推进我国房产税改革的设想

　　第 6 章 推进我国房产税改革的设想

　　本章在借鉴其他国家房产税制的有益经验的基础上，根据我国的实际情况，就推进我国的房产税改革提出了几点设想。

　　6.1 推进房产税立法

　　当前，房产税改革逐步深入，房产税立法相关的工作也需要尽快提上日程。从本质上说，纳税人缴税给政府，换取政府提供的公共产品和公共服务，其征纳过程必须建立在有法可依的基础之上，税收的相关要素也必须在法律条文中得以明确规定。

　　当前沪、渝两地进行的房产税试点的依据是当地政府所规定的两个“暂行办法”，但是，由国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，对个人所有的非经营用的房产免征房产税。这与两个“暂行办法”的相关规定并不一致，由此可能使纳税人对试点方案的规范性产生质疑，容易使他们感到自身的权利未得到合理的保障，甚至是一种侵犯，进而易产生排斥感，不利于试点工作的开展。为了避免发生这种情况，房产税立法必须加快进行。

　　党的十八届三中全会提出，要加快房产税立法并适时推进改革。这对房产税改革提出了明确要求。当前沪渝两地的房产税试点工作为相关的法律修订工作提供了有益的借鉴。制定了相关的法律条文之后，税收征管部门依法征税，纳税人依法纳税，自身的权利得到合理的保障，从而进一步推进的房产税改革的顺利进行。

　　6.2 做好房产登记工作

　　房产税改革的顺利推进需要做好房产登记工作，清理房源。要做好房产登记工作，要加快推进全国个人住房信息系统的建立。该系统包括土地房屋的交易、测绘、相关文件的管理和个人住房信息的查询等内容，综合银行和财政税务系统的内容信息，成为推进房产税改革的重要前提。除此之外，实现房地产市场的相关信息的公开，市场调控的透明，有利于完善房产等级制度，并为房产税的征收提供重要的条件。

　　2013 年 11 月 20 日，国务院在常务会议中指出，当前国务院机构改革和职能转变方案的重要内容之一就是整合不动产登记的职责，从而建立和完善不动产登记制度。可以将分散在多个部门的不动产登记职责进行统一整合，具体由国土部其中一个部门承担。建立不动产登记信息管理基础平台，借助这个平台实现不动产审批、交易和登记信息在各个部门间实现依法依规互通共享，从而在此平台基础之上建立不动产登记信息依法公开查询系统，以便于公开查询，这对房产税将起到重要的技术支撑作用。

　　2014 年全国国土资源工作会议明确提出近期将组织协调相关的部门，建立部级联席会议制度，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，组建不动产登记局，同时尽快研究制定不动产统一登记条例，为全面展开的不动产登记提供相应的法律依据。各部门将携手建立统一完善的信息平台，建立和实施统一的登记簿证。以土地登记信息系统为基础，逐步推进不动产登记信息查询系统的建立和完善，从而实现资源信息共享。

　　6.3 建立健全房地产价值评估制度

　　房地产价值评估是房产税改革需要重点解决的问题之一，同时也体现了房产税的实质，即房产税是一种财产税，而不是流转税。房产的价值并不是固定不变的，而是随着经济社会的不断发展和各方面条件的变化而不断变化的，房产的交易价格只能反应当时的价值水平，交易后房产价格无法体现，所以需要通过评估机制对其进行评估，以评估的价值来进行征税。

　　以房产的评估价值作为房产税征收的计税依据，能够避免因错估房产的市场价值而造成房产税税收流失的现象。因此，建立和完善房产税价值评估体系是房产税改革进程中必不可少的重要环节。

　　6.3.1 设定科学合理的计税依据

　　从本质上来讲，房产税是一种财产税，而财产税是以财产的实际评估价值作为计税依据，因此房产税同样应以房产的实际评估价值为标准计税。

　　房产的价值有多种表现形式：一是房产的评估价值，一般是以在一定时期内同类房产的价格为标准进行必要的处理之后得出的；二是房产的原值，即以房产的交易价格为标准；三是房产的重置价值，可以理解为重新建设同样的房产所需要耗费的资金。如果将三者做一下比较，房产评估价值是在采集整理多个样本之后得出的一个较为合理的标准，从而能够更客观的反映出房产的实际价值和在多种因素共同影响之下价值的增减情况，更合适作为房产税的计税依据。

　　但是，我国当前评估机构尚未建立，评估的专业队伍尚未组建，评估方法尚未出台，基本的信息平台尚未搭建，各地的经济发展水平和实际情况各不相同，所以直接由当前的交易价格为依据转变为以评估价值为计税依据并不具有可行性，需要逐步过渡，但在这个过渡期内，仍以交易价格为计税依据进行征税，在这个过程中，同时做好价值评估的各项准备工作，等各项条件成熟之后，再运用价值评估的方法课税。

　　沪、渝两地出台的试点方案中，计税依据也是评估价值，但是鉴于当前评估体系不够完善，暂时以购买价格为计税依据。为保障实现房产税的合理征收，需要建立健全房地产评估制度，配备专业的评估部门和人员，并且具备提供权威性评估报告的能力。

　　6.3.2 确立合规的评估主体

　　为了推进房产税征管工作的顺利进行，政府必须设立专门的具有评估资质机构，同时配备专业人员对房产价值进行评估。

　　评估主体的确立是建立健全房产价值评估体系的核心要求。评估主体直接负责对房地产价值进行评估，如果对房地产的评估价值高于其真实价值，纳税人需要缴纳比实际的要多的税款，加重纳税人的税收负担；但如果评估价值小于房地产的实际价值，则会减少所征税款，减少了财政收入，不利于政府职能的发挥。因此，评估主体的确立至关重要。房地产的市场评估应当遵循客观、公正的原则，需要具备专业性和技术性，同时体现准确性和权威性。

　　结合当前我国的具体情况，房产价值评估机构可以由相应的房地产管理部门组建，这主要是基于以下几点：首先，相关的管理部门平时的工作主要是负责房地产相关的管理，因此在之前的工作过程中积累了大量房地产信息，在进行房产价值评估的过程中，可以利用现有的资源，而不需要与其他的部门进行资料的交接和花费大量的人力物力去开发复杂的新的信息共享系统；其次，借鉴发达国家的经验来看，与税务等其他部门相分离，能够使价值评估的结果更加客观和准确，从而提高房产税的征管效率。

　　借鉴其他国家和地区的经验，我国可以尝试建立以政府为主导，民间评估机构参与的评估体系。建立以中央政府为主导的全国性评估机构，依靠中央、地方两级评估机制。中央政府对房地产评估的方法和流程进行规定和实施监督，起到提纲挈领、统筹全局的作用，鉴于我国国情的复杂性，地域差异较大，地方可以针对本地的实际情况开展房地产的评估工作，有利于实现评估的准确性。同时，我国已经开始着手实施房地产估价师资格的相关认证制度，将来将逐步建立起一支具备高素质、高水平的房地产价值评估队伍。同时，民间评估机构的引入，弥补了政府能力的不足，实现互补，提高价值评估的效率。

　　6.3.3 选择合理的评估方法

　　借鉴国外相关国家和地区的经验来看，房产价值评估的方法主要有三种：市场比较法、成本法和收益法。在这其中市场比较法是比较常用的方法，尤其是在住宅等领域。世界上的各个国家的房产价值总量中，居住用的房产价值总量所占比例最大，交易样本总量十分大，同时样本信息完善，采集容易，从而更能准确的反应房产的实际价值。

　　在操作上，因为评估对象太多，如果对每个对象都人工进行评估的话，会增加评估的成本，大大延长评估的周期，并且在评估过程中也容易受到人为因素的影响，干扰评估的效果。因此，可以考虑运用计算机技术对房产进行批量评估，从而提高评估效率。具体步骤分为四个部分：首先，将整个评估区域分为不同的小的区域；第二步，逐一普查，采集每一个区域内的房产信息，包括房产的位置、面积、构造、价格、建成年份、装修何产权状况等方面，并将采集到的信息统一筛选分类，进行分类保存；第三步，搜集本地的各类房产交易信息，通过市场比较法构造模型；最后一步，根据房产各方面的情况确定修正系数，并将系数输入系统中，最终得到房产的评估价值。

　　目前，国内的许多城市都已经设计开发了房产评税系统，这系统为今后进行房产批量评估提供了必要的支持和有益的借鉴。

　　6.3.4 确定合理的评估周期

　　受多种因素的影响，房地产价格变动较为频繁，评估机构在评估房地产的价值时，需要依据具体的流程，完成评估的房地产价值可能与当前的房地产价值存在一定的误差，因此评估有时间的滞后性，而评估周期的长短也会直接关系到评估效率和评估成本的高低。如果规定一个较长的评估周期，则评估结果无法准确反映房地产价值的变化，不利于增幅掌握详细的房地产信息；如果评估周期过短，则会大大增加评估成本。当前外国的评估周期都规定在一年以上，例如美国、日版都是每三年进行一次评估。

　　借鉴国外的经验，结合我国的实际情况，可以将评估周期规定为 2-4 年，东部经济较发达的地区可以使用较短的评估周期，以适应因经济发展较快而带来的房价快速上涨的趋势，而对中西部经济发展较慢的地区可以适当将评估周期延长，从而保持评估价值与市场变化的一致性。在规定房地产评估周期的过程中，应当赋予地方更大的自主权，不能用“一刀切”的方式做硬性规定，地方可以根据自身的情况灵活变通。

　　6.3.5 建设合格的评估队伍

　　为提高评估效率，尽管在评估过程中使用计算机系统进行批量评估，但是在其他环节，如信息的搜集、系统的建立等环节上，受到房产的位置、构造、造价等因素的影响，计算机系统并不能做出合理的评估，所以需要专业的评估人员进行搜集、整理和评估，以确保评估结果的准确性。所以，建设一支合格的评估队伍，培养优秀的评估人员关系到整个评估的客观和准确程度。

　　鉴于当前我国尚无合格的评估队伍的具体其情况，为保证房产税改革的顺利推进，房产的价值评估工作可以分为两步：第一步是在各方面条件尚未成熟的条件下暂时委托资质较好的房产中介机构具体负责房产价值的相关评估工作，同时设定专门的房地产管理部门进行监督，以保证评估结果的客观和准确；第二步，随着房产税改革的推进，由房产管理部门负责选拔培养专门的人才，组建合格的房产评估队伍，待时机成熟时，全面代替中介机构，负责房地产的评估工作。

　　在这里，需要指出的是，之所以选择由政府租金评估队伍代替社会中介机构，而不是由中介结构完全负责评估事宜，原因就在于，在房产评估行业中，中介机构靠获得佣金收入获得发展，而佣金收入水平的高低是按房产评估价值的比例收取的，为获得高额的佣金收入，不排除许多中介机构高估房产的价值，从而降低了房产价值评估工作的客观性和准确性，不利于房产税改革的顺利推进。

　　6.4 适时扩大试点范围

　　先一步的房产税改革试点工作，无论从哪方面的因素来看，都应该扩大试点的覆盖面，选择更多的城市进行试点改革，同时，试点城市的选择也要更具有代表性。国家发改委在提到财税体制改革时，就明确提出要扩大个人住房房产税改革试点范围①。

　　在试点城市的选取上，要充分考虑试点城市的代表性问题，从而为试点在全国范围内的推行提供经验和借鉴。沪渝两地的试点，在地理位置上，虽然是沿海和内陆省市的代表，但从战略发展层次来看，两市分别代表东部和西部，对中部省市而言，代表性不强，所以下一步要选取中部的省市作为试点城市。

　　对于试点城市的选取，要考虑多重因素：首先，在社会经济发展水平、房地产市场的发展等方面要具有全面的代表性；其次，试点城市要具备进行房产税改革的必要条件。通过试点城市的选取，将改革试点的范围覆盖全国，探索在不同的社会经济发展水平之下推进房产税改革的方式方法，积累经验，总结不足，从而更好的深化改革。

　　6.5 加快推进对存量房征税

　　从各国房产税征收的经验来看，在地方政府财政体系中，房产税占据着极为重要的地位，是地方政府财政收入重要来源。因此无论从稳定房价，还是从调节收入水平，更好的实现社会公平的角度看，都需要将房产税征管的计税依据由“交易价格”变为“评估价值”；在纳税对象上，由从对增量房产征税和大部分存量房不征税变为对存量和增量都征税，将房产税由流转税变为财产税。

　　6.6 对相关配套措施的设想

　　6.6.1 建立和健全房产税征管和使用监督体系

　　房产税改革的顺利进行需要建立和健全房产税征管和使用的监督体系，从而将房产税的征管和使用纳入严密的监管之中，以充分发挥法律和社会舆论的监督作用，提高房产税征管和使用效率。

　　第一，建立全国统一的完善的房地产登记制度，推进房地产信息系统建设。房地产登记是房产税征管的重要一环，需要完善的立法支持，每一环节都要严格遵守相应的法律法规。其登记人员需要具备专业的房地产相关的知识，具有严谨的法律意识，建立合理的房地产登记簿，按照规定的程序对房地产进行审核、登记，确保登记的及时性和准确性，从而能够为相关的税务部门全面掌握房地产基本信息和变化提供便利，为相关政策的制定提供必要的数据支持。

　　第二，明确所征税款的用途。通过对相关国家和地区的分析可以看出，房产税收入主要用于提供公共产品和服务。美国房产税收入大多用于提升教育水平和改善公共环境质量。两市的试点方案中明确提出房产税收入主要用于保障性住房和公租房的建设。除此之外，还需要加强对房产税的具体收支状况的监督，明确记载相关的支出项目，保障清晰、透明，以便于相关部门和社会各界进行监督。

　　6.6.2 规定合理的税收减免政策

　　在税收征管过程中，税收减免是一种辅助性和补充手段，他能在法律规定的最大限度内，对特定的团体和人群给予必要的帮助。在我国房产税改革的过程中，应当充分考虑到社会经济发展水平、历史文化传统、以及特殊团体和群体的性质等因素，在客观评估社会各阶层纳税人的收入状况和负担能力的情况下，借鉴国外对此方面的相关政策，予以规定。

　　6.6.2.1 免税优惠

　　房产税免税覆盖的范围主要包括政府机关团体、公共服务机构、慈善机构、教育机构、相关宗教场所等非营利性质的团体和组织，这些团体的共性就是能够惠及大众，为人民群众的生产生活提供便利条件。具体来说，主要包括以下几类：首先，国家机关、军队和外国领事馆的所用房地产免征房产税；其次，公园、名胜古迹和宗教寺庙等场所所用的房地产免征房产税；第三，各类教育场所所用的房地产免征房产税；第四，慈善机构或者公益性组织所用房地产免征房产税；第五，医疗机构，包括医院在内的机构所用的房地产免征房产税；第六，对国家出资筹建的符合相关规定的保障性住房免征房产税。

　　6.3.2.2 减税优惠

　　房产税减税优惠要考虑到对老人、残疾人、低收入群体的保护，提供生活上的便利，缓解他们的生活压力，此外，还要考虑到广大群众的基本生活保障。综合分析，房产税的减税范围应包括：第一，对居民在规定范围内的自用住房给予一定减税优惠；第二，对因重大自然灾害等不可抗力因素造成的重大损失，根据损实际的损失程度，经过专业机构和人员的评估，以损失值为标准给予其一定的减税优惠；第三，对老弱病残等特殊群体，根据收入水平的高低，给予一定的减税优惠。

　　6.6.3 增加保障性住房的建设

　　通过沪渝两地的试点改革可以看出，房产税改革不会直接影响房价，而是调节供需关系从而对房价产生影响，而且在较长的一段时间内，对房价的抑制作用并不会特别明显。房价不断高涨的主要原因就在于房地产市场供需不平衡，需求远大于供给，而需求又分为保障性、改善性和投资性三类。其中，保障性住房需求是最基本的需求，必须得到满足，进而才能追求其他两项的满足。当前，我国的房地产市场的情况却恰好相反，改善性和投资性需求者经济实力要远远强于保障性需求者，如果单纯依靠市场进行调节的话，改善性住房和投资性房产会大大挤压保障性房产的空间，造成越来越严重的不平衡。因而在设计房产税税制的时候要考虑到对保障性住房的建设，房产税征收所得税款要专款专用，作为对保障性住房的主要资金，同时提高对低收入群体的在住房方面的补贴，减轻他们在住房方面的压力。

　　6.6.4 建立健全纳税人争议处理机制

　　建立健全纳税人争议处理机制，能够为纳税人和政府之间建立起沟通的桥梁。要推进房产税改革的顺利进行，必须广泛听取纳税人的建议，在此基础上进行纳税，从而使纳税人接受，自觉履行纳税的义务。

　　为提高信息的透明度，政府应当向民众定期披露试点的具体情况，应定期公示评税结果。特别是在税收用途上，实现征管与支出部门相分离，建立严格的监督机制，在现有的监督基础上，引入社会监督，让社会各界充分参与到监督中来，此外还应该建立争议复议制度，以更好地保障纳税人的合法权益。

　　总之，房产税改革是一件利国利民的大事，牵扯到各方面的利益关系。对于制度设计者而言，房产税税收制度的设计需要经过长期、深层次的研究确定。不同的房产税税制的设计对房地产市场所带来的影响是不同的，只有公平和效率得以兼顾的房产税税制才能达到调控的真正目的。

　　党的十八届三中全会提出，要加快房产税立法并适时推进改革。可以预见，随着房产税顶层设计的出台，必将有力地推进房产税改革。