我国社会救助的定位、功能及其发展困境

　　社会救助之所以受到各级政府与社会各界的高度关注，是因为它不仅是社会保障体系中最基本、最悠久的制度安排，也是肩负免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。而在现实中，尽管社会救助制度建设取得了巨大的进展，但不时被媒体披露的弱势群体遭遇不幸或者灾难性后果的案例，表明一些地方还有应当被救助者未能够获得有效救助，作为保底性的社会救助制度依然存在着不足与缺漏，它对整个社会造成强烈的心理冲击，构成了公众情绪及对社会公平认可度的重要影响因素。因此，当前急切需要客观、理性地认识社会救助的定位、功能以及面临的诸多挑战，同时寻求适合我国国情的完善之路。

　　一、社会救助是最基本、最悠久的社会保障制度安排

　　中国的社会保障是一个大概念，中国社会保障体系也是一个庞大的制度体系，是国家为保障与改善国民生活而建立的各种具有经济福利性的社会政策的统称，它通常包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置四大法定制度安排和慈善事业、与之相关的商业保险两大非法定制度安排。法定制度安排的共同特点是依法设立、政府主导、财政支持，体现的是国民的社会保障或福利权利，主要功能是保障基本生活、解除后顾之忧、提供稳定安全预期，是国家长治久安与全民福祉的可靠制度保障； 非法定制度安排的特点是自愿设立、政策支持、社会与市场力量举办，体现的是社会保障体系的多层次性，主要功能是壮大社会保障制度的物质基础，满足部分社会成员的需求，是对法定社会保障制度的有益补充，但具有不确定性。

　　社会救助是与社会保险、社会福利并列的三大基本保障系统之一，它不仅是法定的社会保障制度安排，而且是最基本、最悠久的社会保障制度安排。一方面，社会救助属于必不可少的制度安排，也是世界各国最具普遍性的制度安排，它由政府承担全部责任，提供的是底线、最低或生存保障，没有社会救助制度或者社会救助制度存在漏洞，便必定有人因各种原因陷入生存危机。另一方面，社会救助属于自古以来就有的社会保障制度安排，中国历史上的救灾济贫几乎就是社会保障的代名词。当今灾害救助所采取的发放现金、提供食物与物资、以工代赈三大方略在中国有三千年历史，救灾是历代统治者避免社会动乱和政权危机的必须之策。若统治者重视民生必重视救灾济贫，只要荒政措施完备，即使遭遇大灾也不会形成饥荒； 反之，有灾必荒，有荒必乱，中国历次大的农民起义均以灾荒为背景，以抢米抢粮为前奏。秦朝因国力强盛而剪灭六国，却因不重民生与振济灾民等仅历二世即亡； 隋朝国力强盛、富庶无比，能够开凿京杭大运河，史载国库储粮堆积如山，同样因不重民生与救灾等而致天下大乱，同样只历二世而亡。汉、唐之初正是吸取了前朝之教训，重视民生、振济灾民与贫穷，虽灾不荒，终创下太平、繁荣之盛世，成就中国封建社会无可争议的高峰。在宋代，针对贫穷与弱势或不幸者的各种救助措施则达到了相当高的水平，亦堪称古代福利国家。[1]可见，作为最基本、最悠久的社会保障制度，社会救助自古以来就为我们提供了正、反两方面的借镜，历史上的经验教训尤其值得今天治国理政者重视。今天的社会救助当然非历史上的社会救助可以比拟，它是一个包含了多个救助项目在内的制度体系。

　　目前中国社会救助的主要项目有最低生活保障、特困人员救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及其他救助。与其他社会保障系统相比，社会救助提供的是最低保障，社会保险提供的是可预期的基本生活保障，社会福利则立足于提高生活质量并满足个性化需求。因此，社会救助面向的是低收入的困难群体、天灾人祸中的不幸者，以及因其他各种原因陷入生存危机与特殊困难而无法自拔者，他们构成了当代社会极需要政府与社会援助的弱势群体。解决了他们的生计问题，便是解决了保障民生的短板问题。

　　需要强调的是，社会救助保障底线公正，反映政府对民生的最低责任和整个社会的良心。不过，这个底线不是一成不变的，而是伴随着国家发展、极端贫困现象减少甚至消除与人民生活水平的持续提升而不断提升，并必定从过去主要救助极端贫困人口演变成主要救助相对贫困人口为主。以美国等发达国家还有10% 以上的低收入群体需要政府救助为参照，在中国社会保障体系建设与发展进程中，社会救助将始终扮演着重要的基础性制度安排角色。一个政府是否重视社会保障，首先要看是否重视社会救助； 一个国家的社会保障制度是否健全，首先要看社会救助制度是否健全； 一个国家社会保障水平是否提升，首先要看社会救助水平是否提升，而有无人漏出底线则是检验社会救助制度是否健全的基本标尺。中国的社会救助制度强调坚持托底线、救急难、可持续、与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应，即是基于这一制度的特定功能而确立的合理定位。只有编织牢固的社会救助网，才能确保每一个社会成员不因各种原因而陷入无法自拔的生存困境。

　　二、中国社会救助改革的成就与面临的主要问题

　　改革开放以来，社会救助也进入了不断改革的进程，经过近二十年来的变革，这一制度已经从计划经济时代只面向孤寡老幼的封闭式制度安排向与市场经济相适应的开放性制度转化，并产生了质的飞跃。

　　中国社会救助制度的变革，集中表现在如下几个方面： （ 1） 从封闭式的民政救助转化成开放性的社会救助。改革前的社会救助即是民政部门负责的救助工作，它只针对城乡孤寡老幼和极少数遭遇春荒困境的农村居民。因为计划经济时代的单位保障制是建立在国家负责基础之上的全面保障，它在保障城镇职工终生 “铁饭碗”的同时，也负责解决困难职工的生活救助问题。凡是有单位的城镇居民，有困难也由所在单位救助； 凡是农村居民，则由集体经济组织负责解决。改革后的社会救助，由于市场经济必须通过竞争实现优胜劣汰，经济组织不再长生不死，劳动者也不再是终生 “铁饭碗”,再加上经济结构、就业结构的多元化和人口的大规模流动，再加上原有的免费教育、医疗保障、公有住房等相关保障制度亦发生了深刻变革，一些即使有工作单位的劳动者及其家庭成员亦可能因各种原因陷入贫困境地而无法自拔，原有的民政救助根本无法解决困难群体的起码生活保障问题，而是必须面向全社会符合条件的困难群体与不幸者，从而进入了面向全民的社会救助时代。这一转化实现了社会救助从封闭式的民政救助转向开放性的社会救助的飞跃。（ 2） 从政府恩赐到国民权利。改革前的社会救助，主要依靠各种 “红头”文件实施救助，既非政府的法定义务，亦非受助者的法定权利，从而具有传统的官方恩赐色彩，救助项目与救助水平取决于政府的财力及重视程度，受助者处于被动受助的地位，获得救助时会感恩戴德； 改革后的社会救助，则依靠相关法规、规章实施，明确的是政府的法定责任或义务，是社会成员遭遇困境时应当享有的权利，救助项目与救助水平均以保障困难群体的基本生活为目标，即使是财政困难，政府也必须承担起实施救助的责任与义务。如果政府部门未能够对符合条件者实施有效救助，通常视为失职并要追究责任。从政府恩赐到国民权利，是传统救助制度向现代救助转化的最显着标志。（ 3） 从单项救助到综合救助。过去的社会救助只救济生活，通常只有简单的食物与衣被保障，现在则扩展到教育、医疗、住房等多个领域。当然，过去这些项目主要通过免费教育、公费与劳保医疗及合作医疗、公共房屋等来解决，现在是形势发生很大变化，需要一个涵盖多个项目的综合型社会救助体系才能解决问题，从而既是相关社会保障制度改革使社会救助承担了更多、更大的责任，也是经济社会发展进步带来的民生升级的表现。 （ 4） 从城乡分割到城乡一体。过去受城乡分割分治、户籍与单位保障制度的影响，社会救助是严格按照城乡分割分治的，现在则是强调城乡统筹并推进城乡一体化的社会救助制度，这一进展以 2014 年 2 月国务院颁布的 《社会救助暂行办法》为标志，它使社会救助制度从城乡分割的不公平状态向日益公平的方向快速迈进。

　　综上，中国的社会救助已经实现了整体转型，一个面向全民的、开放性的综合救助体系已经基本形成，公共投入的力度、惠及民生的广度前所未有，制度层面已实现应救尽救。以 2014 年为例，中央财经用于城乡居民最低生活保障的支出为 1102 亿元，用于灾害救助的支出为 101 亿元，用于医疗救助的支出为 146 亿元，用于住房救助 （ 含城镇低收入困难户的租房补贴、各类棚户区改造和农村危房改造及游牧民族定居工程等） 的支出为 1500 亿元，用于资助困难学生的支出为 404. 92 亿元，再加上扶贫支出 432. 87亿元，合计约达 4000 亿元左右。2014 年享受最低生活保障的城乡居民达 7000 多万人，得到灾害救助者约 5000 多万人次，获得医疗救助者约 1 亿人次，建成了 506 万户城镇棚户区房屋，改造了农村危房 266万套。2015 年，中央财经的上述支出预算增长 10%以上，还将有更多的低收入人口得到政府援助。[2]
　　
　　上述数据表明，社会救助制度体系绝不是一个可以忽略的社会保障，而是事实上在整个社会保障体系中扮演着至关重要的基础性制度角色。

　　肯定社会救助改革取得了巨大成就，并不意味着这一制度已经完成了改革的使命。因为现实中的许多社会问题及引起社会震动的案例不时发生，表明了这一制度远未成熟，必须通过全面深化改革进一步优化。中国社会救助制度面临的挑战，主要体现在如下四个方面：

　　第一，制度有缺失，立法滞后。尽管现在已经形成了包括多个项目在内的综合型社会救助体系，但这一制度仍然存在着缺失。在现实中，一些遭遇急难事件的不幸者仍然缺乏应有的救助。如车祸受害者若肇事者逃逸，就可能陷入无法得到及时医治的困境，昂贵的医疗费用等亦会让见义勇为者望而却步。一些救助项目因牵涉到多个部门或机构，救助环节如果衔接不畅，就会有人因各种原因漏在网外，以致恶性案例时有发生。例如，2015 年 5 月发生在河南信阳的一名未成年人走失半年后变成了一具干尸，引发公众对当地公安机关、社会救助站的高度质疑，面对强大的舆论压力，当地警方终于意识到，应将公安网失踪人员信息与救助站流浪人员信息对接。[3]2012 年 11 月发生在贵州毕节的 5 名流浪儿童在垃圾箱生火取暖中毒死亡案，[4]2013 年 10 月发生在河北保定的一名患病男子因无钱医治而在家中用锯子锯自己的病腿案，[5]均与社会救助制度不健全相关。此类案例虽然不多，但都会对社会造成巨大冲击，它表明社会救助制度确实存在着漏洞。与制度不健全相关的是立法的滞后，迄今仍未制定 《社会救助法》，2014 年 2 月出台的一部行政法规 《社会救助暂行办法》只是临时性的行政规范，它虽然解决了社会救助实践中的一些问题，但依然不足以完整规范、刚性约束整个制度的运行。这种现状使责任与权利缺乏刚性保障等，难以提供稳定的安全预期，也带来了公众的信任危机。