救社会救助急难的常态化机制建设研究(2)

　　三、贫困群体的急难风险”陷阱“与政府应对困境

　　在新的时代背景与新的历史发展时期，现代风险社会给临时救助制度提出了新的发展要求，救急难救助面临着新的挑战。贫困群体因其缺乏规避社会风险的资本与能力，随时可能陷入生存风险的陷阱中而难以自拔； 现行社会救助下的政府部门应对困难群体急难风险的能力凸显不足，都可能使急难风险态势扩大，甚至引发不可想象的后果。本研究所用数据为笔者所在的教育部哲学社会科学研究重大攻关项目《完善社会救助制度研究》课题组，于 2014 年 6 月 -10 月分别在湖北省和辽宁省所采集的数据。调查对象为低收入户，主要包括低保户、低保边缘户、五保供养等生活困难群体，调查的方式为问卷与访谈。问卷调查最终完成的样本量为 1015 个，访谈对象主要为基层低保干部与具有代表性的生活困难户，以下对与本研究相关的调查信息进行归纳，探究目前贫困群体面临的急难”风险“陷阱，以及政府化解急难风险所面临的困境。

　　（ 一） 贫困群体面临的急难风险”陷阱“

　　1. 贫困群体收入水平低，支出型贫困风险突出。从表 1 的数据来看，贫困家庭年总收入多集中于1 万元以内（ 占比 36. 7% ） ; 总收入在 1 万元与 2 万元之间的比例为 27. 9% .这可以看出，贫困家庭总体收入水平低、”家底薄“,一旦面临突发性的灾难或意外事故，将无法应对该类风险。另外，从贫困家庭年纯收入的统计数据来看（ 表 2） ,纯收入是负数的家庭占比高达 65. 1%,其中纯收入低于 -3万的家庭占比达到 6. 1%.这说明贫困家庭入不敷出的现象非常突出，陷入支出型贫困风险的”泥潭“,应对急难风险资金储备严重不足，若遭遇意外事故或紧急支出，将很难以自身能力来维系基本生活。

　　2. 城市贫困群体就业率低、失业风险高，农村贫困群体农业收成低，应对突发性生存风险能力弱。通过分析城市贫困群体的就业情况可以发现，未就业比例高达 78. 7%,已经就业的群体中，所从事的工作待遇水平低、稳定性差，随时面临着失业风险。而农村贫困群体从事农业生产总收成水平低，未从事农业活动的比例高达 62. 2%,那些从事农业劳动的群体，其年收成多低于 4000 元（ 占比 24%） .这可以看出，城乡贫困群体面临着巨大的”失收“（ 丧失收入） 风险，收入来源不稳定，极易受到就业市场波动、自然灾害等的冲击与影响，随时面临着突发性的生存风险。

　　3. 贫困群体对临时救助了解甚少，易出现”求助无门“的风险。从调查数据来看，当向被访者问到”在过去的一年中是否接受过临时救助“,回答”否“的样本量为 995 个，回答”是“的样本量为 20个，占总体样本的比例为 2. 0%.从被访者未获得临时救助的归因情况来看（ 表 5） ,绝大多数尚不知道有临时救助，603 人回答了”不知道该类救助项目，所以没申请“（ 占比 59. 4%） ; 回答”知道该类救助项目，但没有申请“选项的人数为 79 人（ 占比 7. 8%） ; 回答”不需要“的选项为 332 人（ 占比32. 7% ） .从中可以看出，临时救助在民众当中的知晓程度非常低，当困难群体遭遇急难风险时，往往面临”求助无门“的困境。

　　（ 二） 政府解决急难风险所面临的主要困境

　　1. 基层民政干部对急难风险的认知欠缺，易导致急难风险事件恶化。本次调查共对 44 名街道（ 乡镇） 的民政干部，以及 56 名负责民政工作的社区（ 村委） 干部，就救急难问题进行了访谈。在访谈中当问到”您是否了解临时救助与救急难救助“时，44 名街道（ 乡镇） 民政干部当中，有 26 人（ 59.1% ） 能比较详细地阐述以临时救助为代表的救急难工作； 有 6 人（ 13. 6% ） 对此谈论不甚详细，含糊其词，声称”对此了解不多“; 有 12 人（ 27. 3%） 表示”目前还没有处理过相关的救急难案件“,也”不清楚救急难救助工作体现在哪些地方“.同时，对 56 名负责民政工作的社区（ 村委） 干部进行访谈时，其中有多达 36 人（ 64. 3%） 表示对临时救助制度不了解，”目前还没有处理过相关的救急难案件“,并表示”工作重点是做好低保申请与核查工作“; 有 8 人（ 14. 3%） 表示”不是很了解救急难救助，但听说过临时救助“,对救急难救助接触比较少； 其中只有 12 人（ 21. 4%） 表示”很了解救急难救助“,并在近期处理过临时救助的申请与核查。这说明，基层干部对救急难救助工作了解还很少，接触的相关案件也比较少。通过街道（ 乡镇） 民政干部和社区（ 村委） 负责干部的对比发现，多数街道（ 乡镇）一级的民政干部对救急难救助有比较清晰的认识，并能处理和解决相关救急难事件； 但社区（ 村委）负责干部对临时救助救急难的了解还非常少，相关业务很不熟悉。基层民政干部对救急难救助认知的缺失，将导致急难事件的处理面临应对不力、甚至错误对待的困局，从而使急难事件因得不到及时或正确处理，面临着影响扩大化、结果恶化的风险。

　　2. 基层干部审批度量权过大，救助审批时间过长，易导致新的社会矛盾。目前基层干部对社会救助的裁量权极大，作为紧急性、应急性救助的临时救助制度也不例外。在临时救助的审核过程中，社区（ 村） 一级的干部因比较了解申请对象的具体情况，往往由他们进行入户调查，评议确定是否继续向上一级民政部门提交申请材料。因此，社区（ 村） 干部的主观意志往往影响着急难申请审核结果，而街道（ 乡镇） 民政部门也往往多根据社区（ 村委） 干部的意见进行审查； 而申请对象与村干部的关系紧密程度，往往影响干部给出的审核意见。因此，救助审批权过度下放，基层干部审核权过大，引起的审查不公现象，易导致新的社会”民愤“事件。由社区（ 村） 一级干部决定的”审批权“,还需要有其他的制衡措施加强监管。另外，对临时救助的审批期限仍然比较长，少则 10 天，多则数月。例如，有地方规定，”城市临时救助待遇每月审批一次，农村临时救助待遇每季度审批一次“.这种审批期限往往导致受困者不能及时获得急难救助，导致急难问题恶化，引发新的社会问题。

　　3. 政府部门应对急难风险意识不强，资金投入不足，易导致急难风险事件不能有效处理。负责民政事业的基层干部，是救急难救助的主力军，他们的工作效率与问题化解能力，深刻影响着急难风险解决的力度与效率。但是，据困难群体反映，有一部分民政干部急难风险应对意识不强，办公低效，”今天可以办完的事情，硬要拖到明天“.与此同时，临时救助救急面临着巨大的资金筹备困局，来源渠道不畅，导致临时救助资金紧缺。有的地方是从低保金当中提取，如湖北省《关于加快建立城乡困难群众临时救助制度的通知》（ 鄂民政发〔2008〕46 号） 提出，县级单位可按照上年度低保金支出总额的 2% -3%比例提取建立临时救助专项资金； 也提出，”地方政府还可以通过社会捐赠、慈善劝募等形式募集临时救助资金，逐步建立健全群众广泛参与的社会帮扶工作机制“.但是对于如何向社会争取资金、筹集临时救助资金未给予明确说明。显然，从低保资金当中提取临时救助资金，在一定程度上挤占了低保金额，这种做法造成的负面后果尚不能评估，但肯定不是临时救助最好的筹资渠道。因此，亟需拓宽救急难筹资渠道，社会参与也许可以成为不可忽视的力量。