完善政府规章制定中公众网络参与的对策

　　第6章完善政府规章制定中公众网络参与的对策
　　
　　规章制定中公众网络参与作为一种新兴的参与方式,越来越受到公众的关注和重视,但同时,在实践中也存在着诸多的问题亟待解决。对于这些问题,我们要理清思路、深入研宄,找出解决这些问题的方法与措施;对己经积累的一些好的经验做法,要继承下来,在实践中不断充实完善;对待域外的制度规范,要结合我国的实际情况,加以吸收消化。

　　6.1努力塑造公众网络参与的观念,促使公众形成积极的网络参与理念

　　观念是行动的前提,理念是实践的先导。对于公众网络参与,只有形成良好的参与观念,才能真正激发公众参与的热情,在内心树立网络参与的理念,从而提高公众网络参与的质量。

　　6.1.1守住网络参与的底线

　　2013年8月,“网络名人社会责任论坛”提出对于网络舆论,每个网民都应该坚守自己的社会责任,共守“七条底线”。49对于当前网络水军横行,大V滥用自己的影响力,网络流言四起等社会现象,这“七条底线”通过细化公众网络参与的责任义务,掷地有声,具有非常强的针对性。“七条底线”是公众从事网络参与的最基本的要求,任何人不能逾越,否则将要对其进行必要的训导和惩治。

　　它既有道德层面的要求,又有法律方面的约束。它着重强调要引导广大公众认真履行文明上网义务,它的目的是还网络一片净土,还民众一个和谐有序的网络环境。因此,要引导公众树立理性平和的网络参与心态,以“七条底线”为准绳,健康文明地参与到网络活动中来。

　　6.1.2营造参与型的文化氛围

　　人具有两种属性。一是自然属性,另一个是社会属性。自人类进入法治社会以来,在人的社会属性中,政治属性占据了非常重要的作用。政治属性从本质上来讲也是社会不断进步发展的结果。在法治环境下,国家为公众的政治参与提供了更多的保障和支撑,参与政治生活不仅是公众的一种宪法权利,更多程度上是‘公众的一种生活方式,公众参加选举、对立法提出建议、对国家权力行使实施监督,一切都显得那么自热而然和随手可得。每个公民内心之中都萌动着对政治生活的冲动和热情。因此,对于公众的这种冲动和热情,要加强激励和引导。要培养公众的对政府规章制定活动的认同感及对政府立法活动的信任感,帮助公众树立民主、法制、竞争、参与观念,引导他们通过网络积极参与到政府规章制定活动中来,营造参与型政治文化,让公众在政治参与过程中得到他人的尊重和认同,实现自己的人生价值,自己的参与意见能得到权力机关的釆纳,从而使政府规章更能体现人民的意愿。

　　6.1.3培养公众的公共意识

　　“一切法律之中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。” 5°因此,公众参与制度要能真正地铭刻在每个人的内心,需要培育公民社会,着重培养公众的公共意识,引导公众关注和维护国家和全社会的公共利益。公共意识具有一种桥梁纽带作用,他在群体间建立一种广泛的共识,使得群体间的成员之间在交流沟通时候发现彼此共同的价值理念,并在此价值理念的基础上形成共同遵守的行为准则,以达到一致的权利和利益。

　　公共意识要求“公民有责任既要发现他们自己的个人利益,也要发现政治社群的利益,而对这一社群利益,他们负有契约性的自制的责任。” 51公众公共意识的培养和形成将有助于公众在网络参与中发挥好作用,提高政府规章的科学性、民主性。

　　6.2加强公众网络参与的体制机制建设

　　体制机制建设是增强政府依法行政能力和水平的关键所在,也是完善制度的重要保障。要及时关注在公众网络参与中体制机制存在的问题,有的放矢,不断完善,只有这样,才能真正促进公众网络参与的积极健康的发展。

　　6. 2. 1建立公众网络参与意见的公开机制

　　不断建立完善政府规章制定过程中公开机制,要全程公幵公众建议和意见以及相关信息。政府公幵的内容不仅包括规章的草案,还要公幵规章制定的目的和背景、制定的必要性和可行性以及对公众可能产生影响的评估报告,让公众更加了解规章制定的整个情况,以便能更好的提出具有计对性的意见。对于公众通过网络参与的意见政府必须进行认真的梳理,并在网上公布,便于当事人、利害相关人以及其他公众查询,以便能全面地了解参与者的全部意见。对于后期公众意见的吸收和反馈情况,都能通过前期的公开来进行比对,有利于对规章制定的参与和监督。

　　6. 2. 2建立公众网络参与意见的征集机制

　　政府规章在制定过程中的程序是否正当,规章的内容是否更接地气、更具可操作性,规章的出台是否更能符合社会发展的实际需要,这些都离不开公众的有效参与。那么如何提高公众网络参与的质量、提高公众网络参与的有效性呢?其前提是让公众通过网络参与进来,表达自己的意见。因此,建立公众网络参与意见的征集机制就显得必不可少了。征集机制应该包括以下方面的内容:一是征集的内容。首先必须要明确征集哪些方面的内容,只有这样,才能做到有的放矢,才能真正征集到好的意见。征集的内容应该紧扣制定规章的内容展幵,结合草案的条款,提出具有针对性、可行性以及可操作性的意见。二是征集意见的方式。

　　即通过何种网络方式来让公众表达意见。要尽量拓宽公众网络参与的渠道,让公众可以通过政务博客、微博、微信、APP客户端等即时通讯工具更好地发声,及时有效地表达自己的意见。三是要明确征求意见的程序、期限等。公众只有在明确的程序指引下才能做出有预期性的判断,合理的程序非常必要。此外,还需要给予公众合理的时间,不能时间太仓促,否则,不利于公众理性的思考。

　　6.2.3建立公众网络参与意见的吸收机制

　　笔者以为,对于提高规章制定中的公众网络参与的有效性有两个重要的评价标准。一是有多少民众能积极参与到规章制定中来,另一个则是公众的参与意见是否被制定规章机关采纳。而采纳公众意见的前提是要建立行之有效的公众参与意见的吸收机制。因此,建立公众网络参与意见的吸收机制非常必要,它是整个公众网络参与的关键性环节。公众网络参与意见的吸收机制应当包括以下主要内容。一是如何吸收公众的意见。要在一定的期限内,对公众的意见进行分析、归类和梳理,可以通过讨论、座谈等方式将行之有效的意见吸收到规章中来,形成专门的报告,便于日后查询。二是要将吸收的公众意见进行公示。公示时要将吸收意见的内容、吸收的程度等公之于众,便于公众监督。

　　6. 2. 4建立公众网络参与意见的反馈机制

　　公众参与制度建立的初衷就是要形成决策机关和公众之间的良性互动,以增强决策的科学性、民主性和有效性。对于公众在参与过程中形成的意见,制定机关要积极回应,对于公众意见的采纳与否要进行反馈,一方面,是对公众参与者的应有尊重,另一方面也是对制定机关是否重视的有效制约。建立公众参与意见的反馈机制则成为公众参与的应有之义。反馈机制应当包括以下内容。首先要反馈公众网络参与情况。对于公众的无端的谩骂、点赞等可以做统一的处理。而对于公众针对规章提出的意见,对于是否采纳以及在多大程度上采纳,是否影响到规章的制定结果等情况,要及时将对这些意见的处理结果及理由反馈给提出意见者本人,而对于整体的参与情况,需要进行专门的分析整理,形成报告,向整个社会公众公布。其次要建立说明理由机制。起草部门或政府法制机构对公众意见,逐一进行研宄,对于公众意见的吸收和采纳情况,起草部门或政府法制部门要向相关公众反馈,并在法案送审稿中予以说明理由,对于不予采纳的,要向当事人回复不予采纳的理由。再次回复的方式要有针对性。对意见进行整理加工、归纳总结、基于社会公众个人条件的不同,可以采用网上回复、发送Email、网上公告、媒体答疑、网络对话等多种方式对公众给予回应。

　　6.2.5拓宽公众网络参与的渠道

　　我国宪法载明,人民可以采用多种途径和形式管理国家的各种公共事务。宪法的刚性规定给公众参与途径的多样化提供了非常坚实的法律基础。十八届四中全会决定提出,拓宽公民有序参与立法途径。而公众参与渠道的畅通与否对公众参与的积极性也有着举足轻重的影响。目前,网络科技快速进步,新兴的互动交流媒介不断涌现。这为公众参与途径的拓展提供了更多的可能性。对广大公众经常采用的博客、微博、QQ、微信以及一些手机客户端工具等方式,要加以开发和利用。这些网络媒介使用的频率高、使用的人数众多,并且已经深入到人们的日常生活中,成为很多人生活的一部分。因此,必须要充分发挥这些媒介的优势,不断创新公众网络参与的方式,拓展公众网络参与的渠道,可以将规章草案的发布、征求意见、意见反馈等延伸到这些新兴媒体上来,一方面提高了规章制定的透明度,使公众在第一时间了解政府规章制定的内容和进展情况;另一方面,也能吸引更多的人参与到政府的规章制定中来,增强规章制定的群众基础和社会认同度,提升政府立法的科学性和民主性,更好地发挥公众网络参与的实效。

　　6.3规范政府规章中公众网络参与的法律制度建设

　　加强法律制度建设,是规范政府规章制定中公众网络参与问题的基本保障。只有制定相关法制制度,公众网络参与才能有法可依,真正落实到实践当中,并扎实推进此项工作不断深入完善,推动社会民主化的发展,提高政府科学立法、民主立法的水平。

　　6. 3. 1加快制定电子政务立法

　　随着科技的不断革新,信息化潮流已经势不可挡,正在以惊人的方式改变着社会的管理手段和人们的生活方式。电子政务实际上是在信息技术的基础上发展起来的以网络作为主要载体的政府管理方式和管理理念的变革。然而,电子政务在发展过程中也会遇到问题和瓶颈,需要通过立法来进行规范约束和制度保障,让电子政务能真正顺应时代的发展,有效提高政府工作的效率和透明度。西方国家由于经济和科技发展一直处于世界领先水平,其制度化、规范化程度也非常高。

　　电子政务的发源地和电子政务立法的起始地也均由西方国家肇始。目前,很多西方发达国家都制定了专门的电子政府法或者是单行的电子政府立法,为电子政务的徤康发展起到了保驾护航的作用。因此,我们可以借鉴国外先进的做法,加快电子政务建设,尽快制定网络信息的基本法,制定基础性的公众网络参与法律规范,保障广大公民可以有效地参与到政治生活中来。具体应该包括电子认证、电子签名或盖章、电子政务安全、电子政务公共秩序、电子政务基础设施建设、电子政务所使用的技术数据库设置、网上办公、网上办理等方面的内容。

　　6.3.2统一规范规章制定中的公众网络参与

　　我国是统一的、单一制国家。要维护国家法制的统一,在时机成熟的时候,就政府规章制定中的公众网络参与通过行政法规甚至是法律的形式固定下来,这样才能从整体上推动公众网络参与,从而保证政府规章制定的科学性、民主性和透明性。规定规章制定中公众网络参与应该具备以下方面的主要内容。一是总则。

　　应当对公众网络参与立法的目的、概念、原则、参与的范围以及除外条款、公众网络参与的实施主体等内容进行规定。二是不同阶段公众网络参与的程序规定。应该就政府规章的立项阶段、准备阶段、制定阶段以及实施阶段的公众网络参与程序进行规定,明确参与的方式、步骤、时效以及期限等。三是对公众网络参与的法律责任和救济方式予以明确。对于参与方和规章制定者的什么行为给予设定什么样的责任要明确,并对公众参与权得不到保障提供必要的救济渠道。

　　6.4提升公众网络参与能力

　　说到底,公众网络参与制度的落实还得由具体的“人”来完成。公众的能力高低直接决定着公众网络参与质量的水平。因此,必须加强公众网络参与的各方面的能力,提高公众的整体素质,扎实有力地推动公众网络参与的进步和发展。

　　6. 4. 1增强公众网络参与的认知能力

　　信息时代,互联网己经成为公众日常必需的生活载体,成为公众管理国家和社会事务的重要媒介。普通民众要深刻认识公众参与是公众实现宪法权利的重要方式,是参与政治生活的重要途径,因此,要不断增强公众网络参与的认知能力。

　　要学会通过用自己的逻辑思维独立思考,理性看待,真真切切地行使好法律赋予的各项权利。对于网络上一些不理智的声音保持警惕,对于任何过激的行为和言论要冷静处之,淡然视之,时刻提醒自己要以理性平和的心态来进行公众网络参与。对于规章草案,要认真研读,多提合理化意见和建议。只有这样,广大公众才能通过自身的努力,为积极营造一个理性和谐的网络环境贡献自己的力量。此夕卜,想要培养公众对网络参与的认知能力,还须加强对公众参与的有效引导和积极锻炼,这就需要我们从公众关心的事情做起,从公众力所能及的事情做起。只有通过实践才能使广大人民群众真正明白民主的精神实质,在日常生活中建立民主的行为习惯,遵守民主的普遍规则进行网络参与。

　　6.4.2提升公众网络参与的法治思维能力

　　公众参与政府规章制定的先决条件就是要具备法治思维能力。只有拥有了基本的法治思维能力,公众才能有的放矢地参与到政府规章制定过程中来。因此,要通过学校教育、媒体网络宣传,营造良好的法治环境,只有公众对法律基础知识有所掌握,对民主法治的根本理念了然于心,公众才能勇于运用法治思维和法治方式对政府规章制定进行行之有效的监督,使政府规章的内容体现人民的意志,不断提高公众的法治思维能力,进而促进我国的民主法制建设。公众参与规章制定的的法治思维能力包括两个方面:首先公众要懂得如何按照法律的规定、根据一定的程序参与到规章制定当中来;其次,公众可以灵活的运用各种网络参与方式实现法律赋予的神圣权利,切实维护合法利益,并且可以通过灵活的策略使自己的愿望和要求在规章制定中得以反映和实现。

　　6.4.3提升公众网络参与的责任能力

　　整个社会的进步需要每个公民对社会有一种责任感,需要每个公民都贡献自己的力量。社会责任既是公民的祌圣使命,也是公民应该履行的自己对社会的义务。因此,在通过网络参与到政府规章制定的过程中,公众要担负起应有的社会责任,提升政治鉴别力,理性平和的参与其中,按照法律的要求、自身的利益诉求、社会的现实情况等提出合理化的意见和建议,才能真正有助于行政机关提升立法水平,提高规章制定质量,使制定的规章更接地气,更加契合社会的现实情况,能够促进某一领域的规范化水平。互联网的高速发展,不仅给公众提供了一个宽广的实现自己权利的平台,同时和谐有序的网络参与环境也要公众与政府携手共同构建。因此,我们要充分利用网络参与所独具的方便、快捷、平等、公开等优势特点,创造良好的网络环境和法律规范,提高公众网络参与的积极性和有效性,让民主之花在网络虚拟世界里自由淀放,闪耀出其独特的光芒,推进中国民主向更加辉煌迈进。