于人权保障，政府有责任要对没有能力的农民寻求出路，提供就业保障。就业安置中，要“通过政府引导、个人意愿、市场运作的方式为失地农民安排就业岗位，使他们有一份比较稳定的收入。”尤其政府对于难就业的贫困农民，要积极采取政策保证就业：从职业介绍，就业培训，择业指导等多个方面进行解决。将农民纳入城市社会保障体系，一视同仁解决就业难题。为此，应通过相关立法确立失地农民的再就业培训权利，并明确规定政府作为责任主体对失地农民再就业培训或获得其他再就业扶持的主体责任。

　　3. 应规定失地农民有权获得心理的帮助以便其更好的融入城市群体

　　在土地征收后，包括政府以及失地农民本身可能更多的是关注能获得多少补偿。但是，失地农民如果不能很好的融入城市群体，成为城市真正的“市民”，其生存权和发展权都要受到影响。而要想真正的融入城市群体中，要想很好的完全的保障失地农民的合法权益，应明确规定让失地农民能很好的融入城市群体的责任主体，资金来源等。也可以规定把这个问题纳入到政府外包给第三方等心理机构。

　　（三）确立保障农民发展权的一系列制度

　　本文所指的农民发展权是指应通过立法确立失地农民有参与、监督国家各项事业发展等各项权利并由此享受事业发展所带来的红利的权利。失地农民由于完全脱离原有的血缘和地缘为纽带的生活圈和工作圈。其在农村时对政治经济和文化的发展并不太关心。土地被征收成为城市市民之后，由于其融入城市的滞后性和抵触性，其对所在地域的政治经济和文化的发展可能更难以有兴趣或者根本不愿意参与。因此，为改变过去的失地农民总是处于被代表、缺乏参与和监督进而导致自身的福利缺失的状态，应保障失地农民能有效的参与和监督权，从而保证农民在土地征收过程中有效的维护自己的合法权利。在具体的规定中应明确规定失地农民的发展权，并通过程序和实体规定赋予失地农民更多的民主参与和监督权，并规定对失地农民参与实现其发展权做出一定的扶持等规定。