救社会救助急难的常态化机制建设研究

　　一、引 言

　　所谓社会救助的“救急难”,是指对因遭遇突发性、意外性事件，或生活必需支出急剧增加，在现有社会保障和救助实施后仍然严重超出家庭经济承受能力、基本生活难以为继的困难家庭进行救助的行为。在新的历史时期，国务院颁布的《社会救助暂行办法》（ 国务院令第 649 号） 赋予社会救助“救急难”的重任，在“托底线”、“可持续”的基础上对社会救助在实施效果和实施方式上提出的新要求，是对社会救助功能的再深化。当前，临时救助制度承担着救急难的主要职能，依托临时救助制度，开展“救急难”工作，让突遇不测、因病因灾陷入生存困境的居民得到及时救助，意义深远。临时救助制度是社会救助“安全网”的最后一道防线，尤其在当前的我国，正处于传统社会向现代社会转型的关键时期，社会的不确定性和不可预测性风险日益增多，困难群体面临的各种突发性、临时性生存风险问题日益增多，在社会保障体系还不健全的情况下，构建常态化的救急难救助机制，对于进一步构筑基本民生“安全网”,守住人民群众基本生活安全的底线，保障困难群众生存权益等意义重大。《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（ 国发〔2014〕47 号） 也明确指出，“建立临时救助制度是填补社会救助体系空白，提升社会救助综合效益，确保社会救助安全网网底不破的必然要求”,“临时救助制度要以解决城乡群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题为目标，通过完善政策措施，健全工作机制，强化责任落实，鼓励社会参与，增强救助时效，补‘短板’、扫‘盲区',编实织密困难群众基本生活安全网，切实保障困难群众基本生活权益”.但是目前来看，该项制度要更好地发挥作用，迫切需要建构救急难的常态化机制，从制度上更好地应对和解决困难群体面临的各种突发性生存风险。

　　二、风险社会、社会救助与救急难

　　“风险（ Risk） ”,意指尚未发生的危险、灾难，主要指某事发生具有一定的可能性，或者说发生负面后果、形成灾难具有一定概率。自古以来，风险就与人类社会的发展如影随形，自然灾害的层出不穷、环境的污染与恶化、社会的冲突与动荡，以及各种意想不到的突发性事件，都给人们的生活生产等带来了巨大风险。德国社会学家乌尔里希·贝克（ Ulrich Beck） 在 1986 年提出的“风险社会”理论，赋予了“风险”一词新的内涵。贝克提出，风险是“一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法； 与以前的危险不同的是，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果，它们在政治上具有反思性”[1].贝克强调，随着工业化、市场化和全球化的推动，社会公众切身地感受到生活在因市场经济、先进科技和官僚行政等现代性带来的风险之下，以及由此对人类社会产生的巨大挑战。在后来一系列的着作中，贝克更加明确地认为，风险是“预测和控制人类行为未来后果的现代方式”,而这些后果是“彻底（ radicalized） 的现代化产生的意料之外的后果”[2].

　　风险一直以来就存在于人类社会之中，但与以往相比，现代社会的风险具有新的特点，本质上发生了新的变化，现代风险具有更多的非确定性和非感知性，在现代社会随着生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁释放达到了一个前所未有的程度，已经成为当代社会难以规避的境遇。[3]

　　可以说，在现代风险社会中，各种不确定性的、无法预测的后果与危险，也将伴随着经济社会发展的方方面面。英国着名社会理论家和社会学家安东尼·吉登斯 （ Anthony Giddens） 认为，风险不是主观臆造的，指出“未能预期的后果可能恰恰是我们自己的行动和决定造成的，而不是大自然所表现出来的神意，也不是不可言喻的上帝的意图”[4],风险是一种“不确定性回归到社会中”,“生活和行动在不确定性中成为一种基本体验”[5].这些观点都表明，风险社会并非主观臆造，而是当下客观现实可能引发的不确定性危机。

　　在经济全球化与信息社会迅猛发展的当今时代，风险的全球性、扩散性与不可预测性，深刻地影响着人类的生存与发展，甚至给人类的生产生活带来严重威胁。自 1986 年贝克提出风险社会以来，我国学者也从多方面、多领域对风险社会进行了卓有成效的研究。例如，徐敏（ 2013）[6]提出，相比于传统工业社会的风险，风险社会的新特征主要体现在： （ 1） 风险的人化，即因人的知识缺乏和经验欠缺所导致的人造风险； （ 2） 风险的制度化，主要指社会制度在规范社会运行、防范社会风险的同时也在制造新的风险； （ 3） 风险的普遍性，主要指全球化背景下特定区域范围内的风险将很容易传播到其他地方。刘岩（ 2008）[7]的研究指出，社会风险是由社会各个领域中的不确定性因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种潜在的可能性关系状态，这种不确定性因素可能来自于社会的生态、经济、政治、文化等各个领域。“对于贫困群体所面临的生存与发展风险，国内学者对此也有相关研究。马小勇（ 2006）[8]认为，农户在缺乏社会保障和商业保险等正式风险规避机制的情况下，一般通过社会网络内风险统筹、跨时期收入转移、保守的生产行为来规避风险。他通过对陕西省的实证研究，发现农民规避风险的主要方式是生产经营中的保守行为，但这也导致了农业经营的低效率。郑功成（ 2000）[9]在《社会保障学---理念、制度、实践与思辨》中归纳了家庭风险的主要来源： 一是家庭内部，如个人和家庭成员因病、死、伤、残、老等原因而陷入生存困境。二是家庭外部，包括各种自然灾害、战乱及其他意外灾害等； 农村居民面临的还有市场经济造成的各种风险，如粮食价格的下跌、生产资料价格的上涨等。

　　在现代社会，有些风险可以预防，但有些风险不可预测，只能事后补救。正是由于各种风险的可能存在和部分风险的不可预防性，所以就需要一种解救机制来补救和化解可能产生的各种风险。因此，在目前我国社会保障制度还不健全的情况下，面对困难群体的突发性与临时性生存风险，社会救助应该发挥其救急、救难的功能，确保陷入生存困境的群体及时获得救助，顺利渡过生活难关。因此，深入完善临时救助制度，建立常态化的救急难机制，迫在眉睫。对于最能发挥社会救助救急难功能的临时救助制度、重大疾病医疗救助、突发性灾难救助等，国内学者对此已形成一些研究成果。关于临时救助制度的研究，主要从概念、特点、问题、对策等方面展开。例如，程学佳（ 2011）[10]认为，临时救助立法的分散性、片面性以及滞后性，导致临时救助立法缺乏整体性，在理念上、体系上、制度上、内容和程序等方面存在诸多问题。胡仙贵（ 2013）[11]以浙江省淳安县为例，认为临时救助存在救助对象难以审核、制度衔接不够、因病救助对象范围偏小、救助标准偏低等问题。另外，重特大疾病因为支出大，极易导致低收入群体突发性生存困难，目前各地方对重特大疾病医疗救助已经进行了一些有益探索，学术层面上对该领域的探究主要从医疗救助范围、试点工作的效果、对策、筹资等方面进行。例如，毛立坡等（ 2013）[12]对重特大疾病医疗救助试点进行了评析； 程斌等（ 2012）[13]研究了如何提高农村居民重大疾病医疗保障水平； 向国春等（ 2014）[14]通盘考虑保险因子、增长系数、常规救助与重大疾病救助平衡等因素对资金需求的影响，测算了不同救助模式下重特大疾病医疗救助的筹资规模，并与城乡医疗救助筹资总额比较，分析重特大疾病医疗救助达到不同救助水平的筹资压力。通过对以往研究成果的归纳发现，救急难救助的研究主要集中在政府部门的政策探索，以及临时救助、重特大疾病医疗救助等方面。对临时救助、重特大疾病医疗救助的研究主要从概念、特点、救助范围与程序、资金筹措、效果评估等方面进行。

　　综上所述，现代风险社会意味着各种不确定性与危险性，可能因此而衍生出新的社会风险后果，导致新的社会问题，如不及时处置，极易引发不可想象的突发性群体事件或舆情事件。加上现代风险社会的非主观性和不可预测性，有些风险只能在事后采取补救措施进行及时化解。因此，在现代风险社会的背景下，伴随着我国经济社会的不断发展与急剧转型，面对更加错综复杂的社会风险，社会救助制度要更好地服务和谐社会构建，迫切需要构建临时救助制度的救急难常态化机制，为积极应对、主动解决困难群体的突发性生存风险问题构建长效机制。