我国资源开发产地回补制度存在的问题

　　第二章 我国资源开发产地回补制度存在的问题

　　第一节 我国目前法律政策中有关矿产资源开发产地回补制度的规定

　　1986 年 3 月《中华人民共和国矿产资源法》正式颁布，是首部规制矿产资源开发、利用、勘查、保护、管理的法律，其中明确规定了矿产资源受到法律保护。

　　《矿产资源法实施细则》以及《矿产资源补偿费征收管理规定》则对矿产资源的勘探费、开采费、矿产资源补偿费等矿产资源产地回补费用进行了规定。1999年财政部、国土资源部颁发《关于印发<探矿权采矿权使用费和价款管理办法>的通知》，对探矿权采矿权使用费和价款进行了规定。此外，各地方立法中还有对环境资源补偿费或生态环境补偿费、海域使用费等相关费用做出的规定。

　　1996 年 8 月作出了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，明确提出了要建立并完善有偿使用自然资源与恢复生态环境的经济补偿机制。

　　2005 年 8 月,国务院发出了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》通知提出，要探索建立起矿山生态环境恢复机制，明确地方各级人民政府对本地矿区的生态环境应当担负起监督管理职责和治理责任，要保证落实治理资金和采取治理措施。通知规定，新建和业己投产的矿山企业要制订出矿山生态环境保护与综合治理方案，并报经主管部门审批后予以实施。关于废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理问题,依据“谁投资、谁受益”的原则,积极探索通过市场机制进行多渠道融资,推进治理与恢复的进程。财政、国土资源等相关部门应尽快着手制订出矿山生态环境恢复的经济政策,建立包括矿山生态环境恢复保证金制度在内的长效生态环境恢复补偿机制。

　　我国地方政府也出台了一部分管理办法，比如新疆自治区出台的《新疆维吾尔自治区矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用管理办法》、陕西省出台的《陕西省地质环境管理办法》、安徽省出台的《安徽省矿山环境保护管理办法》等在一定程度上体现出了煤炭资源开发产地回补的性质。“2006 年 4 月 19 日，山西省获国务院批准成为实行煤炭工业可持续发展政策措施的试点，试点的产地回补相关工作内容主要包括：构建对产地进行综合补偿和生态环境恢复的补偿机制，完备生态环境测评及监督管理制度，拟制产地生态环境恢复治理规划，提取矿山环境治理恢复保证金，征收资源产地可持续发展基金，这种尝试也标志着我国已经正式开始探索建立煤炭矿区的产地回补机制。”

　　第二节 我国资源开发产地回补制度存在的问题

　　一、回补制度法律法规亟待完善

　　我国产地回补制度中存在着各种各样的问题，这些问题的有效解决需要有相关的政策和法规作为有力支持。然而我国各种有关资源与环境的法律法规一般只对产地回补做出了原则性规定，却缺乏对补偿方式、标准、补偿内容和实施措施等产地回补关键内容的具体规定，对产地回补中所涉及的各利益相关者权利、义务亦缺乏明确界定。回补制度法律法规的匮乏正是造成矿产资源开发导致的环境破坏和生态污染无法得到有效防止的重要原因之一。完善回补制度的法律法规体系，使产地回补制度的实施有更加客观科学的依据可循，也是值得我国相关领域学者作进一步研究的课题，同时也考验着我国立法者的立法智慧。

　　二、产地回补的补偿主体不明确

　　“受益者付费，破坏者恢复”的原则在我国目前的矿产资源产地回补中难以得到有效落实，主要原因之一是我国现有产地回补中的补偿主体不明确。产地回补中的政府本来扮演监管者的角色，但我国目前产地回补的实施过程中，政府往往代替生态环境破坏者承担了恢复治理的责任。此外，我国现行矿产资源开发产地回补资金的主要来源是中央政府的财政拨款和财政补贴，至于对产地生态环境进行恢复治理工作则由地方政府组织承担。正是由于地方政府缺乏对产地回补资金的专门规划、加上地方政府在产地回补实践中对国家的资金投入有着严重的依赖性，导致我国各地方产地回补存在着普遍的“搭便车”现象，这也是导致我国产地回补中补偿主体不明确、产地回补难以贯彻“受益者付费，破坏者恢复”原则的原因。

　　三、资金收取和使用漏洞亟待规范

　　产地回补资金本应专款专用才能实现生态、经济与社会平衡的目的，但是在实际操作的过程中，由于产地回补资金主要是由地方基于管辖权限进行收费及使用，各地方将本来应该用来恢复、治理生态环境与补偿产地居民的各种费用挪作他用的情况屡禁不止。具体而言，就是资源开发者在向另外一个地方的管辖者缴纳相关费用，却无法对资源产地当地生态环境的破坏及产地居民利益进行补偿。

　　目前的现状是，即便矿产资源开发中明确提出矿产资源补偿费是专项补偿费用，真正能够返还到资源产地的补偿费用比例却非常低，至于能够被运用于生态环境恢复和治理、产地居民利益弥补的资金则更少49。因此，要使产地回补资金实现其设计的目标价值，必须对产地回补资金的收取和适用过程加以规范，明确相关权责主体对资金进行收取和支配的职权范围，探讨如何使其他地区管辖者收取的补偿资金与产地利益相挂钩，使产地利益得到有效的弥补，使产地回补资金真正名副其实。

　　四、产地回补的统一标准有待确定

　　如何确定系统统一的补偿标准是产地回补制度设置的关键问题。就我国而言，目前一般使用两种计价方法：其中一种方法是依据矿产资源开采导致的生态功能损害来评估产地补偿费用的征收额度；另一种方法则是以矿区生态环境恢复治理费用为标准来计算产地回补资金金额。但是无论以上何种计价方法，都仅仅考虑到矿区生态、环境因素，而未对矿区作为资源产地所应享受的资源输出带来的福利纳入考虑范围，导致产地回补标准只停留在理论研究的层面，不能形成有效统一的标准。

　　第三节 国外煤炭资源开发产地回补制度借鉴

　　一、概述
　　
　　美国国会于 1971 年出台了《露天开采控制与复田法》，该法律明确规定煤炭开采作业应当将土地破坏修复工作作为其开采内容的一部分；1977 年美国国会接着出台了《露天矿区土地管理及复垦条例》(SMCRA)，该条例对矿区开采复垦抵押金进行了规定，明确提出凡不能完成复垦计划规定的复垦任务的，其缴纳的抵押金将被用于补助第三方对矿区土地开展复垦工作。此外，还规定了采矿企业每开采一定数量的煤炭，就要缴纳与之相应的废弃老矿区土地复垦基金，这些基金将被用作 SMCRA 实施前已经开发的老矿区土地的恢复和复垦；1986 年，美国联邦政府开始执行洁净煤技术计划，这项计划将帮助美国联邦政府从根本上解决煤炭引起的大气污染问题。

　　对于矿区的生态环境治理问题，美国进行了法律前和法律后的区分，这种区分有助于明确矿区生态破坏及环境恢复治理的责任。具体而言，是指对于在法律颁布之后产生的矿区生态与环境破坏，一律采用“谁破坏、谁恢复”的原则，矿山企业主有 1O0%的义务对遭到破坏的生态环境进行恢复治理。而对于在法律颁布之前己经遭到破坏的废弃矿区，国家作为恢复治理的责任主体，由国家通过建立、使用专项治理基金的模式，担负对矿区生态与环境进行恢复治理的责任。美国的国库帐册中专门设有“废弃矿恢复治理(复垦)基金”,责任管理主体是美国联邦政府内政部部长。美国各个州均设有本州的废矿恢复治理基金，该基金需由内政部长根据获批的恢复治理计划来使用，国家废矿恢复治理基金会拨出专项补助金作为补充。国家废矿恢复治理基金的构成，则主要是由依照规定征收的恢复治理费（露天开采煤，35 美分/吨；地下开采煤，15 美分/吨或售价的 10%；褐煤，10 美分/吨或售价的 2%）外加对使用《露大采矿管理与复垦法》进行恢复治理后的土地征收的土地使用费，扣除一部分养护该土地的开支后结余的款项，此外还包括其他任何团体、基金会、公司、个人、协会等为该法所述目的而捐赠的款项等50。国家恢复(治理)基金的主要目的,是使由于矿产资源开采所造成的生态环境破坏得到切实有效的恢复和治理。

　　德国两德统一后原东德的老矿区转变成政府资产，对此部分矿区的生态与环境治理问题，德国通过法律明确规定了政府是投资和治理原东德老矿区的责任主体；至于原西德老矿区的生态环境治理工作，由于原西德法律早己经明确了矿产企业是生态环境治理和恢复的责任主体，规定企业在开采煤炭资源的同时必须跟进生态环境治理维护的工作。因此，企业是原西德老矿区生态环境治理的责任主体。

　　自 1993 年开始澳大利亚、法国等经济发达国家先后制订了土地复垦备用金制度，进一步从法律层面落实了企业对矿产开发造成的生态环境破坏要承担修复环境、弥补损害的责任。英国于 1995 年出台的《环境保护法》,德国出台的《联邦矿产法》等也规定了类似条款内容。

　　二、美国矿业税费征收情况

　　（一）矿业税费种类

　　美国矿产资源税费包括矿产资源收费和矿产资源税两种。矿产资源收费具体的内容包括：（1）红利。红利也叫现金红利或者租赁红利，是指由出租人向承租人收取的矿产租约报酬，它以每英亩产出作为支付标准。（2）矿地租金。矿地租金也称延期地租，同一般租约有很大不同，延期地租是矿产公司为延期勘探或生产，为保持合同的有效性而支付给出租者的费用。它并不是针对矿产被开采破坏的后果进行的赔偿，而是对延期勘探和生产租赁所有权进行支付的开始。（3）权利金。亦即矿区使用费，就是承租者在矿区生产活动启动后按照通常矿产品销售收入（或销售量、利润）的一定比例支付给出租者的部分。在矿区生产暂停时，承租者也须支付最低权利金。美国的权利金费率为：地热 10%－15％，（露天）煤炭、石油、天然气 12.5％，其他矿产大多为 5％左右。（4）废弃矿物土地补偿费。无论是地下还是地表矿产均按照每吨 0.315 美元的标准征收废弃矿山土地补偿费。（5）超级基金。主要用来治理全国范围内被抛弃或闲置停用的危险废物处理场，包括废弃库房、长久无人可能含有铅或石棉的厂房或居住建筑、汽车加油站、工业用地等，并对危险物品泄漏做出紧急反应，超级基金是一种典型的环保型基金。

　　美国矿产开发企业主要涉及的税收包括：（1）资源税（在部分州也叫矿产税或采掘税）。是由州政府针对煤、石油、天然气以及其它能源的开发利用行为开征的一种税收。“美国半数以上的州都设有资源税这一税种，只是各州征税对象和具体名称有所不同”。51（2）暴利税。自 1979 年 6 月 1 日起美国开始放宽价格管制。但对于石油等能源公司所获的超额利润，美国曾于 1980 年 2 月 2 日对国内生产原油征收联邦货物税，后又于 1991 年年底取消52。近年以来美国国会提案再次重新考虑征收暴利税的建议又时有出现。（3）企业所得税。“美国的企业所得税率为 29%，是在经合组织中企业所得税率仅次于日本的国家”。