我国社会救助的定位、功能及其发展困境(2)

　　第二，民生升级，需求刚性，持续发展面临风险。经过近 30 多年的高速发展，城乡居民不仅普遍解决了温饱问题，而且绝大多数人已经步入了小康生活，与此相适应，民生诉求亦已经全面升级。表现在社会救助领域，就是需要救助的相对贫困人口规模庞大，不仅对救助水平的正常提升有要求，而且对救助项目的扩张有诉求。例如，过去的 “五保”制度只是保障 “五保户”的吃、穿、住、医、葬 （ 教） ,现在为 “五保户”提供的早已超出了这五项内容，有的地方已经增加到了十项以上，这无疑是让这些特困人口合理分享国家发展成果的举措。记得 2014 年 4月 1 日上午，笔者在比利时欧洲学院听***主席演讲时谈到中国的贫困问题时印象特别深刻，他指出，“根据世界银行的标准，中国还有 2 亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和。”这应当是中国最高领导人在国际场合首次以世界银行的贫困线标准来说明中国的贫困问题。它至少向世界传递出如下信息： 一是中国虽然在 30 多年间取得了举世瞩目的发展成就，但仍是一个贫困问题客观存在且较为严重的发展中国家； 二是 30 多年的高速增长已经使综合国力与人民生活水平持续得到大幅度提升，我国也需要以相应的国际标准来评估自己的贫困问题，世界银行的贫困线标准即人均日收入2 美元应当成为重要的参照系，这无疑是一个追求更高的发展目标； 三是中国反贫困政策涵盖的对象将进一步向更大规模的低收入群体扩展，这将是新时期反贫困政策的一个飞跃。[6]

　　贫困线标准的持续提升与救助范围的扩大，必然要求相应的财力保障，而财政增长速度已经从高速转为中低速度，如何保障社会救助的财力并不断壮大救助制度的物质基础值得认真应对。如果不对现行财政支出结构做出相应的调整，同时发展慈善事业以补充，社会救助的持续发展将面临风险。

　　第三，体制障碍，机制陈旧，运行状态并不理想。从计划经济到市场经济，单位分割已成历史，城乡分割刚成历史，但部门分割仍然如故。与社会救助相关的不仅有民政部门，还有教育部门、卫生计生部门、住房城建部门、人社部门等分头管理，甚至工会、残联等群团组织亦在运用政府资源实施救助，这种部门分割的体制直接导致了政策分割与资源分割，不仅无法形成编织严密的救助网，而且造成了救助不公与资源低效。2014 年 2 月国务院颁布 《社会救助暂行办法》后，虽然建立了由民政部门牵头的协调机制，但政策分割的不良后果绝非协调机制可以祛除。同时，在中央政府与地方政府之间，社会救助责任亦缺乏合理的分担机制，政府实施的法定救助与民间的慈善事业亦未能够有机协调。在运行机制方面，社会救助制度在实践中仍然是代办制，即城镇街道、居民委员会和乡村基层政权直接代办着最低生活保障等，中小学校则代办着教育救助，等等，这种非专业化的经办机构，导致了运行失序，执行中的偏差甚至人为错乱现象不乏罕见。如有的地方将低保待遇变成了村干部的工资补贴，有的地方不是按需施保而是假公济私、优亲厚友，甚至还有领导干部家属吃低保的现象。而民政部门为了杜绝骗保、骗救现象，采取张榜公示受助者名单等损害受助者人格尊严的做法。一些地方虚报、冒领救助待遇并不罕见，但又难以问责。所有这些，都在严重地损害着社会救助制度的公信力，造成了公共资源的浪费。

　　第四，配套落后，职能紊乱，致使社会救助制度难以成熟、定型。由于相关制度建设不同步，社会救助在实践中出现了职能紊乱。例如，残疾人福利制度未建立，有关部门就将残疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不仅要考虑家庭人均收入、财产，还要考虑家庭成员中是否有残疾人及其残疾程度； 由于医疗保险制度的不成熟，致使医疗救助难以承受； 而就业政策等不能有效配合，则使社会救助在某种程度上扮演的不是综合救助的角色，而是综合保障的角色，超出了其本身应当承担的职责。[7]

　　而多种救助项目叠加在最低生活保障制度之上，既造成了低保制度职能异化，更造成了享受低保者与低保线上的边缘人群之间的收入鸿沟，这种不公现象亦动摇了社会救助制度维护底线公正的根本。还特别需要指出的是，由于市场机制与社会机制未能发挥出应有的作用，也加重了社会救助的负担。以商业保险为例，全球灾害损失的补偿中，来自保险公司的赔款平均达36% 以上，发达国家灾害损失补偿中来自保险公司的占比高达 80% 以上，但在我国商业保险对灾害损失的补偿十分有限。1998 年的江淮大水灾造成直接经济损失 2551 亿元，保险公司的赔款为 33. 5 亿元，仅占这场洪灾损失的 1. 3%; 2008 年初发生在南方的冰雪灾害造成直接经济损失 1516. 5 亿元，保险公司的赔款不足 20 亿元，同样只占这场冰雪灾害损失的1. 3% ; 同年发生的汶川大地震造成直接经济损失8523. 09 亿元，整个灾后重建费用高达 1. 6 万亿元，而来自保险公司的赔款不到 2%.[8]正是由于市场机构的作用不到位，救灾与灾后重建便成了政府的深重责任，而在救灾实践中，由于缺乏统一的标准，导致了救灾水平与灾后重建水平的苦乐不均，也衍生了虚报灾情甚至对上级政府等、靠、要的不良习惯。

　　上述问题的客观存在，表明中国的社会救助制度还需要深化改革。新时期深化社会救助制度改革的目标，就是通过优化制度安排促使其走向成熟、定型。

　　三、深化社会救助改革的取向

　　作为最基本的社会保障制度，社会救助必须真正承担起兜住底线保障、维护底线公平的责任，并能随着社会经济发展而不断发展，以为困难群体或可能遭遇不幸的公众提供稳定的案例预期。为此，深化改革的合理取向是：

　　（ 一） 优化制度结构，筑牢底线。从前述分析中，可以发现，优化制度结构应当成为深化社会救助改革的优先选项。具体包括： 一是改叠加施救为分类施救。即根据低收收入群体的救助需求，将简单叠加在最低生活保障制度之上的其他救助项目剥离出来，按需提供救助，换言之，一些在医疗、教育、住房等方面确实存在困难而无法自我解决者，即使不是低保对象，也应当有机会申请相应的救助，这是化解低保制度异化、边缘群体感受不公的治本措施，也是让更多困难家庭得到社会救助和援助的必由之路。二是厘清救助与福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的残疾人福利、老年人福利等职责，让各救助项目回归到本源职责，以此矫正不同保障制度错位的现象。三是尽快补漏。即对于一些尚未纳入的急难救助纳入社会救助制度，以建成一个真正能够全面兜住底线的社会救助网络为目标，确保符合条件的求助者能够获得相应的救助。

　　（ 二） 明晰政府责任，央地责任分担有序，同时发挥好市场机制与社会机制的辅助作用。社会救助是政府责任，这是基本共识。但政府责任的边界以及中央政府与地方政府的责任分担需要明确。合理的取向应当是，政府责任宜以保障困难群体的基本生活并维护底线公平为原则，在中央政府与地方政府之间，应当按照一定的比例来分担责任，如 7∶3 或 6∶4 或 5∶5,确定稳定的责任分担比例，可以使各级政府明了自己在社会救助方面的义务，从而能够有计划地组织财力。同时，现实中一些救助项目造成政府负担较重的事实表明，还应当充分调动市场机制与社会机制的积极性。以灾害救助为例，举国救灾的体制不可持续，也不公平，政府的责任宜界定在灾时或灾后紧急生活救助与公共卫生服务等方面，巨额的灾后重建费用应当尽可能地通过商业保险等市场机制来筹措。而慈善公益事业同样能够在救灾与灾后重建中发挥有益作用，如果能够同步得到发展，则政府的责任边界会走向清晰，市场、社会及受灾对象均能够积极应对，整个国家应对灾害问题的力量就会成倍增长。因此，重塑社会救助的责任分担机制事实上已经成为一项紧迫的任务，也是促使社会救助制度走向成熟、定型的前提条件。

　　（ 三） 健全法制，规范运行。社会救助关系到政府的基本责任与国民的基本权利，没有法律的严格规范，制度运行就缺乏权威的依据。因此，制定专门的 《社会救助法》是十分必要且紧迫的任务。第十、十一届全国人大常委会曾先后将制定 《社会救助法》列入五年立法规划，但均未实质推进，从而处于搁置状态。立法滞后虽然有客观原因，但重启立法进程却是深化社会救助改革的需要。特别是在全面推进依法治国的时代背景下，一项关系政府基本责任与国民基本权利的重要制度没有法律的保障与规范，显然不能真正提供稳定的安全预期，更容易导致实践中被扭曲的现象发生，还无法对违法者进行惩治。因此，应当尽快重启 《社会救助法》的立法程序，同时完善相关法规，以确保这一制度依法有序运行，并通过严明法纪与惩罚措施来杜绝现实中各种违规违法现象。

　　（ 四） 改革体制，完善机制。应当尽快改变多个部门分割的管理格局，取消部门协调机制，切实明确由民政部门集中管理社会救助事务，确保政出一门与公共资源统筹使用，相关部门按照各自职责予以协同配合。唯有集中监管，才能集中问责，才能确保无漏的制度安排变成能够兜住困难群体底线的牢固网络。同时，还应当推行专业化经办，代办制扭曲制度实践还无法惩治的现实，揭示了社会救助需要有专门的机构来实施。与其严格控制编制而让代办扭曲制度运行，不如建立专门救助机构专司其职，确保制度良性运行，这种选择将可以真正杜绝救助领域中的浪费，并切实维护这一制度的公信力。

　　（ 五） 与相关制度联动，并建立相应的激励机制。一方面，社会救助需要与社会保险、社会福利乃至慈善事业、商业保险有机配合，在尊重各自规律和职能的条件下尽可能统筹规划、同步发展。如分别为老年人、残疾人等建立相应的福利制度，而不是让其混淆在社会救助甚至最低生活保障制度中，即是促使社会救助制度正本清源的必要举措。另一方面，还需要有激励机制，以避免社会救助形成贫困陷阱。一些国家和中国香港地区普遍采取的受助对象就业创收可以申请一定的收入豁免就是有效的激励机制，因为只要劳动创造收益就能够改善生活，而不是现实中受助对象通过劳动所得被简单地抵扣了救助待遇，等等。

　　此外，还需要强化社会救助的信息化建设，提升维护这一制度良性运行的技术支撑能力。

　　总之，社会救助的必要性、重要性、基础性，决定了应当在整个社会保障体系中实现对其合理的定位，并在优化制度结构、合理分担责任的条件下，尽快步入成熟、定型的法制化轨道。一个健全的综合型社会救助体系，将是中国社会稳定发展的第一块基石。

　　[ 参 考 文 献 ]

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　　[2]全国人大常委会预算工作委员会、财政部编 . 政府预算解读（ 2015） [Z]. 2015 -03 -02.
　　[3]崔永利 . 用命换来的“ 救命网线” [N]. 华商报，2015 -05 -19.
　　[4]刘刚 . 贵州毕节 5 名流浪儿垃圾箱生火取暖中毒身亡 [N]. 新京报，2012 -12 -19.
　　[5]林野 . 郑艳良曾买好丧服在家等死 [N]. 新京报，2013 - 10- 13.
　　[6]郑功成 . 我国新时期的反贫困战略 [N]. 光明日报，2014 - 06- 13.
　　[7]程肇基，邓大松。 社会救助改革： 从碎片化走向积极整合 [J].江西师范大学学报 （ 哲学社会科学版） . 2014,（ 3）
　　[8]许飞琼 . 中国新型灾害损失补偿制度的合理取向---从政府包办救灾走向以保险为主体的多维救灾机制 [J]. 华中师范大学学报 （ 人文社会科学版） ,2011,（ 4）