我国资源税的现状

　　3 我国资源税的现状

　　3.1 资源税费制度的变迁

　　从最早的无偿开采阶段，到现在的 2011 年新一轮的资源税改革，资源税费制度也经历了数次的变迁。随着社会经济的发展，提高资源的利用率、防止资源的过度开采和滥用成了关注的重点。所以对资源使用的制约也越来越法律化、规范化。

　　表 3-1 描述了从建国以来我国的资源税费改革政策。下文将会着重分析这五个阶段。

　　3.1.1 从新中国成立起开始的无资源税阶段

　　1．三十七年的无偿开采阶段

　　建国初期到 19 世纪 70 年代 ，我们国家的自然资源是无偿开采无偿使用的。建国之初，基于对马克思政治经济学的传统理解，我国建立起了矿产资源无偿使用的矿产资源经济制度。当时，国有制经济是经济的主体，矿产资源的所有者、投资经营者以及管理者都是国家，资源利益的分配通过对企业中人、财、物的指令性分配和计划工资、计划价格调节。同时，政府对资源型企业缺乏鼓励措施和约束手段，造成企业的效率低下，对资源造成严重的浪费，不利于资源的可持续利用。

　　2．有偿开采的萌芽阶段

　　直到《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的颁布，这种三十七年的无偿开采阶段才结束。该条例第九条规定，“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费18”。这成为国家参与矿产资源分配的一个好的开端。

　　3.1.2 第一代资源税制度

　　在社会主义商品经济理论的指导下，1983 年开始实行“利改税”来调节国家和企业之间的利益。为了促进企业间的公平竞争，1984 年 9 月 18 日国务院正式发布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，条例中明确规定：自 1984 年 10 月 1 日起对开采石油、天然气和煤炭的企业也征收资源税，开采其他种类矿产的企业则暂缓征收；征收方法是依据应税商品的销售利润采取累进税率计算缴纳，并把起征点定为销售利润率的 12%（应税产品的销售利润超过 12%以上的部分不征收资源税，12%及以下的不征收资源税）；至于对盐征税，不包括在资源税范围内。1984 年的资源税，征收对象极少，调整范围有限，只能作为一种过渡性的税费制度。

　　3.1.3 “税费并存”制度的确立

　　1986 年 3 月 19 日，六届全国人大常委会第十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，并且在同年 10 月 1 日起实施。其中第五条明确规定了：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”

　　该制度的确立，促进了我国自然资源的合理开发和利用，从而有利于我国进一步实现可持续发展的战略目标。该法规在发布当年的最大的贡献就是以法律的形式确立了有偿开采的原则，但由于当时的社会经济背景，其真正的实施起来还不是很容易。所以和第一代资源税费制度一样，“税费并存”制度也只是资源税费制度的一个过渡期。

　　3.1.4 第二代资源税制度

　　在 1994 年的全国财税体制改革中，国务院颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称“《资源税暂行条例》”）及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”），条例中在原来的基础上扩大了资源税征收范围，征收范围扩大为原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等 7 种，不再按超额利润征税，而是按资源开采条件的差异、资源本身的优劣设置不同的税率，并且为每一个课税矿区规定了适用税率，同时，把盐税并到资源税中，于 1994 年 1 月 1 日起施行。大致与此同时，国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，具体落实了 1986 年颁布的《矿产资源法》中有偿开采的原则，为更加完善的有偿开采制度奠定了基础。第二代资源税制度与“税费并存”制度共同存在，依据普遍征收和级差调节相结合的原则，客观上起到了部分调节资源级差收入的作用，为资源型产业内部的公平竞争创造了条件，在一定程度上促进了企业合理开采利用自然资源，促进了资源的合理配置，从而有利于企业以及我国经济的发展。

　　3.1.5 新一轮的资源税改革

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。于是开始了新一轮的资源税改革。2010年 6 月 1 日起，新疆率先进行改革。原油、天然气资源税的征收方法发生改变，从量定额改为从价定率，税率定为 5%。2010 年 12 月 1 日，资源税改革扩大到整个西部地区，包括重庆、四川、贵州、云南、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、内蒙古等十二个省、直辖市和自治区。2011 年 11 月，资源税改革扩大到全国范围，并在全国范围内实施《国务院关于修改（中华人民共和国资源税暂行条例）的决定》修订之后的资源税条例，此次资源税改革主要体现在三个方面：一是将资源税的征收方式由原来的从量定额转变为部分从量定额以及部分从价定率征收，对原油和天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油和天然气的税负水平，税率为5%-10%；二是将焦煤和稀土矿等应税资源的资源税纳税税额提高；三是统一内外资企业的油气资源税收制度，取消了对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费，统一改征资源税。此次改革最大的突破就是将资源税的征收方式由从量定额改为从价定率，使得资源税的征收直接随着资源价格的变化而调整，不但有利于增加国家财政收入，也有利于资源税发挥调控作用，促进资源的合理开发和利用。

　　随着时间的推进，现在是最新一轮资源税改革的重要时期。目前的资源税改革仅仅涉及到是矿产资源中的一部分，要想使资源税发挥更大的调节作用，就应该对资源税进行全面的改革。中共中央已经在“十二五规划建议”中将全面改革资源税纳入下一步税收制度改革和完善的内容之一。资源是人类生产生活的基础，但人类过多过滥、粗放式地开采利用资源是资源日益枯竭，环境日益恶化，所以完善资源税税制是我国实施可持续发展战略的必然要求，也是顺应全球发展低碳经济大趋势的必然要求。

　　3.2 资源税改革的影响——以新疆油气改革为例

　　3.2.1 资源税改革对政府财政收入的影响

　　虽然全国的资源税税收收入占全国税收收入的比重还不到 1%，但是资源税对调节级差收入，合理配置资源的作用不可忽视。我国的资源税属于中央和地方共享税，资源税改革的最直接影响就是会增加税收收入，从而增加国家的财政收入。

　　2010 年 6 月 1 日起新一轮的资源税改革在新疆试点正式启动，将原油、天然气资源税由过去从量计征，即每吨原油资源税 30 元、天然气每千立方米 7-9 元，一律调整为按产品销售额的 5%计征。新疆油气资源税改革共涉及 11 个地州的 33 个县市。

　　从表 3-4 的数据可以看出，在对新疆试点改革资源税之前，新疆的资源税收入仅为 3.71 亿元，而在实行改革之后，原油和天然气按照从价定率的方式征收，在 7 到12 月新疆资源税收入已达 21.64 亿元。同样地，从表 3-5 以及图 3-6 中的数据也可以看出改革对于增加税收收入起了重大的作用。2009 年新疆地区的资源税收入仅为12.28 亿元，仅为当年税收收入的 4.08%；而到了 2011 年资源税收入就达到了 65.35亿元，占当年地方政府税收收入的 10.96%，比 2009 年增加了 2 倍多。这样就大大缓解了新疆地区地方政府的财政压力，为地方基本公共服务提供了重要的财力保障。

　　3.2.2 资源税改革对企业的影响

　　资源税的改革会影响到资源产品的价格，而产品价格有着很强的传导效应，影响非常广泛，尤其对社会中的资源导向型产业有着重大影响。资源导向型产业是指发展主要受资源制约的产业。在理论中，一般将资源导向型产业中的企业分为资源型企业和非资源型企业两种。其中资源型企业是指劳动对象为石油、天然气、有色金属等不可再生资源，主要对这些资源进行开采、加工并制成产品销售等的企业。而非资源型企业是与不可再生资源的开采利用不直接相关的企业。

　　3.2.2.1 资源税改革对资源型企业的影响

　　资源型企业与矿产资源的开采和利用直接相关，所以资源税的改革特别是相对的提高税率（2011 年改革后的税率为 5%-10%，而之前的从量征收折成税率仅为 2%）无疑会增加这些资源型企业的税收负担，从而使得企业的整体运营成本增加。短期来看，如果成本增加，企业就会减少对资源的开采，尤其是那些能耗高、利用率低的矿产资源，以及资源型产品的产量以减少税收负担，长期下去，这会影响企业的利润，甚至会使企业破产倒闭。所以，长期来看，这些资源型企业会利用更新设备，发展节能减排装置等措施来提高资源的回采率、减少资源的浪费提高资源的利用率，最终使企业在尽量低的运营成本下实现利润目标。如此一来，企业不但获得了利润，还改变了生产方式，由原来的高耗能、高污染、低效率的粗放型生产方式转变为低耗能、低污染、高效率的集约型生产方式。

　　3.2.2.2 资源税改革对非资源型企业的影响。

　　相对于资源型企业来说，非资源型企业有着双重身份，在要素市场是它是初级资源产品的购买者；在产品市场上，它作为最终产品资源的消费者参与社会分配。因此，非资源型不仅要承担最终资源产品中所含有的资源税税负,又要承担转嫁的那一部分生产要素资源税税负。由此一来，资源税的改革使得资源税负增加也会增加非资源型企业的税收负担。同时，由于石油、天然气等资源的价格上升，也会使得与生产密切相关的电、水等的价格上升，从而企业的运营成本会大大增加。

　　3.2.3 资源税改革对消费者的影响

　　资源税改革会产生一系列的影响，宏观、微观都会影响到，那么通过价格传导机制就会影响到消费者。资源从开采到最终消费主要有两条途径：一是开采后的资源直接以生活资源的形式被消费者消费，例如原油（汽油等产品）、天然气、煤炭、盐等都中生产生活必需品。二是开采后以生产资料的形式进行再加工，然后进入消费环节。

　　资源改革后，短期内资源价格会有一定程度的提高，资源税税负一部分由开采企业承担，一部分由消费者承担。但是从长期来看，资源的供需曲线是富有弹性的，资源税改革对物价的影响不是很明显。所以资源价格上涨幅度会很低，资源税税负只要由开采企业承担，从而开采产量会大幅度减少。由于矿产品供给和需求长期价格弹性高，资源税改革使资源产品价格上涨后，下游的需求量会减少，同时还会刺激替代品的产生，所以长期来看，资源产品的价格不会有大的变化，那么相关的能源产品（电、水等）的价格也不会发生大福度的变化，对消费者的影响不大。

　　3.3 我国资源税存在的问题

　　2011 年新一轮的资源税改革不仅增加了地方政府的财政收入、缩小了东西部经济发展的差距，而且对环境保护和减少资源浪费起到了一定的作用。但是，与其他一些国家完善的资源税制度相比，我国资源税税收体系存在着很大的缺陷。具体表现在一下几个方面：

　　3.3.1 资源税的立法层次较低

　　我国是一个法制国家，随着经济的不断发展，法律体系也在不断的完善。虽然从新中国成立以来，资源税费制度一直在不断的发展完善，但是目前实行的《中华人民共和国资源税暂行条例》在法律层次上实际属于行政法规，并不是法律层面上的资源税税收法律。国际上，一般具有完善税收制度的国家都有相应的法律层面上的资源税税收法律，很显然我国资源税的立法层次较低，不能够对资源税的征收提供强有力的法律保障。从我国的资源税税收制度的变迁来看，最初我国的自然资源是无偿开采的，人们并没有意识到保护环境的重要性，但是随着经济的发展，环境遭到严重的污染，资源过度开采问题严重，这是第一代资源税税收制度才开始建立，所以，我国的资源税起步晚，税收立法原则、立法程序还不是很成熟，这就需要我们不断的去完善。因此，我国尽快出台《中华人民共和国资源税法》，将资源税的法律依据上升为法律层面，从而贯彻依法治税的理念，促进资源合理利用，促进资源的可持续发展。

　　3.3.2 资源税的设立宗旨不符合可持续发展观

　　作为我国第一代税费制度的重要组成部分，《中华人民共和国资源税条例（草案）》中规定了资源税的设立原则，即普遍征收和级差调节相结合的原则。过去我国国有经济占主体，国家是资源的所有者，矿产资源的价格不是由市场供求来决定，而是完全由政府制定，所以资源税的级差调节原则很难发挥作用。然而随着经济的发展，资源的供求矛盾越来越突出，而且很多资源型的企业不再是国有企业，所以提高资源的利用率，保护我们的生态环境变得越来越重要。那么单纯的级差调节就限制了资源税应起的作用。一方面，设计原则并没有体现出对外部成本的补偿，并没有考虑到资源开采过程中的负的外部效应问题；另一方面，没有直接体现出对环保的要求，对破坏环境、浪费资源的行为没有惩戒，起不到很好的遏制作用。因此，资源税的设计宗旨就要从级差调节向资源的可持续发展转变，切实明确资源税的定位，以达到保护环境的目的，从而促进整个社会的可持续发展。

　　3.3.3 资源税税制设计不合理

　　3.3.3.1 征税范围过窄

　　1994 年的“第二代资源税费制度”，相较于第一代来说，征收范围扩大为 7 种。2011 年新一轮的资源税改革中依然是这七种，不难发现，资源税的课税对象仅局限于矿产资源，也就是说现行的资源税实际上是矿产资源税。然而，从资源税的基础理论而言，资源税应该包括所有可在生以及不可再生的自然资源，而不只是矿产资源。

　　资源税征收范围过窄，一方面违背了税收公平的原则，同样是利用自然资源，有些就需要纳税，而有些就可以任意开采使用；另一方面也鼓励了开采企业，对开采、使用成本比较低的资源进行掠夺式地开采，无疑这就会造成非保护资源的大量不合理的开发和利用，从而不利于资源的可持续发展。

　　3.3.3.2 单位税额19低

　　税率是税制的关键组成部分，如果单位税额比较低，则会影响资源税的整体收入，从而影响税收的调节作用。目前我国除了原油和天然气实行从价计征外，其他五个税目都实行从量定额征收资源税，最低为 0.3 元/吨，最高为 60 元/吨，可见单位税额偏低。单位税额低一方面使得我国的资源税收入少，占全国税收收入的比重少，不能够充分发挥其应有的职能，如表 3-7 和图 3-8 所示的我国资源税税收收入占税收总收入的比重，2004 年到 2013 年，虽然我国的资源税收入总体上是增加的，但资源税收入占税收总收入的比重始终不到 1%；另一方面，单位税额低会使资源税的调节功能得不到充分发挥，会造成资源过度开采和浪费，从而影响我国可持续发展的战略目标。

　　3.3.3 .3 计税依据不科学

　　2011 年公布的《中华人民共和国资源税暂行条例》中第四条明确规定：“资源税的应纳税额，按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算。”虽然改革之后的征收方式由原来单一的从量定额，转变为原油、天然气从价定率的方式征收，其他应税资源依然是按照从量定额的方式征收。然而我们更应该看到，资源税是以销售量或自用量为计税依据来计算应纳税额的，而不是以实际的开采量计算应纳税额，这就会会使企业不顾资源的利用率采取掠夺性的开采，不利于引导企业对资源进行合理开采利用，造成资源的严重浪费以及生态环境的严重损害。

　　3.3.4 重复的税费征收，“费挤税”问题严重

　　政府凭借着其政治权力征收资源税，与此同时，政府凭着管理者权力收取矿产资源勘探、开发、转让等方面的费用，例如：矿产资源补偿费、矿区使用费、勘察登记费、开采登记费等。我国自从实施资源税费制度以来就一直延续着税费并存的状态，这些费的出现，造成费大于税，出现税费倒挂现象，带来许多负面影响：第一，“费挤税”的现象，使得资源税的地位降低，不能充分发挥资源税的调节功能，严重制约着资源税税制体系的建设；第二，收费单位各自为政，为了追求自身利益的最大化可能会以各种名义随意立项收费，缺乏统一的规范性，不但会加重企业的负担，也会对资源型企业有失公平；第三，在对于矿产资源征税或者收费的问题上，矿产资源补偿费是按照销售价格来征收的，资源税中除了原油和天然气按从价征收以外都是从量征收，采取不同的征收方式，不但会给政府部门增加征收管理成本，也会增加企业的负担。

　　3.3.5 资源税分配机制不合理

　　1994 年的分税制改革对我国的税权进行了明确的划分及规定，在“统一领导，分级管理”的体制下，按税收管理权限进行分类，可将税收分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央税是指划归中央并由中央管理的税种，地方税是指税收管理权和收入分配权划归地方政府的税种，共享税就是中央和地方共同享有的税种。我国的资源税属于中央地方共享税，并且大部分归属地方政府（海洋石油资源税税收收入归中央所有）。我国的这种收入分配机制确实有利于增加了地方的财政收入，而且对于缩小东部和西部收入差距起到了良好的作用。然而，随着我国经济的迅速发展，资源的供求矛盾越来越突出，鉴于我国的资源税税收收入分配机制，某些地方政府为了取得政绩，就会造成对资源的过度开采和浪费。而在开采过程中造成的环境污染、水土流失等负的外部效应都需要地方政府来承担治理，不利于当地经济的发展。同时，我们应该看到，因为我国属于中央集权的国家，中央政府具有资源税的立法权、解释权以及税目税率的调整权和税收减免权，然而相对的，地方政府只是有权征收以及获得部分税收收入，这就限制了资源税发挥税收杠杆的调控作用。

　　3.3.6 减税政策过多

　　从开始征收资源税到现在新一轮的资源税改革，我国资源税相关法律中有很多的优惠政策，或是免税或是减税。例如：“对开采原油过程中用于加热、修井的原油与油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气免征资源税”20；“对地面抽采煤层气暂不征收资源税”21等等。虽然这些优惠政策在某种程度上会减少企业的负担，但是从更深的层次来看，有着很多的负面影响。第一层面：从政府财政收入来看，资源税收优惠的直接影响就是减少了政府的资源税税收入，不利于发挥税收的调节作用。第二层面：从税收公平原则来看，税收优惠只是部分人可以享受到，而不是针对所有纳税人，所以可能会存在税收不公平现象。第三层面：从资源配置角度来看，税收优惠减免政策使得资源转向那些享受到税收优惠减免的企业，从而不利于那些享受不到资源税优惠的资源型企业的发展。第四层面：从适用地区来看，各个地区的经济发展情况不同，尤其是东西部地区，所以资源税优惠政策不同，不利于地区之间的公平竞争，不利于地区之间的社会经济平衡。第五层面：从资源的所有权来看，部分资源型企业在资源税优惠政策的引导下，就很可能加大对矿产资源的开采甚至会过度开采利用，尽可能获得更多优惠，最终导致资源回采率极低，不利于资源的可持续利用。