新中国社会救助制度发展历程、现状及展望

　　中华民族自古就有尊老爱幼、扶危济困、乐善好施的传统美德，这也是中华民族精神的核心内容之一。这种传统美德深深烙印在中国源远流长的救助思想和行为中。早在南北朝时期，国家即开始设立专门机构对鳏寡孤独、贫病无依者给予集中的救助，从而开启了国家出面设立专门救助机构的模式，以后的历代王朝都是如此。步入近代以来，由于天灾不断、战祸频仍，各种民间慈善机构以及西方传教士经办的慈善事业的社会救助作用凸显，带有西方色彩的红十字会、华洋义赈会等慈善机构也在当时救助灾民和战争难民中发挥了很大作用。

　　然而， 中国历史上真正具有现代救助意义的社会救助制度萌芽于新民主主义革命时期。 中国共产党从成立之初就提出了建立包括社会救助制度在内的社会保障制度的主张， 将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位。 大革命时期召开的两次全国劳动大会都通过了专门针对失业工人的救助决议案，为建立新型社会救助制度奠定了理论和实践基础。 抗日战争时期，中国共产党根据抗日根据地的实际情况，制定了具体的救助贫苦人民的政策。特别是 1946 年后中国解放区救济总会的工作实践，为新中国社会救助制度的建立打下了基础。 可见，在艰苦卓绝的斗争年代，中国共产党时刻心系人民的苦难，某种程度而言，各种救助举措的实施对新中国的诞生起到了重要作用。

　　1 新中国社会救助制度的发展历程

　　1949 年以后，新中国的成立使得社会救助制度得以有效的建立和实施。 随着我国经济和政治体制的不断变化和调整，社会救助的发展也经历了不同的阶段，大致可分为以下几个阶段。

　　1.1 1949 至 1956 年，社会救助制度初步建立阶段

　　新中国成立伊始，生产力低下，物资匮乏，百废待兴。党领导全国人民抓紧恢复生产力的同时，也需要解决百姓一穷二白的窘境，保障人民最基本的生存问题。

　　当时全国失业的工人、 手工业者和知识分子约有 400余万，占城镇社会劳动力的 26%以上，还有大量的难民、灾民和无依无靠的孤老残幼。 另外，中国又遭受了遍及 16 省区的特大洪水灾害， 受灾人口达 4550 万人。 粗略统计全国急需救济的群众总数为 5000 万人，超过当时总人口的 10%。1950 年，政务院发布了《救济失业工人的指示》，劳动部也公布了《救济失业工人暂行办法》。 1951 年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》， 条例具体规定了职工在疾病、 伤残、死亡、生育以及年老时获得必要物质帮助的办法。 1952年，政务院发布了《关于劳动就业问题的决定》。 1953年，政务院又对《中华人民共和国劳动保险条例》进行了修订，进一步提高了保险待遇标准，扩大了劳动保险的实施范围，规范了相关的救助程序。

　　总之，从新中国成立到 1956 年底社会主义改造完成， 我国的社会救助体制初步建立，其内容非常丰富，包括灾害救济、贫困救济、生产自救、群众互助等，覆盖城镇失业人员、贫困地区人民、灾民、以及农村的“五保户”等。 在救助手段上采取区别对待的方法， 对不同类型的人员给予不同的救助，目的是保障其基本生活。这一时期的社会救助其规模之大、范围之广、人数之多在中国历史上史无前例。同时，这一阶段的社会救助在整个社会保障体系中居于绝对的主体地位， 社会保障体系中的社会保险和社会福利还很不发达。

　　1.2 1957 至 1977 年，社会救助被边缘化阶段

　　随着 1956 年底我国社会主义改造的完成， 计划经济体制也基本建立。在计划经济体制下，城市有劳动能力的人员就业后开始享受单位保障， 农村加入人民公社的农民也开始享受集体保障。 单位和集体保障中各种劳动保险和单位（集体）福利众多，社会保障实质上已经成为了一种普遍保障的模式。值得一提的是，根据 1956 年《高级农村生产合作社示范章程》，各地对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”的“五保”供养制度。因而，在这种模式下的社会救助只针对极少数城市单位和农村集体保障之外的缺少劳动能力或遭遇特殊困难的边缘群体。而在文革的十年动乱期间，社会救助制度更是遭到了严重破坏：管理机构被撤销、规章制度遭取消、相关工作无人打理等。 这一时期，社会救助在社会保障体系中的主体地位失去， 逐渐被边缘化。

　　1.3 1978 至 1998 年，社会救助改革发展阶段

　　1978 年十一届三中全会提出了改革开放的重大决策， 我国高度集中的计划经济体制开始转轨， 进入90 年代后，国有企业纷纷进行改革。 在二十多年的时间里，与经济和政治体制的转变发展相一致，社会救助也在经历着许多的改革和变化。 首要的就是 1987 年 6月 3 日，经党中央、国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。 这一事件打破了近四十年来社会福利事业由国家包办的老路， 开辟了向社会筹集资金、社会福利社会办的新渠道，为整个社会保障体系的发展注入了新的动力。 1988 年 9 月，国务院发布《基金会管理办法》，对基金会的设立条件、基金的使用和管理等作出原则规定。

　　此外， 经济体制的转变使得计划经济条件下高就业、高福利、低工资的体制随之瓦解，城市居民收入差距扩大， 原来受到忽视的城市贫困问题重新引起了社会的关注。在临时救济和定期定量救济的基础上，各地开始探索适合城市贫困群体的社会救助制度。1993 年6 月， 上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，成为探索解决城市贫困问题的排头兵，其后许多城市借鉴上海市的经验， 探索建立各地城市居民救助制度。 1997 年，国务院在总结全国各地经验的基础上，发布了 《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在 20 世纪末，全国所有的城市都要建立城市居民最低生活保障制度。

　　对农村的“五保”供养制度，1994 年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》进行规范，对五保供养的对象、内容、形式及五保户的财产处理、监督管理等进行了具体规定。同年，与城市探索建立居民最低生活保障制度步伐相一致， 国家民政部决定在农村逐步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、 标准有别的最低生活保障制度。 1996 年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，把建立农村最低生活保障制度确立为农村社会保障体系建设的重点。

　　1.4 1999 年以来，社会救助法制化、规范化、体系化阶段

　　1999 年以来，我国社会救助制度获得了极大的发展，逐步形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、医疗、教育、住房等专项救助制度为补充和保证的社会救助体系，具体而言，即六项制度：城镇最低生活保障制度、农村最低生活保障制度、城镇医疗救助制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度以及自然灾害救助制度。

　　1999 年以来，社会救助制度的各相关法律法规相继出台，我国的社会救助制度进入到法制化、规范化、系统化阶段。 特别值得一提的是，2014 年 5 月1 日，《社会救助暂行办法》开始实施，标志着我国的社会救助制度迈入了一个全面依法管理的新阶段， 这无疑会推动社会救助工作更加系统化、 规范化和法制化发展。

　　城乡最低生活保障制度的建立和完善。 1999 年 9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。表明了城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线由政府来兜底承担， 对贫困人口的救助成为了各级政府的法定责任， 标志着城市低保工作正式走上法制化轨道。 截至 2013 年 12 月，获得最低生活保障待遇的城镇居民共有 1096 万户、2061 万人，全年支出的城镇最低生活保障经费为 725 亿元。

　　在农村，20 世纪 90 年代中期就开始了低保制度的试点，但是成效甚微。 2004 年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”， 农村低保制度才重新获得重视。 2006 年，新《农村五保供养工作条例》颁布，实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变，农村五保制度成为了真正意义上的社会保障制度。

　　同年 12 月，中央农村工作会议要求“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。 2007 年 7 月，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布，农村低保制度成为一种制度性安排，由试点扩展到全国，进入全面发展完善阶段。 截至 2013 年 12 月，获得最低生活保障待遇的农村居民共有 2925 万户、5382 万人，全年支出的农村最低生活保障经费为 842 亿元。

　　专项救助制度的建立和发展。灾害、医疗、教育、住房救助制度在最初都是作为最低生活保障制度的配套措施实施的， 但是随着经济的发展以及我国对民生问题的持续深入关注，各救助制度纷纷独立发展，成为城乡最低生活保障制度的重要补充和牢固保证， 也促进了我国社会救助制度的发展和完善。灾害救助方面，我国民政部相继颁发《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999 年）、《国家自然灾害救助应急预案》（2006 年）等法律法规，完善灾害救助的规程，较有效地解决了灾民的生产和生活问题；医疗救助方面，2003 年 2 月开始，国家民政部、 卫生部和财政部共同实施建立了农村大病医疗救助制度， 拉开了农村医疗救助制度建设的序幕。 2005 年 3 月，我国正式启动了城市医疗救助试点工作。 截至 2013 年 2 月，接受医疗救助的农村居民有1459 万人， 接受医疗救助的城镇居民共有 606 万人。

　　全年支出的医疗救助经费共计 178 亿元；教育救助方面，2001 年，《国务院关于基础教育改革和发展的决定》明确提出了“两免一补”政策（即针对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”）。 2007 年 5 月，国务院发布《关于建立健全普通本科高校高等职业学院和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，开始在中等职业学校和高校建立全新的资助体系； 住房救助方面， 早在1999 年，建设部就制定了《城镇廉租住房管理办法》，启动了城镇廉租房建设工作。 2004 年 5 月 13 日开始实施 《经济适用住房管理办法》，2007 年 12 月， 建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布新的《经济适用住房管理办法》，明确指出经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。

　　2 我国现有社会救助制度存在的问题

　　我国的社会救助制度经过了六十多年的不断发展和完善，取得的成绩是举世瞩目的：社会救助成为社会保障制度的基石，与社会保险、社会福利、慈善事业等相互衔接，共同构筑覆盖城乡的社会保障体系；社会救助的项目从城乡低保逐渐扩展为集生活、医疗、住房、教育、养老、法律、殡葬等多种需求一体化的全面保障；国家对社会救助的资金投入不断加大； 社会救助理念不断更新发展；社会救助制度不断发展，逐渐固化为国家制度。

　　然而，社会救助制度本身也存在很多问题，发现并正视问题，才能谋求更好的发展。当前我国社会救助制度存在的主要问题，有以下四点。

　　2.1 法律制度不健全，法规条例不规范

　　新中国成立以来， 我国政府从不同角度规范社会救助制度， 相继出台了一系列社会救助的相关法律法规，切实保障了公民享有社会救助的权利，形成了较为完善的社会救助法律体系。但是，我国目前的社会救助制度的法治水平还较低，表现在如下几点：首先，社会救助法律不完备。 我国目前还没有一部社会救助的基本法律，“社会救助工作的制度来源主要是中央和地方各级政府所颁布的各种条例、决定和通知等。 ”

　　2008年我国颁布了《社会救助法（草案）》，鼓励群众和相关专家积极提出意见和建议，但正式的《社会救助法》却一直没有成文， 这就使得社会救助的多数领域无法可依，一方面影响社会救助的实际效果，另一方面也导致救助过程中的违法行为不能得到有效制止和惩戒，同时，专项救助制度严重缺乏相应法律法规依据，影响社会救助体系规范化、制度化的发展；其次，现有社会救助法规立法层次低，法律效力不高。 2014 年 2 月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，自 2014 年 5 月 1 日起施行。 这是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，首次将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针政策纳入法制安排， 是我国统筹构建社会救助制度体系的标志。 在此之前的多数规范性文件的立法层级还很低，规范性和强制性都很有限。与社会救助作为整个社会保障体系中最基础、最无争议的地位不符。社会救助应由我国最高权力机关制订相关的基本法律， 否则其他的法律法规也会缺乏存在的依据；第三，受我国城乡二元经济和社会结构国情的影响， 我国的社会救助法律也呈现出明显的二元格局。城乡在救助对象、标准及管理上都有不同的规定， 农村的社会救助水平明显低于城市，城乡差距显着。这种法律上的二元格局对城乡一体化进程形成阻碍， 必将随着社会经济的发展而被打破。

　　2.2 救助方式不合理，就业激励机制不健全

　　我国现今的社会救助最大的特色即是经济救助，如作为社会救助体系核心和基础的城乡最低生活保障制度， 即是以家庭和个人收入调查为前提的选择性救助制度，是一种低水平的补差式的现金和实物救助。这就易造成受助者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入而产生对救助制度的“福利依赖”，最终使救助对象进入低水平收入的恶性循环中， 导致整个社会救助功效的下降。 而其他的专项救助，如廉租房制度、农村的五保供养制度、灾害救助、城市生活无着落流浪乞讨人员的救助及其他临时性救助等也都是以经济救助作为基点的。经济救助的重点是授弱势群体以鱼，保障其最基本的生存需要。 这种消极的救助方式虽然能在短期内解决弱势群体面临的严峻的生存问题， 但却存在很大弊端，特别只注重对受助者生存上需要的满足，缺乏对其自我能力发展的督促， 易造成受助者只是消极被动的接受，而不谋求自身的发展。 20 世纪 80 年代开始， 国际福利制度发达国家的学者就主张改革福利制度，主张有计划的干预、包容多种因素、顾及全民利益、协调社会发展和经济发展，促进人类福利的提升。我国也应当要建立这样一种积极的社会救助制度， 既能保障弱势群体的生活，又能克服福利依赖，还能帮助弱势群体走上自立的道路。

　　2.3 救助服务的行政化和非专业化

　　在我国目前的管理制度中， 科层制已成为多数机关、企事业单位的重要管理方法。 然而，科层制在提高办事效率和企业效益的同时也带来了官僚主义、 形式主义以及缺少人性化等许多弊端。 我国的社会救助制度中就多有体现， 许多政府行政人员在面对弱势群体时，习惯打官腔，行政化严重，有的甚至使用歧视性语言，行为恶劣粗暴，缺少对弱势群体的关心和爱护。 另一方面。 我国当前的社会救助服务缺乏专业机构及专业人员，如城镇仍主要依靠市、县（区）、街道办事处三级的少数公职人员，无专门的办事机构，而农村也大多没有设立专门的劳动保障和社会救助综合管理机构，依然是“管办合一”体制，因而很难将社会救助工作做实、做细、做好。同时，我国绝大部分社会救助工作的从业人员均未接受过完整的专门学习， 只是在实践中摸索学习，易导致工作中手段单一、方法失当，难以提供人性化和系统化服务。

　　2.4 社会救助缺乏统筹管理， 仍然停留在政府层面

　　我国目前已经形成了政府主导、 社会参与的社会救助体系， 虽然在资金的筹集和管理上收到了明显的效果，但仍然有很多问题，表现在：首先，在资金问题上缺乏有效的筹措机制，投入不足，管理不善。 我国当前的社会救助资金一般由本级财政预算、上级财政补助，主要来源于国家财政拨款和社会筹集、 社会捐赠和福利彩票收益分成等，此外还有信贷扶持和国际援助，但总体来看，大部分还是源于政府，资金匮乏仍是当前社会救助的突出问题。其次，在管理模式上中央地方分层管理，形成博弈，不利于社会救助的科学稳定实施。 再次， 政府未能有效组织和动员社会各界力量参与社会救助。 就本质而言，社会救助是全社会的工程，单靠政府的力量难以完成， 需要动员民间组织包括各福利团体和慈善团体共同参与。

　　3 我国社会救助制度的未来展望

　　民政部副部长窦玉沛、 民政部社会救助司副司长刘喜堂在第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会上提到， 我国将着力推进社会救助的四个转型，即从政策型救助走向法治型救助、从管理型救助走向服务型救助、 从生存型救助走向兼顾发展型救助、从政府救助走向多元化社会救助，这四个转型不仅代表了顶层制度设计思路， 更表明了我国社会救助的未来发展方向。

　　3.1 从政策型救助走向法治型救助

　　法制不健全是我国社会救助制度的首要问题，虽然我国近年来在社会救助立法方面取得了许多有益成果，但最基本的也是最高级别的《社会救助法》却迟迟未制定出来，只有制定并出台《社会救助法》这一基本法律，才能真正保证社会救助的公开、公正与公平，才能使社会救助制度早日完善。 在依法治国早已成为基本国策的今天， 法制的完善才能从根本上改变一切社会救助工作中的不正常现象， 才能切实解决各种纠纷以保证社会救助工作的有效运行。 我国未来社会救助从政策型转向法治型已成为大势所趋。

　　3.2 从管理型救助走向服务型救助

　　社会救助服务的专业性和人性化是坚持以人为本理念政府的必然选择。社会救助工作重点在基层，难点在基层，落实还在基层。 一方面，政府需对基层社会救助人员的编制和工作经费加大投入力度， 并对现有各级社会救助工作人员进行专业培训， 使其接受并形成社会工作的价值观，掌握社会工作的方法和技巧；另一方面要积极建设一支社会救助的专业骨干人才队伍，提高从业人员素质，优化人力资源配置，打造出全能高效的社会救助工作队伍。只有这样，社会救助才能逐渐地由管理型转变为服务型。

　　3.3 从生存型救助走向兼顾发展型救助

　　从单纯生存型救助到注重发展型救助， 是国际社会救助理念的发展趋势和必然选择。 我国的社会救助发展也必将顺应这一趋势。具体而言，就是要积极完善社会救助与促进就业的联动机制。一方面由政府出面，实施积极的就业政策， 实现社会救助与劳动力市场政策的有机结合，并适当运用行政手段，积极促进社会救助对象再就业，另一方面，要构建就业培训体系，大力发展就业培训和援助。提高救助制度本身的激励性，注重对受助对象的就业引导和能力扶持， 不仅有利于推动社会救助制度的可持续发展， 更是社会救助本质的体现，也是推动我国社会救助由消极转向积极的关键。

　　3.4 从政府救助走向多元化社会救助

　　在政府救助中，需要合理定位政府的责任。一方面政府要发挥在社会救助资金筹集方面的主导作用，另一方面各级政府要明确自身在社会救助中的责任，中央和地方适当分工， 充分发挥中央和地方两个方面的积极性。在向多元化救助模式转变中，政府也要尽最大努力支持， 一方面充分给予社会民间组织和慈善团体活动发展的空间， 另一方面积极引导使其充分发挥在社会救助工作中的作用。 使全社会力量都能广泛地参与到社会救助工作中来，真正实现多元化社会救助。

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